鄉村治理共同體構建的理論邏輯、現實困境及策略

高衛星 張慧遠

摘 要：構建鄉村治理共同體理念是對馬克思主義共同體思想的繼承與發展，同以人民為中心的執政理念相契合，與推進鄉村治理能力現代化具有內在耦合性。當前，構建鄉村治理共同體面臨著基層干部治理理念落后、相關制度不完善、村兩委動員與整合治理力量的能力不足、推進治理的動力有限等諸多困境。為此，要基于人人有責、人人守則、人人盡責、人人平等、人人共享等價值維度，以樹立以人民為中心的包容性治理理念為先導，以完善鄉村治理制度為保障，以構建“一核多元”的治理主體體系為抓手，以剛柔兼濟的治理方式為手段，以共同利益的增量發展為動力，打好新時代鄉村治理共同體構建的“組合拳”。

關鍵詞：鄉村治理共同體;理論邏輯;困境;以人民為中心

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）02-0007-06

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這一重要論述彰顯了我們黨對社會治理規律認識的不斷深化與精準把握，具有鮮明的現實針對性和實踐指導性，為新時代加強和創新社會治理、克服治理碎片化問題指明了前進方向。我們黨提出建設社會治理共同體，就是強調各類社會主體和所有社會成員圍繞共同價值、共同規范、共同利益、共同發展，共同承擔社會治理的責任。①在鄉村振興以及城鄉融合發展的大背景下探討鄉村治理共同體構建問題，可謂恰逢其時。新時代，深入探究鄉村治理共同體構建問題，對于完善社會治理、維護基層穩定、保障人民群眾安居樂業具有非常重要的現實意義。

一、新時代構建鄉村治理共同體的理論邏輯

構建鄉村治理共同體這一命題的提出是有其理論依據的，它是對馬克思主義共同體思想的繼承與發展，同我們黨以人民為中心的執政理念相契合，與推進鄉村治理能力現代化具有內在耦合性。

1.構建鄉村治理共同體是對馬克思主義共同體思想的繼承與發展

馬克思恩格斯從歷史唯物主義的角度出發，在對以國家為代表的“虛假的共同體”“完全虛幻共同體”等進行批判的基礎上提出了“真正共同體”的概念。他們認為，“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個人自由”，“在真正的共同體的條件下，各個人在自己的聯合中并通過這種聯合獲得自己的自由”。②對于真正共同體構建的途徑，馬克思恩格斯指出：“只有當人認識到自身‘固有的力量是社會力量，并把這種力量組織起來因而不再把社會力量以政治力量的形式同自身分離的時候——人的解放才能完成。”③在他們看來，“真正共同體”是“自由人的聯合”，代表著共同體所有成員的共同利益。由此可見，構建人人有責、人人盡責、人人享有的鄉村治理共同體的提法與馬克思主義共同體思想是一脈相承并創新發展的。這一美好共同體的構建不是一蹴而就的，而是有計劃、分階段、分步驟地逐步推進的，其遵循從低級形態共同體逐步過渡到高級形態共同體的發展邏輯。鄉村治理共同體作為社會治理共同體的子體系和根基，是完善社會治理共同體以及實現馬克思主義視域下的“真正共同體”的關鍵環節。鄉村治理共同體這一概念是我們黨堅持從實踐論的視角對共同體實現過程進行理論創新的最新成果，彰顯了我們黨對共同體構建規律和實現路徑的艱辛探索和精準把握，賦予了馬克思主義共同體思想新的生命力，推動了馬克思主義共同體思想的創新發展。

2.構建鄉村治理共同體同新時代以人民為中心的執政理念相契合

以人民為中心是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的基本價值旨歸，是黨的群眾路線和為人民服務宗旨在新時代新的延續和發展，有助于應對社會治理過程中出現的各類頑疾。以人民為中心的執政理念體現在經濟社會發展的方方面面，加強和創新社會治理也必須堅持以人民為中心。2019年1月，習近平在中央政法工作會議上明確提出堅持以人民為中心的發展思想，加快推進社會治理現代化。以人民為中心就是要做到一切為了人民、一切依靠人民、一切成果由人民共享。就社會治理而言，“治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享”④。由此可見，構建人人有責、人人盡責、人人享有的鄉村治理共同體理念與我們黨以人民為中心的執政理念是相契合的。一方面，鄉村治理共同體相對于以人民為中心的執政理念而言具有一種工具屬性，是有效落實以人民為中心執政理念的有力杠桿，從“治理依靠人民”到“人人有責”和“人人盡責”的論述轉換，充分體現了我們黨對于要求在鄉村治理中發揮人民群眾主體性的強烈呼喚，是踐行以人民為中心執政理念的表現，遵循的是從理論到實踐的邏輯。另一方面，鄉村治理共同體相對于以人民為中心的執政理念而言又具有一種價值屬性。基于馬克思主義經典作家對于共同體的闡釋，共同體實乃所有社會成員組成的有機體。人之所以能夠實現徹底解放和全面自由發展，其依賴的是社會治理共同體，而非當下鄉村社會普遍以“麻袋里的馬鈴薯”形態而存在的機械體。換言之，我們黨試圖通過踐行以人民為中心的治理理念來構建鄉村治理共同體，并以此為硬抓手滿足人民群眾對美好生活的各種需要。

3.構建鄉村治理共同體與推進鄉村治理能力現代化具有內在耦合性

鄉村治理能力現代化是鄉村振興的基石，其實踐依托則是鄉村治理共同體。從治理效能提升的視角來看，處于轉型期的中國鄉村社會面臨著精英流失、人口老齡化、村民原子化、村民利益訴求多元化等諸多問題。由于這些問題相互疊加、相互交織，鄉村治理面臨前所未有的挑戰，面對鄉村社會復雜的治理問題，任何單一的治理主體都將難堪重任，而構建鄉村治理共同體則成為解決這些問題的不二之選。構建鄉村治理共同體就是力圖在堅持和加強村級黨組織領導的前提下，把以往徘徊在治理邊緣地帶的村民自治組織、志愿組織、村民、企業等治理主體納入治理主體體系，尊重各治理主體在鄉村治理中的主體性，釋放治理潛能，充分發揮他們在鄉村治理中的獨特優勢和專業特長，把鄉村各類治理問題和矛盾更多更好地消解于萌芽狀態，最大限度地避免問題和矛盾的激化升級⑤，為提高鄉村治理能力以及推動鄉村治理能力現代化提供堅實的主體支撐。從治理價值追求來看，民主、法治、公平、正義等價值正演化為我國推進治理能力現代化的價值追求，這些價值訴求與單一治理主體存在難以調和的矛盾，鄉村治理共同體的構建需以民主和法治精神統籌各治理主體，以公平和正義的價值遵循共享治理成果，這既有利于滿足人民群眾對美好生活的需要，也與推進鄉村治理能力現代化的理念相契合。

二、新時代鄉村治理共同體構建面臨的困境

黨的十九大以來，我們黨多次強調社會治理重心向基層下移，廣大鄉村無疑是鄉村治理的重點和難點地區。就目前的情況來看，鄉村是我國社會治理的薄弱環節。因此，構建鄉村治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局勢在必行。然而，目前鄉村治理共同體構建面臨著諸多困境，鄉村治理能力現代化還有一段很長的路要走。

1.基層干部鄉村治理理念落后，單軌式治理方式與構建鄉村治理共同體的要求相悖

長期以來，國家人為地把鄉村秩序納入國家行政體制內，利用自上而下的控制方式，借助壓力傳導機制，迅速實現上情下達的目的。這種傳統的單軌制治理方式在某種程度上缺失交流、溝通、協商等彰顯社會主義民主與法治精神的治理環節，從而導致一些地區的自治組織、村民等治理主體在鄉村治理中不能發揮應有的作用。顯然，以往的鄉村治理模式與構建鄉村治理共同體的要求相悖。不可否認，這種單軌式治理在村民自治實施初期曾發揮過重要作用。例如，在落實計劃生育政策、收繳公糧等工作方面，針對基層群眾自覺性、主動性較差以及協商與合作難以解決問題的情況，單軌式治理則可以借助國家權威甚至暴力機器快速完成各項任務。但進入新時代以來，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等各方面的訴求日趨強烈，特別是隨著人民群眾的民主意識、權利意識、公平意識的覺醒，以及人民主體性和社會自主性的不斷發育，各類組織和村民表現出了前所未有的參與意愿。此外，與過去相比，鄉村社會的治理難度在增大。情況的發展變化要求鄉村基層實行多元治理，如果依然沿用傳統的單軌式治理方式，那么它必將成為提升鄉村治理效能的羈絆。

2.鄉村治理制度不健全，有誘發治理失序的風險

鄉村治理共同體作為一個有機的整體，其內部各治理主體能否就治理理念、治理任務、治理方式、治理成果共享等方面達成共識，離不開相關治理制度的有效規制和科學指引。現有的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》以及《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等法律法規對治理共同體的組成、各主體的角色扮演、治理方式等方面進行了方向性規定，共同構成了宏觀指導性的制度體系。然而，與中央不斷加強鄉村治理頂層制度設計形成鮮明對比的是，基層鄉村治理制度創新不足，對于治理共同體在治理實踐中可能面臨的權責利劃分、協商程序設定、矛盾調處和合作機制構建等方面缺乏精細化、可行性的制度設計。一些治理主體在治理實踐中缺乏基本的制度和規則意識，存在應付性的消極心態，誘發了盲目性、被動性甚至欺騙性的治理行為。制度缺失使得各治理主體仍舊處于一種一盤散沙的狀態，未能把相對松散的鄉村多元治理主體整合為有機協同的鄉村治理共同體。

3.剛性的管控方式掠奪鄉村社會資本，影響了鄉村治理共同體間的關系

改革開放以來，在穩定壓倒一切的行政思維慣性下，有的地方政府對于村民自治以及村民參與鄉村治理往往心存疑慮，由此衍生了農村治理的早期行政化。特別是進入新時代以來，隨著全面從嚴治黨戰略以及城鄉融合發展戰略的實施，有的地方政府為了規避潛在的問責風險與統籌城鄉間的協調發展，進一步強化了對農村社會的行政化管控，鄉村社會出現了新一輪的行政化。相關調查表明，“村級治理行政化不是由村莊自主發展和內生需求推動的，而是地方政府意志主導下的產物，遵循的是理性設計路徑，屬于外力驅動型村級治理行政化”⑥。雖然這種線性的行政化管控并非直接性地向村民施加權威，而是借助村干部之手間接地表達和執行地方政府意志，暫時實現了社會的穩定和治理效率的提升，但隱藏著某些治理隱患。在某些鄉村，村兩委以及相關鄉鎮執法人員因剛性管控與村民產生矛盾沖突的現象時有出現，此現象的根源是剛性管控方式缺乏有效的對話、溝通、協商，基層管理人員與民眾難以達成共識，村民面對政府間接施加的權威，只有選擇妥協服從或者奮力抗爭。例如，傳統鄉村社會出現的“依法抗爭”⑦“以理抗爭”⑧“以勢抗爭”⑨等抗爭方式，新媒體時代出現的“表演化抗爭”⑩“媒介化抗爭”B11等抗爭方式，都充分暴露了行政化管控方式的不可持續性、低可行性、弱合法性等特征。事實證明，以犧牲治理主體間的感情、關系、社會資本為代價換來的穩定和發展，也必將是不可持續的。

4.村兩委的權威弱化，村干部動員整合治理力量的能力不足

作為村級集體組織的直接管理者，村干部個人權威對資源配置、經濟發展及基層和諧穩定產生直接影響。在鄉村治理共同體中處于領導地位的村干部，其權威在某種意義上等同于其在治理共同體中的影響力、組織力、領導力，關乎整個鄉村的治理效能。隨著我國鄉村振興戰略以及城鄉融合發展戰略的實施，鄉村治理的任務更加繁重。近些年來，國家逐步改善村干部的工資待遇，并以項目制的方式向農村地區投入了大量的資源，這些變化了的情況在某種程度上強化了村干部的逐利傾向，甚至誘發了鄉村選舉的異化、村干部腐敗等問題，由此極大地削弱了村干部的合法性權威以及魅力型權威。另外，一些鄉村干部存在年齡老化、學歷偏低、思想保守等問題，動員與整合鄉村治理共同體中各治理力量的能力不足。現實生活中不難發現，面對一些鄉村治理工作，村干部忙前忙后而農民卻無動于衷，這充分暴露了村干部權威弱化以及鄉村治理向心力和動員能力不足等問題。

5.鄉村治理主體間的共同利益較少，推進鄉村治理的動力有限

囿于我國鄉村市場經濟的發展以及鄉村人口的大規模流動，村民間守望相助的機會逐漸減少，個性化和原子化特征逐漸顯現，村民對于村莊的認同感、歸屬感及其集體意識和公共精神持續式微，使得具有共同利益性質的公共事務難以得到有效治理。同時，由于農村“空心化”治理困境的出現，作為鄉村基層治理體系中最基本治理單元的村民小組開始“力不能及”。其在村民生產生活中的組織動員能力、資源整合能力、利益平衡能力日趨減弱，無法將各治理主體有效地組織起來。此外，由于缺乏維護共同利益的體制機制設計，廣大村民因利益沖突抑或非關聯利益難以達成協商共治，以致推進鄉村治理的動力有限。

三、新時代構建鄉村治理共同體的策略

構建鄉村治理共同體需要運用系統性思維，堅持問題導向，各項舉措要兼具科學性、可行性和配套性。基于人人有責、人人守則、人人平等、人人盡責、人人共享的五個價值維度，構建鄉村治理共同體要以轉變治理理念為先導，以完善鄉村治理制度為保障，以剛柔兼濟的治理方式為手段，以強化村干部權威為抓手，以實現治理共同體共同利益增量發展為動力。

1.人人有責：以轉變治理理念為先導，樹立以人民為中心的協商共治理念

人人有責就是指構建鄉村治理共同體要吸納多方治理力量，堅持治理主體多元化的方向。多元化的治理主體在治理價值認知方面不可避免地會出現分歧，這就與傳統鄉村社會效率至上的治理價值取向存在一定的張力，所以轉變鄉村治理價值取向成為構建鄉村治理共同體面臨的首要問題。自由、平等、公正、法治作為社會主義核心價值觀社會層面的基本內容，不啻是現代化國家的重要特征，也是新時代鄉村治理共同體價值體系的應有之義。此外，鄉村治理共同體在治理實踐中不能忽視民主、正義、效率等普遍性價值，所以鄉村治理價值取向應該是自由、平等、公正、法治、民主、正義、效率等價值的集合。因此，鄉村治理共同體在治理實踐中如何在諸多治理價值中做出取舍，實現多種價值平衡，規避個別治理主體“搭便車”的行為，便成為鄉村治理共同體更好地凝聚治理力量的關鍵。一方面，各治理主體必須樹立以人民為中心的治理理念，堅定自身的人民立場，把維護和發展廣大村民的利益作為努力方向;另一方面，鄉村社會需要摒棄單軌式治理，樹立以人民為中心的協商共治理念，在堅持權、責、利清晰與協同高效的原則下，推動鄉村協商共治制度化發展，以有效協商來彌合各治理主體的分歧，尋求治理的最大公約數，提高鄉村治理效能。

2.人人守則：以完善鄉村治理制度為保障，維護鄉村治理秩序

持續推進鄉村治理制度創新，大力培育村民制度意識，為鄉村治理有序化、科學化、高效化提供制度保障。鄉村治理制度的創新是一項系統性工程，由于我國不同的農村地區在經濟、政治、文化、社會等方面存在著巨大的差異，鄉村治理制度的創新需要堅持頂層制度設計與基層制度創新相結合的原則，同時注重橫向不同制度間的配套性，并利用試點機制逐步實現制度創新與制度執行兩者間的有效銜接。鄉村治理共同體的構建為鄉村治理注入了新的“血液”，但治理主體多元化又面臨著“搭便車”“踢皮球”“公地悲哀”等協商共治困境。在鄉村治理頂層制度設計相對完善的情況下，未來一段時間要將制度創新的著力點聚焦在基層鄉村治理制度層面，圍繞治理共同體之間權、責、利的界定，協商共治機制構建以及精準問責等方面，制定諸如“新時代村規民約”“鄉村治理共同體協商共治章程”“鄉村治理共同體問責條例”等，并嘗試把政治改革領域出現的權力清單制度、負面清單制度、責任清單制度引入鄉村治理制度創新，為構建依法依規、各司其職、各盡其責、協同高效的鄉村治理機制提供制度保障。此外，制度的有效執行及其執行效果是檢驗制度創新成敗的重要標尺。長期以來，鄉村社會治理力量被劃分為間接的行政力量和直接的自治力量，這兩種力量往往依賴鄉村非制度權威、風俗習慣、熟人基礎來實現治理目的。受此影響，村民的制度和規則意識較低，這成為鄉村治理制度優勢轉化為治理效能的瓶頸。因此，隨著鄉村治理現代進程的逐步推進，需要加大培育村民的制度和規則意識，把村規民約的貫徹落實作為著力點和突破口。

3.人人平等：以剛柔兼濟的治理方式為手段，提升鄉村治理共同體治理效能

基于鄉村治理的有效性、科學性、可行性、可持續性、合法性等價值維度的綜合考量，治理方式的重塑必須堅持柔性治理為主，剛性管控為輔。一方面，柔性治理要求村干部摒棄以行政權威壓服村民的管理辦法，通過分散化的集體動員、親情化的話語體系、多元化的治理技術，協調各治理主體間的關系，以進一步提升治理效能。它摒棄了自上而下的強制性管控，從對抗妥協式治理走向協商合作式治理，有助于消弭分歧、化解矛盾、達成治理共識。另一方面，剛性管控方式作為補充。我們必須辯證地認識這一方式，合理劃定其使用邊界。在使用柔性治理方式無效的情況下，對于那些突破村規民約、法律和道德底線的行為要給予強制性管控，以維護鄉村治理共同體的團結與統一。質言之，無論是柔性治理抑或是剛性管控，都必須合乎村規民約，遵循相關法律法規，即合理、合情、合法。

4.人人盡責：以強化村干部權威為抓手，構建“一核多元”的治理共同體

村干部在鄉村治理共同體的構建和良性運轉中需要扮演好組織領導者、整合者以及協調者的角色，這些角色的扮演需要其強大的權威作支撐。要把提升村干部合法性權威和魅力型權威作為突破口，優化村干部選舉流程、擴大差額選舉、提高選舉透明度，鏟除賄選以及黑惡勢力對選舉的干預，落實村民的選舉權、監督權，賦予村民申訴權、質詢權，建立健全村民權利救濟機制，以公平、公正、公開的選舉提升村干部的合法性權威。基層鄉鎮政府要積極動員并大力支持鄉村社會中的致富能手、新鄉賢、返鄉大學生參與村干部選舉。對于當選的村干部，要從黨性教育、法律法規學習、工作指導等方面給予全面幫扶，把年度考核轉變為季度考核，落實落細村民的監督權，使考核與監督貫穿整個治理過程，賦予村民合理比重的民主考核權以及罷免提議權，倒逼村干部為人民真干事、干實事、干好事的內在動力，以實實在在的治理成績來增強自身魅力型權威。在村干部權威提升的基礎上，推動鄉村治理二元相對思維向多元協力思維的轉變，多元協力并非一種力量和地位的“平等或均衡”，而是一種轉變中的“權威引導—多元協力”模式。在這一模式下明確“村兩委”、村民、社會組織等治理主體的角色定位和責任邊界，始終把黨的領導貫穿于鄉村治理的全領域、全過程、全環節，破除社會組織與村民的依賴意識和看客心態，強化其在鄉村治理中的參與意識、責任意識和擔當意識，積極推動“一核多元”的鄉村治理共同體建設。B12

5.人人共享：以共同利益增量發展為動力，維系鄉村治理共同體發展

共同利益作為一種黏合劑和利益相關方的最大公約數，是維系鄉村治理共同體發展的根本動力。鄉村社會作為一個相對獨立的生活單元，美好的生活環境、完善的基礎設施、和諧的治安狀況、和睦的鄰里關系、高水平的經濟收入等是所有村民共同期待的，也是促進村民共同利益增量發展的著力點。一方面，加強對村民的共同體觀念教育。其目的是增強村民對村莊的歸屬感和認同感，培育村民我為人人、人人為我的集體觀念和大局意識。教育內容和方式要符合村民的實際情況，可充分挖掘村民身邊正反兩方面的教育素材，利用傳統的宣傳方式以及現代新媒體技術進行廣泛的宣傳和教育，使村民在教育中領悟休戚與共的治理共同體的真諦。另一方面，改革和創新鄉村治理體制機制。一是構建鄉村協商共治機制。以加強基層黨建為抓手，持續提升基層黨組織在鄉村社會的領導力、動員力和凝聚力，充分發揮其總攬全局、協調各方的作用，以明確各治理主體在治理過程中的權、責、利邊界為手段，增強各治理主體的主人公意識、自覺意識以及治理積極性，釋放鄉村治理共同體的治理潛能。二是調整鄉村治理的權利結構，賦予各治理主體對村干部的考核權和罷免提議權。村干部在鄉村治理中發揮著“領頭雁”的作用，對鄉村社會起著全局性的影響，各治理主體在參與治理過程中十分清楚村干部的治理動機、努力程度和治理成效，將他們對村干部的評價作為村干部考核管理的重要組成部分最為合理、公平、公正，村干部若為民請命、鞠躬盡瘁，各治理主體自然會給予積極評價。此種考評機制符合各治理主體的利益訴求，是實現共同利益增量發展的關鍵。三是充分利用好鄉村社會輿論壓力。無論鄉村是熟人社會還是半熟人社會，村民輿論對每個人都會施加一種無形的壓力。在鄉村治理過程中，對于那些積極促進共同利益發展的治理主體，應及時給予表揚并大力宣傳，形成一種正導向;對于謀取自身利益而犧牲共同利益的治理主體，應及時進行批評并進行公示，利用鄉村輿論壓力來激勵先進、鞭策后進。

注釋

①魏禮群：《大力推進社會治理現代化——學習黨的十九屆四中全會精神的一些認識和體會》，《理論視野》2020年第1期。

②③《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社，2009年，第571、46頁。

④任群委、黃小勇：《新時代背景下行政化治理與村民自治耦合的路徑優化》，《中國延安干部學院學報》2019年第2期。

⑤袁達松：《以包容性法治模式激活社會治理各主體活力》，《國家治理》2019年第48期。

⑥杜姣：《吸附型城鄉關系下的村級治理行政化——以上海地區村級治理實踐為例》，《探索》2018年第6期。

⑦吳毅：《鄉村中國評論》（第3輯），山東人民出版社，2008年，第12頁。

⑧于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社，2010年，第67頁。

⑨董海軍：《“作為武器的弱者身份”：農民維權抗爭的底層政治》，《社會》2008年第4期。

⑩黃振輝：《表演式抗爭：景觀、挑戰與發生機理——基于珠江三角洲典型案例研究》，《開放時代》2011年第2期。

B11陳天祥、金娟、胡三明：《“媒介化抗爭”：一種非制度性維權的解釋框架》，《江蘇行政學院學報》2013年第3期。

B12黃建洪、高云天：《構筑“中國之治”的社會之基：新時代社會治理共同體建設》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2020年第3期。

責任編輯：文 武