基層醫療衛生機構應對突發重大疫情SWOT分析

■ 劉翊珺 唐昌敏 周思彤

基層醫療衛生機構作為整個醫療體系的基底，承擔著為轄區內居民提供基本公共衛生服務和基本醫療服務的職能，對傳染病和突發公共衛生事件的風險管理、發現、登記、報告及處理是其基本公共衛生服務范圍內職責。基層醫療衛生機構需對傳染病病人、疑似病例采取隔離、醫學觀察、及時轉診等措施；對密接者和健康危害暴露人員開展追蹤、查找；對集中或居家觀察者提供必要的基本醫療、預防服務并收集相關信息；做好轄區疫點疫區處理、應急物資分發及宣傳等工作[1]。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情防控中，在各方共同努力下，國內基本情況趨于穩定，應對體系和應對策略逐漸成熟。其中，基層醫療衛生機構在本次新冠肺炎疫情阻擊戰中發揮了“哨點”監測的重要作用。但同時，此次疫情初期的應對措施也顯示出基層醫療衛生機構面對突發重大疫情防控的應對能力有待提高。本文采用SWOT分析方法對突發公共衛生事件，特別是重大疫情防控期間我國基層醫療衛生機構開展應對工作的優勢、劣勢、機會與威脅進行分析，嘗試性提出突發重大疫情防控期間基層醫療衛生機構開展應對工作的發展策略。

1 核心概念釋義

SWOT分析法是一種企業競爭態勢分析方法，常用于企業戰略的制定、決策等方面，通過對內部環境的優勢、劣勢，外部環境的機會、威脅進行分析評價，幫助企業對自身進行剖析，制定最佳發展戰略，這同樣適用于衛生領域[2]。基層醫療衛生機構是整個疾控隊伍的網底，也是國家公共衛生服務體系建設中關鍵的一環。為更好地在內外部環境多變的情況下應對突發重大疫情，總結經驗的同時，對基層醫療衛生機構自身以及外部環境進行分析與評估尤為重要。

2 突發重大疫情期間基層醫療衛生機構應對工作SWOT分析

2.1 優勢分析

2.1.1 穩定的基層群眾關系。基層醫療衛生機構主要面向輻射區域內的居民提供服務，服務人群相對較為穩定。居民日常前往社區就診，必須經過病歷登記等流程，長期以來，較多居民病歷登記的地點較為穩定[2]。當突發重大疫情之時，基層醫療衛生機構在預檢分診早期發現患者，在首診負責制的基礎上，嚴格履行檢測、登記、報告、引導等措施。社區醫生本身對患者的以往病情以及現發病等情況較為了解，針對某個特定患者的病史追溯更為方便，大大縮短了追溯病情的時間。此外，傳染病疫情具有地方性的特點，基層醫療衛生機構中的家庭醫生與區域內簽約居民建立了較為穩定、良好的關系，便于協助相關部門開展區域內重點人群篩查、隔離及健康指導等工作，提供個性化服務并進行規范化管理[3]。

2.1.2 覆蓋面廣，就近提供基層醫療衛生服務。目前基層醫療衛生機構數量較多，覆蓋范圍較廣，緊鄰居民住所。當突發重大疫情時，基層醫療衛生機構的地理位置便于各個層級統一指揮，分區分類精準開展工作，根據區域風險級別，實行網格化、差異化防控。緊急就近調配醫療物資，盡快恢復正常醫療衛生服務秩序。基層醫務人員能夠就近上門隨訪，開展基本診療以及出院患者健康狀況監測等工作。在保證基本醫療服務和基本公共衛生服務提供的同時，有效地減少患者聚集，降低交叉感染率。此外，家庭醫生日常便于在社區進行傳染病防治宣傳，發揮基層預防保健的作用，進一步加強基層“醫防融合”體系的構建。

2.1.3 便于充分發揮社會力量協同作用。社會力量以社區居民和居民自治組織為主體，其他組織與主體協同參與[4]。基層醫療衛生機構的規模相對較小，但數量多，輻射范圍廣，日常與附近居民聯系較為緊密。疫情防控期間，眾多社區志愿者與基層醫療衛生機構合作，協助開展發熱篩查、防控知識宣傳等工作，較大程度地減輕了基層醫療衛生機構衛生人員的工作壓力。社會力量的協同作用不容小覷，應對突發重大疫情時，基層醫療衛生機構能夠較快與社會力量開展合作，充分發揮其協同作用，提供靈活且充足的應急人力資源儲備[5]。

2.2 劣勢分析

2.2.1 缺乏訓練有素的應對工作隊伍。基層醫療衛生機構醫務人員存在基本傳染病防控、突發事件應對能力不足等問題，風險防范意識較為薄弱。在疫情防控背景下，缺少公共衛生專業人員協調指揮醫療工作，缺乏完備的應急預案。多數醫務人員權責劃分不夠清晰，大大降低了應對工作效率，不利于聯防聯控機制的運行[6]。

2.2.2 人才培養模式僵化，醫防結合不徹底。首診醫生在居民就診流程中起關鍵作用，其公共衛生知識的掌握及應急應對能力尤為重要，恰當的應急處置方式在一定程度上能夠有效遏制疫情的蔓延。目前基層醫療衛生機構基本醫療與公共衛生人才割裂開來，預防保健與治療職能相分離。國家衛生健康委、財政部、國家中醫藥管理局聯合印發《關于做好2020年基本公共衛生服務項目工作的通知》中明確指出基層醫療衛生機構需堅持防治結合的功能定位。目前臨床醫學人才培養模式上，仍側重于對疾病的治療，在疾病預防、公共衛生等方面涉及較少。在從以疾病治療為中心到以健康管理為中心的轉變過程中，公共衛生服務職能迫切需要得到進一步落實。

2.3 機會分析

2.3.1 公共衛生法律法規不斷健全。國家先后出臺了《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，基本構成了公共衛生法制體系。在今后整個醫療機構應急體系中，做到有法可依、有法必依，整個醫療機構應急體系能夠有效地開展工作。國家衛生健康委員會在《關于做好2020年基本公共衛生服務項目工作的通知》中強調推進基層醫療衛生機構的基本醫療和基本公共衛生融合服務，深化醫防融合，進一步完善了醫防融合相關政策，為國家公共衛生體系建設夯實了基礎。

2.3.2 國家加強基層疾病預防控制體系建設。國家衛生健康委員會在《對十三屆全國人大三次會議第4478號建議的答復》明確指出加強基層疾病預防控制體系建設，重點針對新冠肺炎疫情暴露出來的問題和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，切實提高重大疫情防控和救治能力，在《關于做好2020年基本公共衛生服務項目工作的通知》中明確指出國家基本公共衛生服務2020年人均補助經費標準提高至74元。國家加大基層醫療體系的建設力度，針對疫情暴露出的問題做出戰略調整以及進一步規劃，旨在著力發揮基層的網底作用，提高整體效率。

2.3.3 中醫藥事業迎來新一輪發展契機。近年來，在重大疫情等突發公共衛生事件中，中醫藥逐漸參與其中，在疫情防控中取得了較好的成效。2021年國務院辦公廳《關于加快中醫藥特色發展若干政策措施的通知》中指出，健全中西醫協同疫病防治機制，加強中醫醫療服務體系建設，打造中西醫協同“旗艦”基層醫療衛生機構等舉措。中醫藥具有“簡、便、驗、廉”的特點，如今基層醫療衛生機構應當抓住中醫藥事業發展契機，探索將其進一步推廣與應用到實處的策略[7]。

2.4 威脅分析

2.4.1 重大疫情影響基層醫療衛生機構正常診療秩序。突發重大疫情等突發公共衛生事件發生后，通常對人類的生活的自然、社會環境均造成一定沖擊，公眾可能產生外在心理負擔以及憂慮，基層醫療衛生機構為居民提供就近診療等服務，短期可能會出現衛生人力資源需求高峰[8-9]。人群大量流動一方面存在聚集風險，一方面對基層醫療衛生機構正常的診療秩序造成威脅。

2.4.2 分級診療制度落實有待加強。在醫聯體、醫共體建設中，基層醫療衛生機構在突發重大疫情時仍面臨基礎設施、人才等方面的“短板”，縱向、橫向醫療衛生機構的分工協作機制仍有待落實和加強。當突發重大疫情之時，醫聯體、醫共體醫療機構之間人員協作困難，雙向轉診工作得不到重視，效率有待提高。

2.4.3 基層醫療衛生機構重大疫情防控經驗不足。目前，我國基層醫療衛生機構在基本公共衛生服務和常見病、多發病的診療服務以及部分疾病的康復、護理服務等方面發揮了重要的作用，但在突發重大疫情時依然面臨醫療衛生條件薄弱、資源短缺等情況。

3 突發重大疫情期間基層醫療衛生機構應對工作發展策略

3.1 提高基層醫務人員重大疫情綜合防控能力

加強基層醫務人員對重大突發疫情防治知識、突發公共衛生事件預警與應急知識的培訓和訓練。上級衛生行政部門、醫院、疾病預防控制機構要加強對基層醫療衛生機構的指導和培訓，增強基層醫務人員對突發重大疫情的預警靈敏性、報告及時性和應急能力。

3.2 加強信息化建設，扎牢整合型醫療根基

進一步落實由國家衛生健康委、國家中醫藥管理局聯合發布的《全國基層醫療衛生機構信息化建設標準與規范（試行）》，讓基層醫療衛生機構醫務人員從大量數據填表等工作中解脫出來，使其將精力更多的關注于如何更好的開展基本醫療衛生服務，對轄區內居民的預防保健等實際問題中。依托于信息化建設標準，優化基層診療業務流程，提高效率，扎穩基層服務網，實現各級醫療機構之間信息共享。

3.3 加強分級診療制度建設，完善資源共享制度

區域內疾病預防控制中心以及二、三級醫院需加強對基層醫療衛生機構中新衛生人員的防控工作指導，在醫聯體制度背景下，推動三級醫院等具有優質醫療資源的醫療機構人才隊伍下沉，必要時組派專家幫扶、坐診，切實加大醫聯體各級機構之間的溝通交流。在保障醫療質量的前提下，逐步推進緊密型醫聯體建設，開展醫聯體內部人員統一招聘、培訓、調配和管理，醫聯體內部信息資源共享等服務，逐步實現處方等信息資源互認，有效推動雙向轉診機制的銜接，加大機構間有效溝通協調力度。

3.4 加強基層衛生人員應急能力多樣化培訓

在加強基層衛生人員應急能力培養的同時，豐富其培訓方式。基層衛生人員應急能力培訓方式主要包括：自學、模擬演練、宣講會等。培訓采用線上線下相結合的方式，通過繼續 醫學教育學分授予的方式進行年度考核。線下開展基層醫務人員突發重大疫情應急培訓課程，可由當地醫學院校牽頭，定期指派院校內專家、學者共同參與進行宣講以及應急演練。同時醫務人員通過自學的方式定期參加應急人才線上培訓，且進行考核。線上應急培訓平臺具有成本較低、效率高、靈活化等優點，值得推廣[10]。將多種應急培訓方式相結合，充分發揮各方面人員協同作用，豐富我國基層醫療衛生機構衛生人員應急能力培訓體系。