社會保障多元主體責任踐行的路徑研究

吳香雪 楊宜勇

摘 要：社會保障的有效治理需要構建具有共建共治共享特征的社會保障共同體，通過各責任主體的共建共治實現利益的共享。新時代構建社會保障共同體必須堅持黨的領導、以人民為中心、依法治國的有機統一，培育多元主體契約精神和責任精神，在各責任主體之間形成富有契約精神的精誠合作關系，堅持“人人有責、人人盡責、人人享有”。為此，社會保障多元主體應從責任內化、責任外化、責任強化三個方面努力踐行社會保障責任，以實現社會保障制度的健康可持續發展。

關鍵詞：社會治理共同體;共建共治共享;社會保障共同體;社會保障多元主體;社會保障責任

中圖分類號：：C913 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）02-0080-05

一、引言

改革開放以來，我國社會治理經歷了從黨的十六屆四中全會提出的“推進社會管理體制創新”到十八屆三中全會的“社會治理”、從十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”到十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的演進軌跡，這表明黨和政府治理理念、治理方式的不斷創新與升華，也意味著黨和政府在社會建設領域的執政理念與執政方式的轉變。①這種創新與轉變既立足于轉型期的基本國情，又回應了新時代社會治理的新變化和新要求。

在社會保障領域，社會保障治理是社會治理和國家治理體系的重要組成部分，同樣需要回應這種新變化和新要求。新時代社會保障治理面臨著新社會風險與傳統風險疊加的沖擊與挑戰，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”為構建新的社會保障治理格局指明了方向。只有在明確“人人有責”的基礎上，要求“人人盡責”，堅持權利與義務相結合，既盡力而為又量力而行，才有可能實現“人人共享”。“人人有責”“人人盡責”“人人共享”這三個環節環環相扣，缺一不可。因此，社會保障的有效治理需要構建具有共建共治共享特征的社會保障共同體，通過各責任主體的共建共治實現利益的共享。②

新時代構建社會保障共同體必須堅持黨的領導、以人民為中心、依法治國的有機統一，培育多元主體契約精神和責任精神，在各責任主體之間形成富有契約精神的精誠合作關系，堅持“人人有責、人人盡責、人人享有”。在構建社會保障共同體過程中，如何踐行社會保障責任是一個十分重要且急需解決的問題。社會保障責任是社會保障多元主體之間基于契約機制而產生的行為責任，其核心是多元主體之間權利義務、責任、利益的平衡與互動。只有維持多元責任主體間權利義務關系的平衡、切實踐行責任、保證利益的實際共享，社會保障制度才能實現健康、可持續發展。目前，我國一些社會保障責任主體存在契約精神、互助共濟意識相對缺乏等問題，導致諸多基本保障項目的效率被打折扣，這不僅浪費資源，也影響著國民基本保障權益的實現程度。③為此，本文擬從社會保障多元主體的責任內化、責任外化、責任強化三個方面探討社會保障責任踐行的路徑，以推動社會保障多元主體自覺踐行責任，從而構建社會保障共同體，實現社會保障的有效治理。

一、責任內化：明確多元主體責任權限，引導多元主體責任認同

社會保障共同體是由多元主體為保障公民基本生活需求在自愿平等的基礎上達成的命運共同體。構建社會保障共同體必須堅持黨的領導，筑牢社會保障共同體的價值基礎，合理劃分社會保障的責任邊界，引導多元主體自覺將社會保障契約責任內化于心。

1.建立健全平等協商機制，推動多元主體責任劃分與平衡

踐行社會保障責任的關鍵在于多元主體責任的劃分和平衡，但這種責任劃分和平衡狀態并不會自動出現。在社會保障契約中，“身份”是多元主體的社會屬性，是社會保障責任得以落實的必要載體。④各責任主體因身份不同存在著利益分歧，而社會保障領域內的多元主體有強弱之分，對比鮮明，強調身份的作用是為了保護社會中的弱勢群體。充分合理地識別多元主體的身份是公平公正構建社會保障共同體、進行制度設計、明確責任權限以及踐行責任的必要前提，否則會產生某種身份社會成員的“缺席”“不到場”甚至“被代表”的情況，最終損害該類別身份人群的利益。社會保障內容還具有不完備性和變動發展的屬性，這決定了社會保障責任劃分和踐行是一個長期的、漸進的過程。⑤在構建社會保障共同體時，任何試圖明確所有與責任劃分和踐行相關的事項都是不現實的。

鑒于多元主體的身份屬性和社會保障制度內容的不完備性，對多元主體責任的劃分和平衡，需要建立多元主體間平等的溝通機制。在此基礎上，各主體通力合作，通過不斷博弈重新進行新的制度設計，明確社會保障責任的內容，使各責任主體真正將優化制度和相應的責任劃分當作一種常態責任。同時，對多元主體責任的劃分和平衡，需要明確各主體的責任權限。必須培育多元主體的契約精神，明確各責任主體之間的契約關系，以契約來保證各責任主體之間建立平等的溝通、對話、協商機制，保障具有不同利益訴求的主體在同一個平臺上發表意見、進行談判，并根據各責任主體身份的不同劃分相應的責任權限，以平等協商的契約精神推動社會保障責任達到一種均衡狀態，做到責任劃分不重疊、不遺漏，避免因責任分化導致社會保障責任落實模糊的問題，引導各主體形成責任認同，并自覺將其內化為符合自己身份的主觀責任。

2.劃分責任邊界，推動多元主體有序踐行契約責任

社會保障責任的多元主體“都是有身份的”，其角色身份決定了其責任的范圍，這意味著各責任主體承載著各自不同的權利和義務。充分合理識別各責任主體身份是劃分責任、踐行責任的前提。在此基礎上，劃分各責任主體的責任邊界，可以有序推動多元主體更好地承擔各自的社會保障責任。基于基本國情，我國政府在社會保障事業發展中居于主導地位，但政府并不具備充分滿足公共需求的能力，只能盡力而為，量力而行。因此，政府的社會保障責任可劃分為直接責任、間接責任、相對責任（見圖1）。

在社會救助領域，由于其公共產品的性質，政府主要承擔制度供給和出資責任，受助困難群體的責任是積極主動就業，企業和社會組織的責任是進行慈善捐助，并通過與政府合作為那些困難群體提供其所需的公共服務。

在社會保險領域，依據我國《社會保險法》，國家為公民提供社會保險制度，企業和個人依法繳納社會保險費，國家通過多種渠道籌集社會保險基金，并通過稅收優惠政策支持社會保險事業發展。與政府承擔直接出資責任的社會救助制度相比，社會保險制度強調企業與個人責任的踐行，追求權利與義務的對應關系，除去養老與醫療保險的個人賬戶部分，其余經由企業和個人共同繳費而形成的資金是所有參與成員的集體財產，不是政府提供的公共產品，企業和個人繳費應自求收支平衡，不能由政府兜底。⑥

因此，社會保險制度的首要責任主體是參加制度的社會成員本人。政府作為社會保險制度的主導者，承擔著制度供給的直接責任，必須提高政府的制度設計和創新能力，使多元主體的責任得到合理劃分和有效踐行。在社會保險繳費方面，政府的財政支持是一種間接責任，個人作為制度的最終受益者，必須在責任供給端多盡義務。在社會保險立法層面，政府有責任推動人大加強社會保險的相關立法，保證多元主體正確踐行其社會保障責任。此外，政府對社會保險制度的運行負有直接監管責任，同時還必須為補充保險、商業保險制度的發展提供良好的成長環境，對社會保險基金投資運營、保值增值和完善市場體系等負有間接和相對責任。政府還應將社會保險服務供給責任下放給企業和社會組織，與其建立契約伙伴關系，提高此項服務的供給能力。

二、責任外化：促進多元主體遵守規則、各盡其力、合作共治

社會保障共同體的生命力在于行動，責任踐行是多元主體責任外化的表現形態。新時代構建社會保障共同體必須堅持以人民為中心，充分發揮各責任主體的主觀能動性，將社會保障責任內化于心并真正踐行，遵守契約規則，人盡其責，互不越位，筑牢社會保障共同體的行動基礎，合作共治，從而實現社會保障的有效治理。

1.增強政府契約意識，推動政府理性踐責

（1）政府主動培育自身及其他主體的契約精神，以提高政府責任踐行的自律和他律的水平。政府責任的自覺性是現代責任政府的內在要求，政府是否自覺踐行責任，責任踐行是否到位，不僅對其他責任主體產生積極或消極的影響，還關系到能否增強制度的公信力并有效鞏固和強化其合法化地位。因此，政府要通過“人人有責、人人盡責、人人享有”的理念來引導各主體養成平等、守信、尚法的責任共同體精神，還要在全社會范圍內營造責任共同體的環境，以責任政府的打造帶動全社會對責任精神的倡導。責任精神的養成，重在政府推動。政府要做好表率，帶動社會保障各主體對社會保障責任的良好踐行，還要權責合一，使權力行使更加公正和富有效率。多元主體要遵守責任共同體規則，自覺避免或減少福利供給中的失范行為。當其他主體違背規則時，應通過引導和法治手段促使其踐行責任。同時，其他主體也負有監督政府踐責行為的重任，以此來強化政府的責任踐行。

（2）政府要培育多元主體的踐責能力，構建共治模式，彌補政府保障能力不足。在正確認識政府責任與供給能力的基礎上，政府不僅要把注意力放在如何與其他責任主體溝通并形成良性的治理模式上，更要關注對其他責任主體保障力量的培育。在社會保障制度的設計和安排上，如何激發并保持社會力量的活力以及如何發揮個人自我保障力量的作用等都是政府目前亟須研究的問題，否則多元主體共擔社會保障責任只能是空中樓閣。因此，最大限度地動員社會資源對社會保障制度的投入，最大限度地鼓勵公民參與社會保障事務，是政府的重要任務。政府要充分相信市場對資源的配置能力，培育社會組織承擔政府轉移保險服務的供給能力。同時，國家要在資源配置時使公民有實現自主性的可能。要充分信任并培養公民個人的自我管理能力，在中國儒家文化和倫理觀的影響下，家庭的保障作用既無法忽視也無法替代，要強調家庭在社會保障中的基本作用，將維護良好傳統與推進社會保障治理能力現代化相結合。由此，多元主體之間以契約為橋梁，通過談判協商、對話合作、溝通交流，形成社會保障共同體，實現多元治理主體之間的有效合作。政府在自身能力有限的情況下，通過與其他責任主體的合作，提高政府社會保障責任踐行的能力。

（3）政府進行社會保障制度改革要基于廣泛的社會共識。隨著時代的變化，一些社會保障制度已經不適應新形勢的發展，需要及時進行更新和調整，社會保障制度改革勢在必行。社會保障制度改革必須從完善我國社會保障制度的高度出發，著眼于社會保障制度的長遠發展，不能僅僅滿足于對原有制度的修修補補，要有整體觀、全局觀，增強社會保障制度自身及其與其他社會政策之間的協同。政府要以創新的精神、科學民主的態度對待改革，使改革建立在社會成員達成共識的基礎之上。這就要求政府要向民眾征求意見，解釋清楚政策意圖和改革的出發點、落腳點以及改革的邏輯和技術準備，加深人們對政策的理解，從而達成廣泛的社會共識，減少制度改革的阻力。同時，政府還應引導輿論對制度改革進行客觀評價，倡導民眾理性看待我國社會保障事業發展中出現的問題，積極參與社會保障事業，通過溝通對話機制及時了解民眾對社會保障建設的意見和需求。

2.引導其他主體理性踐責

（1）培育公民個人契約精神，以實現人盡其責。公民個人作為社會保障制度的最終受益者，也是個體生、老、病、死、殘等風險的首要責任者，必須承擔起社會保障的主要責任。因此，公民要樹立正確的社會保障責任觀，加強責任擔當，積極接受國家“人人有責、人人有責、人人共享”價值觀的引導，培養和提升個人的互助共濟精神、社會責任感和理性懷疑精神，養成遵守規則、自覺踐行責任的好習慣，不斷提高自身人力資本價值，為國家的整體福利水平提升做出貢獻。政府在倡導個人努力、激勵個人切實踐行社會保障責任的同時，也必須盡可能為人們創造踐行社會保障責任的條件。公民要加強對政府制度改革的監督。對于政府理性的制度改革，公民既要表示理解和支持，又要認識到政府改革能力的局限性和改革的復雜性;對于非理性的制度調整，公民要勇于質疑，加強監督，敦促政府及時修正。為此，民眾要科學認識社會保障制度改革，理性面對改革成本，積極配合政府進一步推進改革。

（2）規范企業踐責行為，增強企業踐責能力。企業作為市場經濟的主體，無論是基于剩余價值理論還是企業出于為員工提供風險保護以保證勞動力再生產的目的，企業都必須承擔為其成員提供基本社會保險的法定責任，嚴格按照相關法律法規與員工簽訂勞動合同，依法參保，按時足額為員工繳納社會保險費，自覺內化責任精神，減少違法亂紀行為。作為補充保險的主要責任者，企業還承擔著為其職工提供企業年金、職業年金、補充醫療保險等責任。為提高企業補充保險責任的踐責能力，政府必須采取措施推動企業增強自身實力，對一些企業可以采取降低法定社會保險繳費率的措施，減輕企業繳費負擔，從而為補充保險留出空間。同時，國家還必須出臺相應的稅收優惠政策，引導和支持企業提供補充保險，切實提高企業承擔補充保險的踐責能力。

（3）重視社會組織社會保障服務供給能力培育。新時代提倡打造共建共治共享的社會治理格局，社會組織大有可為。提升社會組織社會保障服務供給能力，一方面需要政府為其提供良好的成長環境。政府要加快推進政社分開，賦予社會組織獨立的責任主體地位，在培育其責任精神的基礎上構建契約化的政社合作關系，切實將力所不能及的社會保障服務供給以契約形式轉移給社會組織。同時，要改進社會組織準入制度，提高那些提供公共服務的社會組織的規模與質量，積極培育和扶持社會組織專職人才，加強社會組織人才隊伍建設，根據社會組織的分級分類進行相應的財政補貼、稅收優惠、服務收費等政策支持，并逐步擴大符合接受捐贈條件的社會組織的范疇，以拓寬社會組織資金來源渠道，提升其資金籌措能力。⑦政府還要為社會組織發展營造良好的輿論環境，肯定社會組織社會保障服務供給的功能，提高社會組織的認可度和知名度。另一方面，社會組織要增強自身的合作能力。社會組織要抓住良好的發展機遇，不斷提高自身的獨立性和專業性，抓好人才培養與引進，促進社會組織健康持續發展，以優質的服務水平展現自身的公信力，從而獲得社會的認可。

三、責任強化：推動多元主體守法、尚法，違法必究

新時代社會保障治理必須堅持依法治國，完善中國特色社會主義社會保障法律體系，推動多元主體守法、尚法。政府、企業、社會組織和公民個人作為社會保障共同體的共建和共治者，必須依法履約，積極推進社會保障治理現代化。

1.增加社會保障法律制度供給，使社會保障責任踐行有法可依

加強社會保障治理，將社會保障責任落實到每一個責任主體，就必須將社會保障責任通過法律形式與現實對接，由虛到實，以法律形式固定下來。⑧具體而言，對于多元主體的社會保障責任內涵和責任邊界，要通過立法予以確定，并以具有可操作性的法律條文為各主體踐行責任提供切實可行的路徑。對于社會保障主體不踐行責任的情況，社會保障相關法律法規必須明確規定相應的懲罰措施，以提升多元主體的踐責意識，規范其踐責行為。社會保障法律法規具有不完備性，需要及時修改和完善，并以法律的形式確定下來，因此必須依法加快制定、修改和完善相關的法律法規，細化相關細則并使之更具有操作性。對于過時的法律或法律條文，須及時予以廢止或修改;針對一些難以落實的規定，要加強立法審查，以確定是否可行。社會保障立法事關廣大人民的切身利益，其法律法規的制定和修改必須基于多元主體廣泛達成的共識，要經過充分論證并提交公眾討論，以規范、合法的程序進行，從而使社會保障各責任主體的踐責行為行之有據，減輕法律法規推行的阻力。

2.培育契約精神，強化多元主體尚法行為

現代法治實際上就是契約精神普遍化的結果，契約精神與法治一脈相承，是法治的核心要素，其實質是對契約關系主體進行權利與義務的制衡。要實現社會保障責任共同體對社會保障法的切實守護，首先要注重多元主體契約精神的培育，契約精神內含的尚法觀念是人們自覺遵守法律的行為指導。在現代語境下，契約社會實質上等同于法治社會，法治社會建設與契約社會構建息息相關，通過在全社會范圍內弘揚契約精神、普及法律知識，可以切實提高社會大眾對法律的信服和遵守的程度。其次，要強化政府的法治精神。政府作為社會保障制度的主導者，其行為必須受到法律的約束，要強調政府自己的職責范圍，依法對政府的行政自由裁量權進行限制，以法律的程序正義來保障實質正義。只有將政府權力置于法律框架下，才能使其他責任主體對法律信服和遵從，從而維護法律的權威。

3.建立健全責任追究機制，強化法律的執行力

多元主體社會保障法律責任的履行，不能僅僅靠法律法規和規章制度的頒布，還必須依靠法律強制力的有效實施。對于多元主體失范行為，必須違法必究。因此，要建立健全法律責任追究機制，加強法律執行力，對行為失范者予以應有的處罰。只有如此，才能對多元主體不踐行社會保障責任的行為有所震懾，使踐行責任的主體更加信服和遵從法律。對于社會保障相關法律法規實施情況，應定期進行評估研究，以發現法律執行中存在的問題并加以解決，不斷完善社會保障法律法規，為提高和強化法律的執行力奠定基礎。

注釋

①廖沖緒、張曦：《共建共治共享社會治理格局的邏輯進路、時代內涵與路徑創新》，《社會治理》2020年第3期。

②吳香雪、楊宜勇：《“立”與“守”協同治理：構建社會保障共同體——社會契約視域下的社會保障責任劃分與踐行》，《西部論壇》2020年第4期。

③何文炯：《新中國70年：國民社會保障權益的進步與展望》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期。

④鄭雄飛：《身份識別、契約優化與利益共享——我國養老保險的制度變遷與路徑探索》，《社會學研究》2016年第1期。

⑤崔麗：《當代中國企業社會責任的法理與實踐：以關系契約理論為視角》，法律出版社，2015年，第74頁。

⑥李珍：《新時代：中國社會保障發展的新藍圖》，《社會保障研究》2017年第6期。

⑦楊宜勇、邢偉：《公共服務體系的供給側改革研究》，《人民論壇·學術前沿》2016年第5期。

⑧吳香雪：《福利供給責任與福利契約踐行問題研究》，《社會保障研究》2018年第1期。

責任編輯：海 玉