農村人居環境整治的運作困境與優化路徑研究
——基于廣東省“三清三拆三整治”的調查分析

■陶虹伊，馮慧琳，文嶸鴻，曾旖澄，楊婉琦，楊志棟

（廣東金融學院公共政策與治理創新研究中心，廣東 廣州 510521）

一、問題的提出

農村人居環境整治不僅是重要的社會和民生問題，也是一項事關鄉村振興的戰略問題。2018年伊始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》，其中要求：“以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強化各項舉措，加快補齊農村人居環境突出短板”。其后，黨中央、國務院持續高度重視改善農村人居環境工作，在黨的十九大文件、2019年中央一號文件等文件中均提出確保到2020年實現農村人居環境階段性明顯改善。作為發達地區的廣東出臺了《關于全域推進農村人居環境整治 建設生態宜居美麗鄉村的實施方案》，將農村人居環境整治作為廣東實施鄉村振興戰略的第一場硬仗。盡管黨中央和國家以及地方不斷加強環境政策的頂層設計來提高地方政府對農村人居環境整治的重視程度，地方政府也通過動員來提升農民參與的積極性[1]，但由于地區間資源稟賦、財政供給與治理能力的差異性，致使不同地區的環境治理方式與方法仍處在“被動式執行”層面，導致農村人居環境整治長期被排斥在地方政府治理體系之外，環境治理共同體難以構建[2]。因此，在推進國家治理體系與治理能力現代化的背景下，研究農村人居環境整治及多元主體協同治理機制創新，既可以完善與豐富農村治理工具、供給模式等理論思想，也可以為推進我國環境合作共治機制提供新的議題和素材，更對中國語境下推動政府走向“善治”之路具有深刻理論價值。

二、廣東省“三清三拆三整治”現狀：基于調研分析

本項目團隊于2020年7月前往粵東、粵中、粵西等地展開調研，目的是掌握廣東省各地區“三清三拆三整治”的具體實施情況，歸納可復制的共性經驗，為本項目提出相關建議提供有力的材料支撐。本團隊成員調研經驗豐富，其中有多次參加省級以上比賽并取得優秀成績的項目負責人，有接受過中國社會科學院“中國社會狀況綜合調查”項目培訓的訪問員，還有多位理論和實踐基礎扎實的團隊成員。項目成員均具備較高的學術調研水平和專業素養。本次調研綜合采用觀察法、文獻研究法、訪談法、案例分析法等多種調查方法，形成訪談資料若干。

（一）粵東地區

惠州模式將“三清三拆三整治”工作與傳承地方文化進行有機結合，促進其相關文化旅游的發展，而文化事業的發展則會賦予人居環境整治工作鮮明的特色性、地域性；劣勢在于人居環境整治具有一定的專業門檻，主要由政府主導，難以激發村民參與。揭陽模式優勢在于多方協同參與，尤其是村民、企業參與進來，拓寬了“三清三拆三整治”工作的資金來源，增加了“三清三拆三整治”工作人手；劣勢在于由于多方參與缺乏一致的標準，容易導致整治質量參差不齊。根據訪問調查可知，村民在惠州模式

下對整治后環境的喜愛程度更高，在揭陽模式下則更為主動參與環境整治。值得注意的是，揭陽整治行動中，出現過政府強拆的事件，原因是政府未做好相關政策解讀和補償，引發政民沖突(見附表1)。

附表1 粵東地區“三清三拆三整治”政策實施現狀

（二）粵中地區

廣州市發揮“專業的事情讓專業的人做”的理念，靈活借助社會組織的力量，通過項目化運營，為社會組織參與“三清三拆三整治”提供機會，通過政府購買公共服務、項目對接會等多種方式，加大對社會組織的資金支持和激勵，令社會組織充當“三清三拆三整治”工作的監督者、維護者和管理者。佛山市盤活現有資源，在進行“三清三拆三整治”的同時，發揮整治資源的最大效益；通過采用EPC模式，由總承包商能夠根據整個工程情況，因地制宜地制定整治方案并在過程中靈活調整，優化施工，提高整個工程的施工效率。訪談結果顯示，大部分民眾對廣州、佛山兩市的整治措施表示支持，但有部分廣州民眾對社會組織施工不規范、噪音擾民提出批評；部分佛山民眾對拆除后的土地歸屬處置方法提出反對意見(見附表2)。

附表2 粵中地區“三清三拆三整治”政策實施現狀

（三）粵西地區

云浮在“三清三拆三整治”中引進了競賽機制，有效地發揮了激勵作用，激發起基層干部改善鄉村環境“臟亂差”的干勁決心。同時，這種競賽機制能夠盤活當地各要素人才資源，村鎮干部會針對不同的民眾心聲以及當地的情況，使各鎮街鄉村建設更具全局性、統籌性、科學性，整體整治工作進展快、成效好，各鎮（街）呈現競爭態勢。茂名在治理工作中對資金的投入結構進行了調整，除了自上而下的財政支持以外，還引入了社會捐助的資金籌集方式，側面反映了當地整體普遍支持農村人居環境整治。多元的資金投入結構，除了能一定程度上緩解財政壓力，還可以推動當地居民積極參與到整治工作中（見附表3）。

附表3 粵西地區“三清三拆三整治”政策實施現狀

三、廣東省“三清三拆三整治”的運作困境

（一）政府層面：政策制定與執行出現偏差

1.政策制定：配套不足，政策執行受限。政府主體是農村人居環境整治的“主導者”，“三清三拆三整治”的政策屬于環境政策，環境政策與扶貧民生等經濟政策相互之間的關系是一種相互協調、相互配套、相互支持、相互適應、相互依賴的聯動關系。這種關系意味著政府在政策制定中需出臺相關配套政策或“政策組合拳”。而在實際情況中，政策制定的聯動不足導致在政策執行時的聯動不足，難以形成多元共治[11]。2019年7月中共中山南區工作委員會針對清拆違章建筑的聯動不力情況發布整改意見[12]。整改意見反映出，在“三清三拆三整治”政策中，存在因涉及部門不一導致聯動執行的缺弊。

2.政策執行：存在運動式治理傾向。政策目標缺乏系統規劃，執行層面上缺乏村民溝通。“三清三拆三整治”政策存在運動式執法表現，以廉江市石嶺鎮埡泥塘村為例，有村民接受訪談時直接指出：“政府沒有想明白自己的政策目標，連自己的舊房都不懂該拆還是不拆，該用什么方式拆也沒有明確說明。”另外有村民表示，對政策沒有一個系統整體的宣傳，導致村民們普遍對政策持懷疑困惑態度：“之前聽說‘三清三拆’只是把破舊豬牛欄、廢棄柵欄、舊房進行拆除，現在甚至有些古老、有歷史的文化樓都拆除完。”有村干部甚至直接表示“三清三拆三整治的工作完全停滯了。”[13]政策執行界限邊界不明，政策執行效果不顯。這種運動式的粗放式執法領域也蔓延到農村生態環境中，茂名化州鑒江開發區大村村民通過廣東省政府的領導留言板反映：“家鄉這次清理把竹林、果樹也納入其內，村里大片竹林果樹被毀，生態被嚴重破壞。”[14]廣東省高州下垌自然村村民陳女士表示：“政策不許我們亂丟垃圾，可大半年也沒人來收垃圾，堆在路邊多了就一把火燒掉。”“（政策整改前后）有什么變化？還是一樣啊！”[15]高女士抱怨道。執法過后，村內的衛生狀況又變回老樣子。在高州市鎮江鎮大嶺村，除了衛生狀況堪憂，該村電線桿、候車亭等處，只要執法缺位，甚至出現近百張違規商業廣告。同樣，據五華新聞報道，廣東省五華縣在執行“三清三拆三整治”政策時，河東鎮三田村、黎塘村河道，雙華鎮華南村、華拔村等地均存在衛生條件惡劣，民房安全隱患突出等問題，甚至在部分民房有外墻標有明顯“拆”“修”痕跡，說明上一階段的工作，沒有落到實處[16]。政策執行方式存在暴力執法問題，強拆強建問題突出。有村民通過領導留言板反映農村三清三拆三整治基層野蠻執法的情況。該村民居住在廣東省揭陽市空港區濱江路塘埔路段，認為自己擁有房產的合法契約產權，且房屋并不屬于“三清三拆三整治”的危房范疇。村民表示：“房屋在沒有達成共識，沒有賠償，沒有同意的情況被強拆，這明顯是野蠻執法。”[17]

（二）社會層面：社會自治力量薄弱

在“三清三拆三整治”工作中，企業和社會組織都發揮著為農村提供公共產品和服務的作用，是實現農村人居環境協商合作整治的重要主體。“三清三拆三整治”工作中，企業可以發揮三種作用：第一種是企業配合政府，負責周邊整治，如“門前三包”；第二種是企業協助政府，如調動施工隊和設備進行大型清拆工作；第三種是政企合作，依靠PPP、EPC等模式深入鄉村環境保護建設，形成可持續的共治新局面，如佛山里水鎮采用的全過程總承包的建設模式。但從揭陽市白塔鎮的19個政社共同合作案例中不難看出，當前企業主體更多是負責基礎的、間歇性的、宣傳性質的工作，地方政府與企業間缺乏農村人居環境管護長效機制。委托代理協議使得社會組織主體參與農村治理過程，成為其中不可或缺的協調者。但扎根農村的社會組織并不多見，一方面是因為經濟發展的滯后限制了社會組織引入，村鎮政府缺乏支持環境整治的資金。在“恒福杯”的案例中，社會組織資助款的首要任務竟是解決駐村社工的工資。另一方面，由于村鎮政府缺乏引入和支持社會組織的相關經驗，同時，與綠耕相似的社會組織實為少數等現實情況都高要求地限制村鎮政府與社會組織的合作可能。

（三）群眾層面：參與積極性弱化

村民主體是農村人居環境整治的踐行人，村內環保意識的普及和良好風氣的培養可以引導村民積極參與環境整治。首先，農村空心化與老弱化導致協調困難。“三清三拆三整治”工作宣傳方式主要為設置展板、懸掛橫幅及走訪群眾。對于流出的村民群體，他們較少關心農村事務，而由于留居村內的老弱村民的傳達能力與參與能力有限，往往導致工作宣講和聯系清拆事宜的難度和用時增加。另外，存在農戶舉家搬出后空置破敗祖屋的情況，而這類農戶往往對清拆工作存在抵觸情緒，同樣導致協商工作難度加大的情況發生。其次，村民的僥幸心理與“等靠要”意識。部分村民為個人私利濫用村內資源、破壞村內環境，無視責任且往往存在僥幸心理，如云浮羅定市陳浩崗村村民私埋屬集體魚塘改作他用，造成惡臭。無獨有偶，多村鎮存在村民通過違建、偷排等方式企圖擺脫垃圾清理、污水治理的成本，造成農村人居環境惡化。以農村公路建設為例，盡管“村村通”公路政策為符合條件的村鎮提供每公里18萬元的補助資金，但仍有不少村鎮村民存在“等靠要”思想，不愿參與剩余資金的籌集，導致遲遲未能動工。最后，村民的環境和集體意識仍待提升。受現實條件的制約，村民整體的環境意識薄弱，對環境的認識存在偏差。“三清三拆三整治”行動后仍然存在村民亂扔垃圾的情況，同時還存在亂貼傳單和屋前屋后堆放雜物等影響村容村貌的情況。其背后原因是村民對集體環境的認識存在偏差，割裂了農村環境整治的責任與義務，他們認為公共區域的整潔是政府和保潔隊的工作，與己無關；而私人區域輪不到別人管。

四、優化廣東省“三清三拆三整治”的對策建議

（一）政府主導：加強環境政策供給的有效性

政府主導下的農村人居環境整治意味著由政府進行決策、提供資金配套，并直接決定農村環境整治的最終目標。而加強環境政策供給的有效性是高效、有序地建立農村環境整治的必由之路。堅持政府為主導的角色，要做好帶頭示范作用，以上帶下推動整治，拒絕“等靠要”思想；具體分析當地農村在“三清三拆三整治”下出現的問題，明確任務目標，不能照搬城市經驗，做到因地制宜；加強監督機制，落實整改任務并責任到人，通過跨層級治理的方式[18]，保證環境政策供給的有效性。在政策制定的結構中，“三清三拆三整治”作為環境政策應當與扶貧民生等經濟政策間形成相互協調、相互配套、相互支持、相互適應、相互依賴的聯動關系。因此，相關性強的系列政策或“政策組合拳”可同向發力，實現高效整治農村環境，加強環境政策供給的有效性，做到整治成果常態化、規范化，形成農村人居環境整治長久機制。

（二）社會輔助：提高社會自治力量的協同性

農村人居環境整治是重要的社會和民生問題，需要協同各方力量，整合各種資源。在此過程中，經濟性的企業主體和服務性的社會組織主體協助地方政府為農村提供公共產品和服務。以社會的自治力量聚合構成多元主體的協同治理機制，能高效地加快推進農村人居環境整治的進程。在整治初期，政府為得到更多社會資本的支持，應主動向社會如企業、社會組織購買服務，以此有效推動人居環境整治的基礎工作。而企業作為多元主體的一員，面對其利益趨向，政府應提供相應的惠企政策，使企業更加積極主動地擔起社會責任，輔助政府推動環境整治的各項工作，提供人、財、物的支持。在政府與村民之間，社會組織扮演著“自下而上”的重要中介角色，能有效緩和因“自上而下”的溝通弊病而出現的矛盾。具體表現如發現政府工作開展中疏忽遺漏之處，及時上報政府，避免環境問題惡化；向村民宣傳政府工作的環保意義，引導村民轉變觀念關注長期利益，不斷增強村民的環保意識和責任感等。在環境整治的全過程中，完善相應的信息公開制度能有效地使社會組織、企業及村民擁有信息共享性，使社會力量在環境整治中更有參與感、更為主動協同政府開展一系列的農村環境整治工作。在企業輔助政府等組織改善農村人居環境時，村民難免會因為對外地人的不信任和生活習慣改變的不適應而產生抵觸情緒。首先，接近村民的企業、社會組織可以通過預先開展宣傳、陪同企業工作人員接觸村民等工作避免企業主體與村民主體間的摩擦與矛盾。其次，當企業輔助環境整治工作，難以直接得到村民和政府的支持，同時企業出于經濟考慮無法提供也不愿提供時，社會組織可以及時填補。最后，社會組織以專業性為支撐，通過征集志愿村民組建臨時組織，宣傳環境保護意識并提高村民作為整治主體的積極性，實現協同整治農村人居環境的愿景。

（三）群眾參與：增強集體行動能力的互補性

當前農村正不斷經歷現代化轉型，城鎮化造成農村社會的異質性與流動性增強，作為人居環境整治的倡導人、踐行人和監督人，村民的家園感逐漸淡化，對村莊集體事務的參與傾向也不斷弱化，這使得農村環境治理面臨著更為松散的社會結構。在關系網絡、社會結構等發生變化的背景下，增強農戶對村莊的地方依戀、減少集體行動弱化和治理主體缺位等社會困境對農戶環境治理參與的消極影響成為當前積極推動農村環境治理的有效途徑。發揮村民主體作用，增強集體行動能力的互補性有以下幾種措施。其一，增強村民對所在地的地方依戀[19]。第一，從情感層面著手，建立村莊文化感召凝聚機制，以不斷增強農戶的村莊認同感和依戀感，提升其主動參與村莊環境治理的熱情，從而推動其主動參與村莊環境整治。充分發揮村莊文化建設在環境治理中的協同作用。將傳統文化的繼承發揚與鄉村生態建設和環保文化有機結合。第二，完善居民求訴回應制度，增加有效的雙向溝通，加大協同整治環境的宣傳力度，鼓勵村民舉報污染行為及為環境整治建言獻策，最終實現環境共建共治共享的愿景。第三，加強村民間的互動交往與情感融合，通過強化熟人社會來不斷提升社區信任水平，構建“我有我享我參與”的村莊生態治理的軟硬件環境。其二，加強處罰機制的執行力，從制度層面約束某些村民僅坐享環境整治成果以及為個人利益而蓄意破壞環境的行為。其三，相關環境負責人應定期落戶調查，摸清每一戶房屋所有者情況，解決“農村空心化、老弱化”帶來的環境整治協調和溝通困難。另外，對大部分在外打工、不了解農村環境治理的群體采取線上普及的形式，令其了解農村人居環境整治的必要性，增強外出打工群體對農村人居環境治理的參與感、認同感。