“需求響應”視角下養老服務供需錯配問題及其解決對策

摘 要：實現養老服務供需均衡發展是積極應對人口老齡化的重要舉措。當前，養老服務供需錯配問題嚴重。從“需求響應”視角來看，供給側對老人養老服務“需求響應不足”導致了供需錯配問題的產生，而養老服務市場缺陷性失靈、供給側對老人多元化養老需求響應難度大、成本高和政府失靈的存在是造成“需求響應不足”的根源。為此，應提高老人購買養老服務的經濟社會支撐能力，確立“需求導向”的決策原則，構建有助于強化“需求響應”的外部環境，提高智能化供給水平，降低“需求足夠響應”成本，解決養老服務供需錯配問題，重塑養老市場供需均衡。

關鍵詞：需求響應;市場失靈;養老服務供需錯配;供需均衡

中圖分類號：F264.9 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）02-0028-06

黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化的國家戰略，應對老齡化已上升為長期實施的國家戰略。推動養老服務業均衡協調發展是積極應對人口老齡化的重要舉措。然而，長期以來我國養老服務業總體上“叫好不叫座”，發展不景氣，尚未將巨大的社會需求潛在優勢轉化為養老服務業持續繁榮發展的行業態勢，養老群體多元養老服務需求無法有效滿足，出現嚴重的供需失衡問題。針對養老服務供需失衡問題，學者們多從供給側開展研究，認為供需失衡主要是供給側出了問題，而從需求側展開的研究較少。本文聚焦需求側，從養老服務“需求響應”角度深入系統研究供需錯配失衡問題，探討養老服務供需錯配失衡產生的根源，并提出以強化“需求足夠響應”為導向的化解路徑，以期為優化養老服務供給、實現供需均衡發展提供決策參考。

一、養老服務供需錯配問題的具體表現

養老服務供需失衡包含供需總量失衡和供需結構失衡。供需總量失衡就是供給總量或規模遠遠不能滿足總需求，出現供給缺口，老人“不能消費”問題嚴重，這主要是在“未富先老”和“未備先老”的情況下，政府、社會、家庭對養老服務供需缺乏足夠的投入造成的，是投入缺口引致型供需失衡，只有加大投入才能逐步化解總量失衡的難題。而供需結構失衡，也叫供需錯配，就是立足于現有養老資源條件，養老服務供給結構與老人實際需求結構錯位，出現無效或低效供給，老人“無從消費、不敢消費、不愿消費、消費不起”等問題突出，這既導致有限養老資源浪費嚴重，又無法有效滿足廣大老人多元化的養老需求，是供給粗放引致型供需失衡。目前，我國養老服務供需錯配問題主要體現在以下3個方面。

1.服務模式上的供需錯配

具體表現為機構養老模式容易獲得政府和社會資本的青睞，而處于基礎地位的家庭、居家社區養老模式，反而供給不足。近年來，機構養老雖然床位數量在不斷提升，但服務質量不高，入住率較低，造成資源浪費，尤其是高端養老機構，雖然發展迅速，但多處于環境優美的地方，遠離城區，遠離老人熟悉的居住環境和醫療資源，僅有利于少數較為富有的自理老人短期休養度假，不適合中低收入老人長期養老，更不適合失能半失能老人的照護，資源浪費更為嚴重。居家社區養老符合老人就地養老要求，深受廣大老人群體歡迎，但覆蓋率低下，供給嚴重不足。家庭養老仍然是絕大多數老人養老的理想選擇，但家庭養老功能不斷弱化，難以支撐日益嚴峻的養老壓力。

2.服務對象和內容上的供需錯配

現階段，雖然專業化、個性化和親情化的養老需求強度高，但在“未富先老”條件下，老人缺乏足夠的養老經濟支撐，導致養老供給主體贏利艱難，缺乏持續投入的積極性，無法去足夠響應并有效滿足這些養老需求，只能滿足較低強度的養老需求。這樣就會出現入住養老機構的養老群體多為自理老人，養老服務內容大致趨同，并多集中于生活照料、養生、社交、文化娛樂等“養”方面，一定程度上出現供給過剩。而個性化和親情化的高質量養老服務供給不足，以及針對失能失智老人的醫療、護理、康復、心理慰藉等專業化剛性需求也供給不足，其實這些供給恰恰是體現老有所養的關鍵。據調查，城鎮公辦養老院以及高檔民辦養老院失能失智老人平均入住率分別僅為30%和10%。

3.服務空間布局上的供需錯配

主要表現為兩點。一是養老服務東中西部地域供需錯配嚴重。一方面，東部沿海地區由于人口流入增加了就業人口和經濟積累，改善了養老服務供給，極大地緩解了人口老齡化壓力，但由于戶籍制度門檻的限制，流入人口無法有效享有當地養老服務。另一方面，中西部地區由于人口流出導致“留守”和“空巢”老人快速增加，加之流出人口年老后返鄉養老，導致中西部地區養老需求增加迅速，但供給嚴重不足。二是養老服務城鄉供需差距明顯。城鎮經濟發展水平較高，經濟投入能力較強，能為養老設施建設和服務創造較好條件;而農村養老服務發展起步晚，設施建設落后，服務水平不高。當前，我國仍處于快速城鎮化時期，持續有農村人口特別是年輕人口進入城鎮工作生活，導致農村老齡化速度快于城鎮，農村贍養率高出城鎮10%以上，這將進一步加大養老服務城鄉供需差距。

實際上，以上三種養老服務供需錯配問題產生的直接原因可以歸結為供給側對老人“需求響應不足”。具體而言，供給側對“居家養老”和“就地養老”的需求傾向性響應不足，就容易過度關注大型機構養老而忽視家庭和居家社區養老，導致服務模式供需錯配;對養老需求強度響應不足，就容易過于關注低需求強度而忽視高需求強度的養老服務供給，導致服務對象或內容上的供需錯配;對養老需求空間分布響應不足，就會出現地區之間或城鄉之間的供需錯配。既然“需求響應不足”能夠直接導致養老服務供需錯配問題，那么就有必要對“需求響應不足”問題產生的條件和根源進行深入分析。

二、養老服務供需錯配的“需求響應不足”根源分析

在學界，養老問題常常被作為社會問題或人口問題而進行深入的社會學研究，取得了諸多有價值的研究成果。其實養老問題事關民生福祉，既是重大社會問題，又是重大經濟問題。從產生根源來看，養老問題大多是由于缺乏足夠的經濟支撐而形成的社會問題，即表象是社會問題，實則是經濟問題;就供需關系而言，養老服務供需錯配問題就是養老服務供給偏離了老人實際需求，偏離了供需均衡狀態，出現供需結構錯位。因此，我們嘗試運用市場均衡的理論和方法，將供需錯配問題置于市場均衡的分析框架內開展研究，從供需兩側出發，并把二者緊密結合起來，以準確分析問題產生的條件和根源。

1.養老服務供需錯配問題分析方法的選擇

市場均衡理論是主流經濟學的核心，是建立在價格靈敏性假設和供需市場主體理性預期假設基礎上的基本經濟理論。根據市場均衡理論，在理想的完全市場條件下，當商品或勞務市場出現短暫的供求失衡時，靈活的市場機制通過靈敏的商品或勞務價格可以迅速地調整，并將需求側有效需求信息和供給側有效供給信息及時準確地在供需雙方相互傳達，確保市場能夠連續出清，從而保障市場供需均衡。這兩個基本假設是新古典經濟學的精髓所在。有了這兩個基本假設，市場供需主體均可利用充分信息來理性實現利潤最大化和效用最大化，以達到市場均衡，進而實現資源最優配置。其實市場主體對市場價格靈敏反應的基本假設，是建立在供給側有足夠的供給能力（足夠的資金、技術和管理投入）、需求側有足夠的經濟購買支撐能力這一隱含假設基礎上。這樣，實現市場均衡的基本前提條件又可以表述為，供給側有足夠的供給能力和理性判斷能力，而需求側也要有足夠的經濟購買支撐能力和理性判斷能力，就是供需雙方均具備足夠的市場主體地位。

當然，市場均衡是一種理想狀態，由于不能或不能完全滿足市場均衡的基本假設，或者存在壟斷、外部性等問題，就會導致市場失靈、供需失衡、市場難以實現資源優化配置。有學者根據市場失靈產生原因的基本性質，將市場失靈劃分為局限性市場失靈、缺陷性市場失靈、負面性市場失靈，其中缺陷性市場失靈是不具備或不完全具備市場基本條件（市場發育不全）導致的市場失靈。采取市場均衡的分析方法是為了用理想市場均衡條件，去分析評價現實市場的失靈程度、產生原因和實現供需均衡的有效路徑。本文對養老服務供需錯配問題的分析，除采取市場均衡的理論和方法外，還結合政府公共選擇、信息經濟學等其他經濟學分析方法，形成較為系統的經濟學分析。

2.缺陷性市場失靈是養老服務“需求響應不足”產生的根本原因

20世紀80年代，我國開始了養老服務業的社會化、市場化和產業化改革，發展格局從以政府舉辦為主，向民間資本、社會力量廣泛參與、競相發展轉變，養老服務業快速發展。隨著我國老齡化日益加劇，政府無法有效承擔巨大的社會養老服務供給，社會市場力量將成為供給主體，并形成一個巨大的供需市場，最終依托市場手段實現養老資源優化配置。

然而，我國養老服務市場的形成和發展有其自身的特殊性，存在諸多制約因素，堵點、短板突出。首先，在“未富先老”條件下，老齡群體自我支配的經濟收入（主要是退休金和部分老人的勞動收入，僅能支撐退休后的基本生活）不足以支撐購買養老服務的需要，支付能力存在較大缺口。人均支付缺口相當于城鎮企業退休人員人均退休金的1/4到1倍之間，對于那些沒有退休金或貧困老齡群體而言這種缺口更大。這樣，由于老人沒有在養老服務市場直接購買消費的經濟條件，其養老多元的真實需求和偏好，無法通過市場機制準確、及時表達和傳遞，供給側養老服務供給缺乏精準的需求依據，供給的盲目性大幅增加。其次，進入養老期的老人，已經離開工作或勞動崗位，身體心智功能加速退化，社會關系逐步萎縮，已經脫離主體社會，社會主體地位也嚴重弱化，養老服務選擇的決策能力不斷降低，很難在養老服務市場做到理性預期和選擇，進一步弱化了自身的市場主體地位。E. Cumming和W. E. Henry，提出老年人社會脫離理論（Disengagement Theory），指出老齡化是一個逐步脫離的過程，老年期是一個無可避免的角色、關系的退出時期。最后，養老服務需求還受到老人的“居家養老”傾向性、傳統養老觀念等主觀因素的嚴重影響。

這樣，在養老服務市場老人同時缺乏足夠的經濟購買支撐能力和理性判斷能力，市場主體地位嚴重弱化或缺失，形成典型的缺陷性市場失靈。這種缺陷性市場失靈是不具備或不完全具備市場基本條件所引發的市場失靈。在缺陷性市場失靈約束條件下，大量養老服務潛在市場交易行為不會出現，老人需求信息無法通過市場及時準確傳遞，供給側必然會出現“需求響應不足”，供給靶向不準，供需錯配問題嚴重。為了實現養老服務供需均衡，就需要處于市場優勢地位的供給主體，采取非市場的有效措施，主動強化對老人養老需求的結構、強度、空間分布、經濟支撐以及需求特性和個性保持足夠的響應，才能促進供需精準對接，矯正缺陷性市場失靈，提高有效供給水平，實現供需均衡。

3.供給主體對老人多元化需求響應難度大、成本高是“需求響應不足”產生的重要原因

市場失靈約束下，養老服務能否有效供給，并避免供需錯配問題，很大程度上取決于供給主體對養老需求的能動響應程度。但是，由供給側能動響應老人養老需求，仍然會出現“需求響應不足”現象。

第一，養老需求的個性化、多元化特征增加了供給側對養老需求的響應難度。每位老人都是具有不同人生閱歷的獨特個體，擁有豐富的生活體驗、工作經驗和人生閱歷，且一般都有較為固化的個性和習慣，對養老服務質量要求自然很高，既有服務規范化、專業化的要求，更有服務多元化、個性化、親情化的需要。凱瑟琳·麥金尼斯-迪特里克認為“生命歷程是一種個人經歷，用其獨特的方式塑造了每個人，早年全部經歷就是造就每個老年人的參數，其結果是老年人口比任何一個其他生命歷程階段的人口更具多樣性”。①每位老人的多元化、個性化需求，大大增加了政府、企業、社會組織等供給主體獲取真實養老需求信息以及有效滿足需求的難度。

第二，企業等市場主體足夠響應養老需求的成本過高。就機構養老而言，老人集中照護，便于照護人員集中服務并近距離接觸和了解老人需求，能夠最大限度掌握老人的個性化需求信息，雖然能夠降低獲取養老需求的信息成本和整體照護成本，但是如果完全按照每位老人專業化、個性化、多元化的養老需求來提供相應的養老服務，就會要求養老機構大幅增加各類專業照護人員，這勢必造成供給成本的提高。在現階段養老群體支付能力不足、養老服務業普遍缺乏盈利的情況下，養老企業是無法承受的，所以眾多養老企業只能在較低水平上響應養老需求并提供服務，在供給對象和供給內容上就容易出現供需錯配失衡。

從社區和居家養老模式來看，由于服務對象分散居住，個性化、多元化養老需求點多面廣。這樣，在單個服務對象單次服務收費無法大幅上漲的情況下，服務供給主體面臨了解老人真實需求的信息成本、上門服務的交通和時間成本，以及服務過程中各種風險掌控成本居高不下的困境。如果想通過擴大服務范圍形成規模收益，必須不斷地擴大服務地域范圍，但這又可能導致上述成本指數級增加。因此，在目前“未富先老”養老服務收費有限的前提下，社區和居家養老的“需求響應”成本更高，更難有效滿足老人的養老需求。

4.政府失靈成為“需求響應不足”產生的外部原因

政府既是兜底性養老服務供給的責任主體，也是養老服務體系建設的頂層設計、政策制定、監督管理的責任主體，其決策對養老服務發展影響重大，務必要強化責任擔當，形成以政府為主體責任的供給體系。這樣，養老服務就具有準公共產品性質，受政府政策影響很大。在目前養老服務市場贏利較難的情況下，政府政策導向的影響往往大于市場本身，各類供給主體對政策的敏感度甚至高于對市場養老需求的響應度。顯然，政府有條件成為彌補供給主體“需求響應不足”的重要外部力量。

然而，根據公共選擇理論，政府在形成養老服務供給公共決策和制定相關政策中，往往受到政績顯性度、職位晉升及其相關利益偏好的驅動，直接降低了對養老需求的響應程度，出現政府失靈。養老市場中老人的社會主體地位和市場主體地位弱化，其真實需求偏好也無法進入統一化、程序化、規范化的決策和政策形成過程，不能及時有效矯正政府失靈，這樣養老服務市場存在政府失靈情況的可能性更大。在養老服務市場存在市場失靈的前提下，政府失靈的存在會產生三方面影響。一是政績顯性偏好導致養老服務設施投入供需錯位。建設公辦養老機構、各類養老床位、智慧養老服務平臺等硬件養老設施，以及遠離城區的養老機構、特色康養小鎮等大型養老基地，由于政績顯性強、便于考核，成為政府關注的重點;而建設家庭養老、居家社區養老服務設施，由于點多面廣、政績顯性差、不易考核，反而容易被忽視。二是政府兜底性養老服務供給存在“需求響應不足”。與社會資本相比，政府兜底性養老服務“需求響應不足”更為嚴重，普遍供給粗放，缺乏效率，多數公辦性質養老院，特別是鄉村敬老院，養老服務質量不高，入住率很低。三是部分養老政策存在明顯的“需求響應不足”。部分政策靶向不準、功能弱化，甚至與政策初衷背道而馳，有進一步加大“需求響應不足”的可能性。

這里僅以機構養老床位補貼政策為例來說明。由于增加養老床位政績顯性強，容易得到政府決策的青睞，成為各地養老服務業發展的核心指標。在這一核心指標考核壓力下，各地競相對新增養老床位推行建設補貼和運營補貼，而市場供給主體為了生存，對補貼政策積極響應，快速增加養老床位，但對多元化、個性化的高質量養老需求的關注和投入反而不夠，入住率沒有隨床位增加而快速提高，社會養老需求并沒有得到有效滿足，造成資源低效或無效配置。有研究表明，2019年北京市有近20%的養老機構入住率不到20%，有50%的養老機構入住率不到50%。②長此以往，就容易出現市場供給主體為補貼而補貼的政策套利行為，供給主體形成對補貼政策的依賴，背離了政策的初衷。這種缺乏對養老需求足夠響應的養老政策，不僅不能夠矯正市場失靈，反而可能會加大供需錯配失衡程度。

三、以“需求足夠響應”為導向化解養老服務供需錯配難題的路徑選擇

1.提高老人購買養老服務的經濟社會支撐能力

提高對養老消費的經濟支撐，夯實支付保障，做實老人的市場主體地位，能夠增強消費意愿，實現養老服務需求信息的有效傳遞，降低供給側對老人“需求足夠響應”的難度和成本，改善實現“需求足夠響應”的消費條件。首先，強化政府對老人購買養老服務的經濟支撐。政府是養老服務供給的重要責任主體，重點提高養老服務支付的保障水平。盡快建立長期護理保險制度，積極探索劃轉部分國有資產充實長期護理保險金的可行性路徑。我國現有養老保險體系難以應對養老支出壓力，要盡早開辟養老資金籌措的新渠道，主要通過加快推進常住人口市民化，積極擴大常住人口的參保范圍和繳費率，穩步擴大養老保險覆蓋面;面對勞動人口和養老資金不足壓力，要適時提高退休年齡;國有資本占比高是我國經濟體系的基礎和優勢，要發揮國有資本對養老的經濟支撐作用，提高國有企業股息收入的養老投入等。其次，增加家庭對購買養老服務的投入。一般情況下大多數家庭都存在“住房—教育—醫療—養老”差序消費格局，家庭對社會養老消費的財富儲備和經濟支撐遠遠不夠。要通過家庭支持政策引導家庭增加對老人養老消費的經濟投入。最后，也要提高老人的社會地位，改善養老消費的社會條件。充分弘揚我國傳統的孝道文化，塑造養老、孝老、敬老的良好社會環境，積極提高老人社會地位;增強養老法制意識，贍養人應履行“對老年人在經濟上供給、生活上照顧、精神上慰藉”的義務，保障老人合法權益。

2.確立“需求導向”的決策原則

依據養老需求特性以及空間分布規律，確立有助于強化“需求足夠響應”宏觀決策的理論依據或決策原則，提高實現“需求足夠響應”的能動性，大幅降低養老服務決策過程中的政府失靈。

第一，堅持依據“就近養老”需求特性的決策原則。一般情況下，老人對養老服務需求強度與接受服務場所距離呈反比，距離家越近，需求強度越大。優化養老供給結構，限制遠離老人熟悉環境的大型養老機構或休閑度假式的養老基地項目，鼓勵就近發展社區嵌入式小型養老機構。增加政策扶持力度，大力發展居家社區養老，強化居家社區養老的主體地位。建立和完善支持家庭養老的政策體系，夯實家庭養老的基礎地位。

第二，堅持依據養老服務需求彈性的決策原則。通常情況下，老人對養老服務的需求強度與身心失能程度呈正比，失能失智越嚴重，需求強度越大。要強化對失能失智和半失能失智老人的照護，盡快建立長期照護保險，優先發展“護理型”“康復型”和“醫養康護型”等專業化養老機構，增加家庭或普通養老機構的護理床位和護理投入，盡快建立完備高效的養老照護體系。

第三，堅持依據養老需求地域分布的決策原則。在老年人聚集的小區，集聚養老資源，打造老年社區;在中心城區，圍繞醫療資源合理布局養老資源，減少向遠離老人熟悉環境的城市郊區布局;農村老人養老需求普遍存在“強需求、弱表達、被忽視”的困境，要依據農村老人需求分布特點，強化投入優化布局，重點保障“留守”“空巢”老人的養老需求。

3.構建有助于強化“需求響應”的外部環境

第一，建立老人直接參與的養老決策機制。政府作為養老服務供給主體和責任主體，務必提高準確把握老人真實養老需求的主觀能動性，探索建立有老人參與的養老決策機制。政府在決策養老服務事項時，必須召開有老人代表參加的會議，充分吸納老人合理的需求意見。在決策執行過程中也要與老人保持溝通，及時吸納服務對象的反饋意見。通過法定程序將該決策機制納入老年人權益保障法規。

第二，建立和完善“需求導向”的養老服務供給體制機制。首先，建立統一的養老需求評估機制，強化養老需求響應的制度保障。協同民政、衛健、人社、社保、發改等部門制定統一的、系統的養老需求評估體系，使之成為老人獲取和退出服務，以及養老供給主體分類建立、服務分類供給的基本依據，也成為政府考核、監管和獎懲的重要依據。其次，建立嚴格按照需求評估配置養老資源的機制。就是依據老人養老需求評估結果有效配置服務類別、級別、內容和服務機構。最后，進一步暢通異地養老“政策梗阻”，研究改革現行的財政養老供給體制，探索建立依據常住人口配置財政養老資源的體制機制，實現地區和城鄉之間養老服務的供需均衡。

第三，建立健全有助于實現“需求足夠響應”的政策環境。養老政策應該對養老需求特性（居家性、個性化等）、強度、結構、規模、分布等保持足夠的響應，打造“需求足夠響應”導向的政策體系。一是強化需求側政策供給。在對老人養老需求嚴格評估的基礎上，根據養老需求強度，直接給予老人發放不同標準的照護補貼，為增強老人市場主體地位增權（empowerment）賦能，提高老人自主選擇的經濟能力。二是提高供給側政策扶持效率。改變政策實施方式，緊密結合需求響應的難點和痛點，精準施策，提高政策效率。將養老床位建設和運營補貼與入住老人的數量和滿意度相結合，提高老人選擇機構和床位的經濟條件，同時倒逼養老機構提高服務質量，強化養老需求響應，增加有效供給。

4.提高智能化供給水平，降低“需求足夠響應”成本

市場失靈條件下，老人無法及時準確表達和傳遞需求信息，而供給側由于足夠響應養老需求的成本過高，也無法及時準確獲得老人養老需求信息。顯然，養老服務市場供需雙方都缺乏足夠的供需信息支撐。而通過提高養老服務供給智能化水平，能夠充分運用信息化和智能化技術，實現信息共享、互聯互通，重塑優化養老服務供需鏈條的各個環節，最大限度降低養老服務的信息成本、運營成本。因此，提高養老服務供給智能化水平，無疑成為提高“需求足夠響應”程度的重要舉措。

目前較為可行的舉措就是全方位打造社區智慧養老。社區智慧養老就是利用現代互聯網、大數據、人工智能等信息技術搭建服務平臺，并以服務平臺為核心整合包括養老管理中心、老人及子女、醫療機構、養老服務企業、商家等在內的養老資源，構建養老服務互聯網系統。這種“全面整合”的社區智慧化養老，以獲取老人需求為起點，以信息服務平臺為整合手段，將家庭、居家社區、機構等養老服務各供給主體和醫療、護理、康復、家政等相關服務主體進行服務內容的銜接整合，實現各主體之間的信息互聯互通、資源優化配置，構建“醫養康護”一體化整合照料的養老服務模式，形成全服務鏈條。社區智慧化養老模式的核心是在不影響原有養老服務模式功能的基礎上，打破各種模式和環節之間的信息壁壘，確保老人個性化養老需求和供給信息及時有效地相互傳遞，大幅提高供給主體精準服務和有效掌控風險的能力，降低養老供給的信息成本和需求響應成本，提高各類養老服務有效供給水平，有效降低供需錯配失衡的可能性。

注釋

①[美]凱瑟琳·麥金尼斯-迪特里克：《老年社會工作生理、心理及社會方面的評估與干預》，中國人民大學出版社，2008年，第66頁。

②喬曉春：《 養老產業為何興旺不起來？》，《 社會政策研究》2019年第2期。

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責任編輯：劉 一