韓國社會保障制度：歷史、現狀及未來展望

［韓］劉泰均

一、歷史與現狀

韓國社會保障制度的歷史可以追溯到20世紀60年代初期，當時的快速工業化不僅給韓國社會帶來了巨大的經濟成功，而且還使人們意識到了社會權利的概念。經濟體量越大，人們對社會保障的興趣就越多。1962年，韓國憲法承認并宣布這種社會保護需求為一項基本人權。韓國憲法第五修正案規定：

“第30 條（1）所有公民都有權享有人所應有的生活；（2）國家應努力推進社會保障和福利；（3）國家應根據法律規定的條件保護無謀生能力的公民。”

繼該憲法修正案之后，韓國于1963年制定了第一部有關社會保障的法律，即《社會保障法》。韓國政府最初可能并非心甘情愿，但在過去的60年中，還是認真負責地在該法和隨后許多其他立法的基礎上發展了國家社會保障制度。

1995年，韓國廢除了《社會保障法》，并頒布了一部名為《社會保障框架法》的新法律。此后，該法律歷經數次修訂，2012年的最新一次修訂徹底改變了韓國社會保障制度原有框架，以更好地適應21世紀快速變化的社會、經濟和人口狀況。如今，正是2012年的《社會保障框架法》的修訂規定了關于建立和實施社會保障政策及其相關制度的基本事項。根據該法，社會保障的定義如下：①National Law Information Center, Framework Act on Social Security, Act No. 13650, Chapter 1, Article 3.

“社會保障是指對保護所有公民免受生育、養育子女、失業、老齡、殘障、疾病、貧窮和死亡等社會風險威脅，并改善其生活質量所必需的收入和服務進行保障的社會保險、公共援助和社會福利服務。”（第1 章第3 條）

根據法律規定，韓國的社會保障制度是由社會保險、公共援助和社會福利服務三部分構成。如表1所示，截至2018年，韓國共有8 項社會保險、多個公共援助和社會福利服務項目。

表1 韓國政府舉辦的社會保障項目

在韓國社會保障的三大支柱中，社會保險一直起著最為重要的作用。這種制度特征在很大程度上是由20世紀60年代、70年代甚至80年代的快速工業化以及由此導致的勞動力從農業到工業的持續快速轉移所決定的。對政府而言，無論是從政治上還是經濟上的考量，都會優先考慮雇員對社會保護和財富再分配的訴求，而非那些對經濟增長或社會保障制度可持續性貢獻較小的人。表2顯示了一些社會保險項目的發展及其覆蓋面的擴展狀況。

表2 社會保險項目覆蓋面的擴展狀況

資料來源：National Health Insurance Service, https://www.nhis.or.kr/nhis/about/sitemap.do; Employment Insurance Service, https://www.ei.go.kr/ei/eih/cm/hm/main.do; National Pension Service, http://www.nps.or.kr/jsppage/main.jsp.

二、問題

（一）包容性

韓國社會保障制度也存在諸多問題。其中一個主要問題是，由于存在巨大的盲點，致使制度的包容性較差。有兩種盲點：一種是制度設計盲點，另一種是制度實施盲點。制度設計盲點是由社會保障項目的設計造成的，例如，社會保險是為雇員制定的，因此，非雇員、工作不穩定的勞動者和個體經營者在一開始就被排除在受益人范圍之外；而實施的盲點則是由參保者無力支付保險費造成的。

表3至表5分別顯示了失業保險、國民年金和國民健康保險中存在的盲點。就失業保險而言，由于這兩類盲點的存在，只有29.3%的經濟活動人口得到了保障。國民年金也存在很大的盲點，在有資格領取國民年金的2154.9 萬人口當中，只有1633.4 萬人（75.8%）能夠定期繳費，這意味著約25%的人不滿足領取全額養老金所需的強制性參保期條件。

表3 失業保險的盲點（2017年）

表4 國民年金的盲點（2016年）

表5 國民健康保險的盲點（2018年）

在韓國，國民健康保險是目前為止最具包容性的社會保險項目。然而，由于法律規定，欠繳6 個月及以上保費者醫療服務的使用將受到限制，目前仍有大約200 萬家庭（或400 萬人）無法獲得或只能獲得有限的醫療服務。

工作的不穩定性越來越強，使參保問題變得更加嚴重。隨著“朝不保夕族”或“窮忙族”（working poor）群體數量的增長，被排除在社會保險項目之外的人數也在增加。圖1顯示了“窮忙族”和無工作的貧困群體中未參加社會保險的人群比例的鮮明對比。

圖1 2014年社會保險未參保比例（%）

公共援助項目也存在盲點。如果個人的資產價值高于最低標準，或者他們的親屬有能力提供經濟支持，即使他們處于赤貧狀態，也得不到公共援助資格。根據2017年《國家基本生活保障制度調查報告》，2015年約有28 萬家庭（或41 萬人）沒有資格享受國家主要的公共援助項目——“基本生活保障制度”的福利。①Chansub Nam, Analysis Report of 2019 Government Budget Plan, http://www. peoplepower21.org/Welfare/1592961,2018.

與社會保險和公共援助相比，社會福利服務的盲區較大。在韓國，幾乎所有的社會福利服務項目都以分類公共援助項目的形式運作。因此，幾乎所有的社會福利服務都是針對貧困人口的，這導致了現行社會保障制度下非貧困人口的社會福利服務需求被忽視的嚴峻局面。②Taekyun Yoo, "Job Creation in the Social Service Sector: A Critical Review of the Current Problems and the New Administration's Policies," Korean Journal of Social Welfare Studies, 2018, 49(1).

（二）可持續性

可持續性是韓國社會保障制度面臨的另一個日益嚴重的問題。在韓國，社會保障相關支出的增長速度超過了其他部門。2010年至2016年，衛生、福利和就業預算總額增長了52%，而同期綜合預算總額增長了32%。2019年國家預算顯示，衛生、福利和就業預算創歷史新高，占預算總額的35%（見表6）。③參見Biyong Hwang, 2019 Government Budget Plan: One-Third of Total on Health, Welfare and Employment, Seoul Newspaper, 2018.社會保障相關支出的迅速增長，使該制度的可持續性成為另一個令人擔憂的嚴重問題。

表6 衛生和福利預算的增加（萬億韓元）

（三）有效性

近年來，人們對社會保障制度的有效性提出了質疑。雖然社會保障相關的支出快速增長，但人們的福利滿意度卻在不斷下降。2016年，韓國在OECD 國家美好生活指數（BLI）中排名第28 位（共38 個國家），且近年來排名持續下降。①參見Salvatore Greco, et al., Measuring Well-being by a Multidimensional Spatial Model in OECD Better Life Index Framework, MPRA Paper 83526, University Library of Munich, Germany, 2017; Gregory Koronakos, et al., Review and Improvements on OECD Better Life Index, DEA40: International Conference of DEA, 2018.韓國較高的自殺率（見表7）也支持這一觀點：該國社會保障制度的低效性不僅僅只是人們的懷疑，而是一個事實。

表7 2004—2015年部分OECD 國家自殺率（每10 萬人口）

綜觀韓國的社會保障制度，從建立發展至今，可以說已經相當全面。韓國是亞洲第4 大、世界上第11 大經濟體。2012年，韓國成為“20—50 俱樂部”的第7 個成員國，并且作為OECD 發展援助委員會（DAC）成員，韓國一直在為欠發達國家提供官方發展援助，而半個世紀以前，韓國經濟在很大程度上也依賴于這一援助。然而，這些繁榮和發展指標的背后，韓國的自殺率在過去12年中一直位居36 個OECD 國家的首位。無助、絕望籠罩著整個韓國社會。社會保障的作用是提供社會保護，而韓國的這一制度似乎未能為人們提供充分的社會保護。

三、挑戰

面對上述這些問題，韓國的社會保障制度必須找到更具包容性、有效性和可持續性的途徑。現在的問題是，韓國必須在一個比以前更加嚴峻的新環境中實現這一看似難以實現的目標。新的環境充滿了新的社會風險。

低生育率對韓國來說是迫在眉睫的危機。2019年的總和生育率創歷史新低，低至0.92（見圖2）。專家預測未來生育率可能低至0.8。然而，似乎沒有政策能夠有效遏制這一極其嚴峻的趨勢。

圖2 韓國總和生育率（1970—2019年）

韓國是發達國家中人口老齡化最快的國家，僅僅18年就進入了老齡社會（見表8）。從2020年開始，韓國出現人口懸崖現象；①參見Miree Byun, Baby Boom Generation and Population Cliff, Korea Social Trend 2016, National Statistical Office, 2016.預計到2026年，韓國將步入“超老齡社會”。因此，年輕一代的負擔將比以往任何時候都要沉重。

表8 老齡化國際比較

就業不穩定和失業增長正在加速擴大收入差距（見圖3）。韓國統計局報告，2018年第4季度韓國失業率和青年失業率（15—29 歲）分別為3.5%和9.1%，這是自1997年亞洲金融危機以來的最高水平。2019年1月，這兩個比率分別升至4%和10.4%。

圖3 就業不穩定和高失業狀況

經濟正在迅速惡化，潛在增長率一直在下降，目前約為2.9%（見圖4）。專家表示，在未來10年內，這一比率將降至1%。這種趨勢與20世紀90年代初期的日本非常相似。

圖4 1990—2018年日韓潛在增長率（%）

當然，同時也存在有利的因素。韓國的國民負擔率①國民負擔率（national burden ratio）指的是一個國家在一定時期（通常為一年）內的稅收總額和社會保障費負擔占國民收入總額的比率。處于OECD 國家中最低的行列，只有4個國家的國民負擔率低于韓國。社會支出占GDP 的比例也是如此（見圖5）。這些都是有利的因素，因為較低的社會支出和國民負擔率意味著韓國仍有足夠的可能性，可通過采取更加積極的財政政策解決存在的問題。

圖5 2016年部分OECD 國家社會支出占GDP 比重（%）

此外，韓國全要素生產率仍然相對較低，特別是上游網絡產業和服務業生產率較低，這意味著如果實施適當的創新驅動型增長戰略，潛在增長率可能會提高。毫無疑問，社會保障制度的可持續性取決于經濟的增長。因此，必須更加重視創新驅動型增長戰略。

然而，現任文在寅政府一直專注于收入驅動型增長戰略。這種頑固且相當不合理的政策帶來了嚴重的損害：創紀錄的高失業率和經濟停滯。如果沒有相關的產業政策和提高勞動生產率的政策的支持，僅靠收入驅動型增長戰略是很難成功的。

韓國的另一個優勢是國家財政狀況相對良好。目前為止，國債占GDP 的比例已控制在36%，是OECD 成員國中的最低水平。②參見Myoungho Park, Forseeing Long-term Public Finance Management 2016-2060, Tax and Finance Brief, Korea Institute of Public Finance, 2015.然而，與此同時，韓國有大量的家庭債務。2017年，家庭債務規模約為GDP 的95%。巨額家庭債務意味著可支配收入較低。2010年以來，國民消費持續下降。這一趨勢也與20世紀90年代初期的日本相似。盡管最低工資提高了29%，并實施了周52 小時工作制政策，也沒有出現通貨膨脹的跡象，只是出現經濟停滯。

如前文所述，由于社會支出規模相對較小，韓國仍有采用積極財政政策的空間。然而，由于其較快的人口老齡化速度和較低的生育率，預計到2040年，韓國的社會支出將飆升至GDP的25%，國家財政平衡將嚴重惡化。①參見Junghoon Kim, Strategic Financial Policies for Inclusive Growth, Proceedings of National Financial Forum, 2018.

四、未來展望

韓國社會保障制度面臨的問題是：“我們未來如何發展?”這個問題的答案很明確，我們必須將現有社會保障制度轉型為更具包容性、有效性和可持續性的制度。為此，韓國可以從其他發達國家在經濟困難時期的應對措施中吸取許多寶貴的經驗教訓。

20世紀90年代初，瑞典面臨著嚴重的金融危機。為了解決失業率飆升、公共收入減少和預算赤字增加的問題，瑞典政府于21世紀初對社會保障制度進行了多項改革，同時調整了宏觀經濟政策并實行了積極的勞動力市場政策。②其他文獻對20世紀90年代瑞典經驗進行了更為詳細的評述。參見 Dominique Anxo, Harald Niklasson, The Swedish Model: Revival after the Turbulent 1990s? International Institute for Labour Studies (IILS) Discussion Paper 189,2008.

在瑞典努力克服危機的經驗中，至少以下幾點與現在的韓國高度相關。首先，韓國必須認清這樣一個事實：政治家、工會領袖和公眾必須明白，人們心中根深蒂固的“低負擔、高給付”的福利二元性根本不可能存在。否則，過去12年間韓國政治中最無恥但最有效的偽福利民粹主義將持續下去，并最終導致這個國家陷入嚴重危機。

其次，需要對“勞動者”重新進行定義，以更適合21世紀快速變化的社會-經濟-人口政策環境。任何從事定期或不定期創收活動的人都必須視為勞動者，并且所有勞動者都必須向社會保障制度繳費。只有進行重新定義，才能如瑞典那樣，通過將基于就業和基于居住地的保險結合起來以保障人們的基本待遇，從而將社會保險轉變為真正的全民保險。

再次，為了提高人民的生活質量，必須建立一種新的社會保險項目，即社會服務保險，保障人們終身享有社會服務的權利。為了確保新的社會保險和現有社會保險項目的資金供給，應將增值稅作為社會保障資金的額外來源。

最后一點，或許也是瑞典經驗中最重要的啟示，就是讓社會保障制度具有可持續性。將增值稅作為額外資金來源只是緩解了制度的籌資負擔，韓國必須克服的最嚴峻挑戰是福利二元性，這是一種廣泛存在的社會道德風險。為此，有必要制定《社會保障籌資穩定特別法案》，并根據該法案設定盈余目標和支出上限，使制度具有可持續性并免受經濟增長變化、人口結構和偽福利民粹主義的影響。