公眾參與新時代西北地區生態治理的問題和路徑

何亞蓉

(蘭州理工大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州730050)

中國特色社會主義進入新時代，這意味著新時代生態治理再不能將政府看作是生態治理的唯一主體，不能再像以往那樣由政府進行單方面的環境保護和生態治理決策，公眾也成為西北地區生態治理的重要主體，成為生態治理和環境保護的內在動力。在西北地區生態治理中，要認真分析公眾參與的諸多現實問題和限制因素，積極構建生態治理的公眾參與制度，促使公眾承擔起生態環境保護和治理的責任，保證公眾在生態治理中的主人翁地位，培養生態治理中公眾的生態文明意識，為推進新時代西北地區生態治理、實現人與自然和諧共處的美好目標注入強力催化劑。

1 公眾參與新時代西北地區生態治理的原因分析

公眾是指與公共關系主體發生相互聯系和相互作用并與其有共同利益和共同需求的社會群體。公眾既是生態環境治理的參與者和保護生態環境的實踐者，也是美好生態環境的享有者。公眾參與生態治理有利于快速普及和宣傳環境保護教育，以此來維護自身環境權益，提高公眾的環境保護和生態意識，營造出全民共同建設生態文明、保護和治理生態環境的良好社會氛圍。

1.1 公眾是生態環境治理的主體

新時代中國特色社會主義思想堅定地以人民為中心，堅決以保障人民群眾的根本利益為底線，牢牢把握為人民服務的宗旨不動搖。黨的十九大報告中指出：“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量”[1]。公眾參與生態治理就是以人民為中心、執政為民的馬克思主義群眾觀的集中體現，是社會主義制度優越性的重要表現。生態環境治理的公共屬性正好與社會公眾的生態利益相契合，因此，生態治理必須牢牢依靠公眾。馬克思指出：“歷史活動是群眾的事業，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”[2]。隨著西北地區生態環境保護和治理的不斷推進，人民群眾的主體地位也進一步凸顯出來，參與生態環境治理的公眾數量也越來越龐大。西北地區社會公眾是生態環境保護和治理的中堅力量，同時也是推動西北地區社會發展和變革社會的決定性力量。生態治理的不斷推進需要公眾的積極參與，公眾可以及時為生態治理提供實地信息，通過公眾參與可以權衡各方利益訴求，保障生態治理方略的公平性和治理決策的實效性。生態治理涉及到的所有環境資源都與民眾自身利益息息相關，生態治理決策的落實也需要公眾一步步貫徹落實，這都體現出公眾在生態環境治理中不容置疑的主體地位。

1.2 公眾是生態環境這一公共產品的享受者

公眾是生態環境這個公共產品的享受者，公眾享受了權利，還要履行相應的義務，權利和義務是對等的。從理論層面上講，生態環境保護和生態環境治理中“公眾參與”這個概念，嚴格意義上屬于公民的基本人權之一——環境權?！八侵干鐣娪袡嗤ㄟ^一定的形式、程序、及途徑參與環境公共事務的決策和行為過程”[3]。公眾具有無可爭議的生態權利，同時也要履行相應的生態責任和生態義務。從法律的角度出發，關于生態文明和環境保護有明文規定：一切單位和個人既有保護環境的義務，同時也有對造成污染和破壞的單位和個人進行檢舉和控告的權利。從實踐層面上來看，生態治理就是要依靠公眾。公眾在參與生態環境治理和保護的過程中應當且必須履行的責任和義務就是新時代公眾的生態文明責任。正確對待生態環境問題，保持自然生態環境上的憂患意識，珍愛和保護自然生態環境，積極參與生態環境治理是新時代公民不可推卸的責任和義務。

1.3 公眾是生態環境治理的價值目標

黨的十八大報告中明確提出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”“實踐出真知，群眾出灼見”[4]。這一論述正表達了黨以人民為中心、執政為民的理念，也是黨維護最廣大人民群眾根本利益的集中體現。立足于“一切依靠群眾，一切為了群眾”的黨性立場，公眾利益當然也就成為社會主義生態文明建設的價值目標和不竭的動力源泉。人民物質生活水平的不斷提高符合社會歷史發展的必然趨勢，生態環境趨于和諧良好也符合生態文明建設的內在要求，公眾參與生態環境治理正好契合生態為民和生態惠民的價值遵循。馬克思指出：“人們為之奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[5]。生態環境關乎人民福祉，當前西北地區的諸多環境問題，如資源短缺、水污染、空氣污染、水土流失、土壤沙化等，已經威脅到西北地區民眾的生存和發展。西北地區的生態利益需求是推動西北地區經濟社會發展的“強心劑”，西北地區生態環境治理需要公眾的力量，需要公眾的積極參與。新時代西北地區生態治理，要尊重公眾在生態環境治理中的主體地位，促進西北地區生態治理全民參與，生態福祉和生態利益由西北地區公眾共享。

2 公眾參與對新時代西北地區生態治理的重大意義

公眾參與生態治理是新時代西北地區生態文明建設的重要基石，也是社會主義生態文明的題中應有之義。大力促進公眾在生態環境治理中發揮主體作用，有利于提升公眾生態環境意識，保障公眾環境權益；有利于創新生態環境治理機制，提高生態環境治理能力；有利于推動西北地區生態民主，促進西北地區經濟社會可持續發展。

2.1 有利于提升公眾生態環保意識，保障公眾環境權益

“提高和強化公民的生態環保意識，是解決生態治理領域公眾參與不足的有效途徑，也是公眾參與生態治理得以實現的價值基礎”[6]。公眾在參與新時代西北地區生態環境治理的過程中，通過一系列政策和法律法規的宣傳普及，可以更好地掌握生態環保相關的專業知識和法律知識，激發和調動公眾參與生態治理的積極性和主動性。政府在聽取和采納公眾參與生態治理的建議時，要以社會效益、公眾生態利益為先，充分保障公眾的環境權益，協同監督涉污企業和項目，謹防出現政府不作為和損害公眾生態利益的行為。西北地區生態治理離不開每一個公眾，應該將生態環保意識和生態利益訴求視為社會永續發展的內在動力。提升公眾的生態環境保護意識是新時代西北地區生態環境治理的首要任務，保障公眾的環境權益是促進社會主義生態文明發展的基礎底線。

2.2 有利于創新生態環境治理機制，提高生態環境治理能力

“公眾有效地參與到生態環境的合作治理中來，完善的參與法律法規和健全的參與機制是其必不可少的保障”[7]。當前許多發達國家都頒布了多種法律法規來表明其對公眾參與權利的法律保障，在西北地區不斷推進生態環境治理的實踐過程中，公眾參與生態治理的行為及成果相比以往有了較大改觀，與政府和企業的協同合作進一步暢通?？梢酝ㄟ^公眾參與生態環境治理政策的制定、評估生態環境治理的影響因素、監督和舉報生態環境治理的違法行為，以及在生態環境利益受到損害時明確責任主體、主動發起訴訟程序等完善和創新生態環境治理機制，以此來提高公眾的生態環境治理能力。生態環境治理問題不僅涉及到人與自然的關系問題，而且也涉及到人與社會、人與人的關系問題，這就表明生態環境治理不僅需要政府創新生態環境治理機制，積極轉變治理方式，同時也需要公眾的積極參與和大力配合。因此，積極引入生態環境治理的公眾參與和公眾合作機制，鼓勵多個主體積極參與，協同治理，有利于實現生態環境治理現代化，不斷增強生態環境治理能力。

2.3 有利于推動西北地區生態民主，促進西北地區可持續發展

“公眾參與生態治理有利于推動生態民主,促進社會和諧。生態民主需要政府主導，更需要公眾參與；要實現公共利益，也要保障個體利益；政府必須積極轉變職能，建設生態服務型政府，即關注并促進人與自然和諧、構建多方參與治理機制的政府”[8]。新時代西北地區生態治理方略的初衷就是為了推進西北地區生態文明建設的發展，提升西北地區民眾的生活水平，促進地區經濟和社會、生態環境協調發展。當前西北地區經濟發展相對緩慢，部分偏遠地區和農村地區經濟發展水平較低，教育、醫療、衛生等社會公共服務能力偏弱，生態環境也存在諸多問題，嚴重影響西北地區人民對美好生活的追求。鑒于此，西北地區要堅持人與自然和諧共生的生態原則，積極推進西北地區生態民主，嚴守生態治理過程中公平公正的底線，與公眾進行科學合理的民主協商，促進西北地區經濟社會和生態環境穩步、可持續發展。

3 公眾參與新時代西北地區生態治理的問題

“公眾參與生態治理的水平折射出一個國家的治理能力和法治水平，必須大力解決當前的諸多瓶頸問題和發展矛盾，促進公眾有序參與生態治理”[9]。然而目前，西北地區生態環境治理領域還存在著公眾的生態意識淡薄、公眾參與的組織性不強和制度不健全等諸多現實問題，阻礙公眾參與在生態治理中作用的有效發揮。

3.1 生態治理中公眾參與意識淡薄

根據相關調查表明，我國公民的環境素質和生態素養整體水平都不高，其中大多數表現為表面層次的和一些日常的環保行為。西北地區經濟發展速度相對緩慢和社會發展較為落后，由于部分地區通訊設備和技術的落后，導致生態文明理念和環保政策宣傳不到位，公眾的生態意識和環保觀念較為淡薄，缺乏生態環境保護和治理的相關法律知識，基本的生態環保素養不夠，對于生態環境的維權意識更是匱乏。雖然近年來黨和國家在大力推進生態文明建設，宣傳與生態環保相關的法律法規，但是多數民眾不理解我國環保法律法規的具體細節，導致對于法律法規一知半解，公眾參與行為不符合生態治理的基本準則，就會出現對生態環境保護和治理參與不積極，甚至出現破壞生態，污染環境的行為。當前西北地區的生態環境日趨惡劣，水資源短缺、空氣污染、土壤荒漠化、濕地生態功能退化、水土流失嚴重等生態問題越來越突出，迫使西北地區政府和民眾不得不重新審視生態環境治理問題。有學者曾經做過調查，當提到“誰是生態環境治理的主體”這一問題時，大多數公眾都認為這應該是政府的事情，與自己無關，況且認為自己只是一個普通老百姓，對于生態環保無從下手，更是無能為力；或許有一些人認為生態環境保護與自己有關，希望快速改善生態環境保護，提高生態環境質量，但卻“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”，公眾參與生態治理時缺乏全局意識，充分說明公眾生態文明意識淡薄。

3.2 生態治理中公眾參與的組織性不強

自我國環境保護政策實行以來，以政府主導治理居多，“自上而下”的治理模式已經在大眾心中成為思維定勢，這也是造成公眾參與治理的空間受限，制度供給不足，公眾行為缺乏有效組織性，不能更加理性地表達自身的環境利益訴求的主要原因。西北地區公眾參與生態治理的過程中，多為個體參與，人微言輕，缺乏正規的程序和渠道來反映與切身利益相關的生態訴求，缺乏科學合理的組織團體來帶領公眾表達生態環境保護和生態環境治理的相關建議。就近年來我國生態治理中公眾參與的統計情況來看，社會團體組織參與生態治理是公眾參與途徑的一個重要平臺，其中以民間綠色環保團體組織為主。但是與發達國家相比，我國的環保組織發展階段還處于低水平階段，尤其是西北地區環保組織更是發展緩慢，存在規模小、缺乏專業人員、資金不足、行動效果微弱等現實問題，在生態治理領域貢獻甚小。同時，現有的環保組織在生態治理方面參與的形式和渠道都有限，大多是前期投入多，后期不完善的“半截子工程”。大多數公眾是在生態環境的破壞危及到自身利益的時候，才會意識到要保護生態環境的重要性，才會主動參與到生態環境治理當中來，這種情況下，公眾參與生態環境治理就缺乏有效性和廣泛性，缺乏有效的組織團體和機構，也缺乏組織生態治理的程序和制度，這會嚴重挫傷公眾參與生態治理的積極性和熱情。

3.3 生態治理中公眾參與的制度不健全

公眾參與生態治理的推進過程中，在西北地區許多地方，近些年出現了公示制度和聽證制度，制定這一制度的初衷是防止由于生態環境保護和治理政策的專業化和技術化程度較高，而導致一部分公眾尤其是農村地區的居民由于文化水平的原因而無法接受的現象?，F在卻因為部分地方官員不作為或者忽視公眾的生態利益需求，使這些制度成為“一紙空文”，成為阻擋公眾參與生態治理的“絆腳石”。更有甚者，由于生態治理中公眾參與的制度不健全，申訴公眾生態利益受損的救濟性渠道不暢通，缺乏相關的法律法規認識，公眾采取一些非正常的手段和措施來保護自身的生態利益訴求，導致了一些環境群體性事件?！?014年新修訂的《環境保護法》第五條明確規定‘環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則’，……明確了環境影響評價、大氣污染防治、環境噪聲污染防治和水污染防治等生態環境治理過程中的公眾參與權”[10]，當前我國生態環境保護和治理中公眾參與的基本法律體系已經初步形成，但是由于西北地區公眾的參與經驗較少，缺乏相關的制度引導，相關的法律法規缺乏可操作性，對公眾參與過程要求、參與的深度和廣度、參與的權利和義務都沒有明確規定，給公眾參與生態治理造成了一定的障礙，不利于引導公眾科學、合理、有序、理性地參與生態環境治理。

4 公眾參與新時代西北地區生態治理的實現路徑

公眾積極、有序、理性地參與生態治理是新時代西北地區生態環境保護和治理的驅動力，也是維護西北地區民眾合法權益和社會公平正義的基本保障。多措并舉推進公眾參與生態治理中，有利于營造關心、支持、參與生態治理的社會新風尚，有利于提高西北地區生態環境保護和生態治理實效性。

4.1 培養公眾參與生態環境保護和治理的強烈意識

前蘇聯學者B·吉魯索夫提出，“生態意識是根據社會和自然的具體可能性，最優地解決社會和自然的觀點、理論和感情的總和”[10]，是人們處理人類活動和周圍自然環境之間關系，協調人類內部環境權益的基本立場和方法。具體來說，就是人們處理眼前利益和長遠利益、地方利益和整體利益、經濟效益和環境效益等矛盾關系時應有的生態觀念。公眾生態意識是西北地區生態環境治理的關鍵環節，由于西北地區經濟社會發展長期處于落后狀態，公眾的生態意識普遍淡薄。因此，解決西北地區環境問題首當其沖的是增強公眾生態意識，注重對公眾生態意識的培養，為西北地區生態保護和建設奠定堅實的觀念基礎。

西北地區政府首先應當加強生態文明建設的宣傳和教育，讓公眾樹立可持續發展理念和生態文明理念。以公眾生態意識教育為基礎，加強正確的社會輿論引導，努力營造良好的社會氛圍。建立和完善環境保護教育機制，特別是對受教育程度較低的公眾加強環境教育，改變他們對人與自然的傳統觀念，“通過制度化、系統化和大眾化的教育”[11]，幫助公眾樹立正確的生態價值觀，提高公眾生態環境意識。此外，對公眾生態意識的培養，要分層次、有系統、有重點的進行，利用大眾媒體等多種形式向公眾宣傳相關環保知識，普及環境科學和環境法律知識，潛移默化地影響公眾的思想，使其逐步樹立環保意識，并將這種環保意識滲透到日常生產生活中，養成保護環境的良好習慣。

其次要通過法律手段使公眾樹立和強化生態意識。生態意識是一種憂患意識，生態危機的加劇已經嚴重威脅人類的生存，要增強公眾的生態憂患意識，“從維系人與自然的共生能力出發，形成人與自然和諧相處的生產方式和生活方式”[12]，積極參與生態環境保護實踐活動，保護好自己的“生命場”。生態意識也是一種社會意識，公眾生態意識的形成離不開相關的生態法律，沒有生態法律的保障，生態意識就難以確立?！叭鐣碛惺裁礃拥纳鷳B意識離不開法律法規的完善和健全”[13]，加強公民生態意識，必須完善相關的生態法律，培養和提高公眾的生態法律意識。西北地區地處內陸，經濟不發達深刻影響著公眾的法律觀念，造成西北地區人們法律意識普遍薄弱。通過開展生態法律培訓，普及生態法律知識，向公眾介紹生態法律規范，為公眾自我約束不合理行為提供參考依據。嚴格的環境執法是公民生態意識確立的保證，嚴厲的法律制裁對公眾來說是一種警醒。通過了解生態法律制度和規定，公眾能夠明確自身的生態環境權利與義務，從而主動樹立生態環境意識，合理約束自身行為。

4.2 構建生態治理中公眾參與的“公民參與中心”

目前在西北地區，缺乏公眾表達環境利益訴求的場所。公眾遇到生態環境問題時，多是通過到各級行政辦公地點或是在政府臨時指定的辦公地點表達自身訴求，這樣的臨時場所并不能從根本上解決公眾的環境利益訴求。據此，西北地區各級政府應當在其管轄范圍內和公民易于參與的地方建立固定的、永久性的“公民參與中心”。“公民參與中心”應盡量減少官僚等級的劃分，可設立多種類型的討論小組，讓公民感受到與政府平等對話的氛圍，積極收集公民關于生態環境治理問題、土地的開發利用、規劃項目等方面的各類意見或建議并予以及時反饋，使得政府的決策更加貼近民間，公民利益得到更大程度的體現，推動政府向“服務型”轉變?！肮駞⑴c中心”作為一個信息集中交流的“市場”，還有利于政府及時準確掌握公民對環境政策的了解程度及公民當下關注的話題。當遇見政府與公民關于環境問題的激烈爭辯時，可設置“第三方評估與控制委員會”，負責收集有關促進生態環境治理、促進公眾參與方面的新思維，對問題進行科學評估，得出科學的結論，讓政府、公民均得到信服。此外，“公民參與中心”可作為升級版的社區活動中心，不斷關注公民的日常生產生活事務，爭取將一些生態環境治理問題解決在萌芽狀態。社區活動中心的設計不能像現在的多數政府辦公大樓一樣“令人生畏，敬而遠之”，而要設計得更加親民，從外觀上首先打消居民的排斥感，進而增強公民對生態環境治理的參與感。

4.3 加強生態治理中公眾參與的制度建設

加快構建生態治理中公眾參與的制度建設，是深入貫徹落實黨的十九大精神的重要舉措，也是完善新時代西北地區生態治理的關鍵環節，對于新時代推進生態文明建設具有深遠意義。公眾參與生態環境治理的制度建設，是社會主義生態文明建設中公眾參與機制建設中的重要內容，是實現科學、有效管理，有序擴大公眾參與的基本保障，應將公眾參與制度建設擺到首要位置。公眾參與有利于生態環境治理問題的協商，進而有助于公民對政府決議的認可與執行。政府制定的合理決策只有在得到公民認可的基礎上才能得以良好踐行。因此，完善生態環境治理中的公眾參與制度就應該擴大參與主體，不僅要有作為個體的普通公民，更要吸引由獨立公民構成的廣大的社群及社會組織，同時可制定“代表大會制度”，從普通公民中選拔基本素質高、議政能力強的民眾參與生態環境治理決策。在參與環節中，應該在制定環境保護制度、環保項目立項之初就組織公民參與，充分聽取公民意見及訴求，減少后期出現問題時引起的尖銳沖突。政府、企業等相關部門有責任讓公民理解關于生態環境治理等問題，以便讓公民更好地維護自己的權利。生態環境保護的治理方略和政策應嚴格按照《環境影響評價公民參與暫行辦法》進行公民參與調查，不能回避公民提出的關于生態環境治理的問題，這樣就能使公民在享受環境知情權的同時，更好地執行生態環境治理的政策。