新冠肺炎疫情對中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的影響

封 進(jìn) 趙發(fā)強(qiáng)

一、引言

截至2020年12月20日，全球新冠病毒感染確診病例累計(jì)達(dá)到7671 萬例，死亡病例169萬例。新冠肺炎疫情對全球的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的負(fù)面沖擊。全球經(jīng)濟(jì)損失將超過2008年金融危機(jī)，面臨自1929年大蕭條以來最慘重的經(jīng)濟(jì)下滑，并可能因大規(guī)模居民失業(yè)和企業(yè)破產(chǎn)而承受永久性經(jīng)濟(jì)損失。①朱民等：《新冠肺炎疫情下全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之路探索——來自意大利的啟迪》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4 期。國際貨幣基金組織（IMF）2020年10月份發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》（World Economic Outlook）預(yù)計(jì)2020年全球經(jīng)濟(jì)增長率約為-4.4%，2021年全球經(jīng)濟(jì)增長約為5.2%，比6月份預(yù)計(jì)的數(shù)值低0.2 個(gè)百分點(diǎn)，反映出未來經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍然存在一定的不確定性，2021年全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模可能僅比2019年高0.6%；從中期影響來看，全球經(jīng)濟(jì)在2022—2025年間增長率大約為3.5%，也低于疫情之前的估計(jì)值。②IMF, World Economic Outlook, October 2020: A Long and Diffi cult Ascent, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020.

時(shí)至今日，盡管全球范圍內(nèi)有多款疫苗相繼通過臨床3 期實(shí)驗(yàn)即將進(jìn)入大規(guī)模接種階段，但社會各界普遍認(rèn)為在短時(shí)間內(nèi)受制于疫苗的產(chǎn)量和新冠病毒的傳播速度，新冠肺炎疫情仍會持續(xù)對各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，全面評估新冠肺炎疫情所帶來的影響并提出針對性的政策建議，成為當(dāng)下學(xué)界為抗擊疫情貢獻(xiàn)力量的重要方式。

在疫情暴發(fā)之后，部分學(xué)者對疫情如何影響我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了預(yù)測分析，①參見陳詩一等：《經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)“疫”：新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的影響與對策》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2020年。認(rèn)為2020年內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長將表現(xiàn)為前低后高的反轉(zhuǎn)態(tài)勢，不過疫情對全年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的影響很難精確預(yù)測具體量化指標(biāo)。②賈康：《新冠肺炎疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響及對策分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2020年第6 期。但是，基于以往歷史上社會突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)的影響，如2008年的金融危機(jī)和2003年的“非典”疫情，我們至少大致能明確本次疫情的作用渠道。③黃益平：《新冠肺炎的經(jīng)濟(jì)影響與政策應(yīng)對》，《中華工商時(shí)報(bào)》，2020年2月6日第3 版。有調(diào)查顯示，業(yè)內(nèi)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)為此次疫情短期內(nèi)的影響或許要大于2003年的“非典”。④何嘯：《新冠肺炎疫情短期內(nèi)影響經(jīng)濟(jì) 宏觀政策應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)》，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》，2020年2月6日第A11 版。隨著疫情的發(fā)展，一部分學(xué)者對新冠肺炎疫情與勞動力就業(yè)、⑤都陽：《新冠病毒肺炎“大流行”下的勞動力市場反應(yīng)與政策》，《勞動經(jīng)濟(jì)研究》2020年第2 期。外貿(mào)、⑥沈國兵：《“新冠肺炎”疫情對我國外貿(mào)和就業(yè)的沖擊及紓困舉措》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2 期。財(cái)政、⑦馮俏彬、韓博：《新冠肺炎疫情對我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響及其應(yīng)對之策》，《財(cái)政研究》2020年第4 期。金融市場⑧楊子暉等：《重大突發(fā)公共事件下的宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊、金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)與治理應(yīng)對》，《管理世界》2020年第5 期。和企業(yè)經(jīng)營⑨朱武祥等：《疫情沖擊下中小微企業(yè)困境與政策效率提升——基于兩次全國問卷調(diào)查的分析》，《管理世界》2020年第4 期。等方面進(jìn)行深入分析，使得社會各界能夠更加全面認(rèn)識此次疫情的影響；還有學(xué)者使用更加豐富的信息⑩何誠穎等：《新冠病毒肺炎疫情對中國經(jīng)濟(jì)影響的測度分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2020年第5 期。和有效的評估方法?劉世錦等：《基于投入產(chǎn)出架構(gòu)的新冠肺炎疫情沖擊路徑分析與應(yīng)對政策》，《管理世界》2020年第5 期。來估計(jì)新冠肺炎疫情的影響。此外，為應(yīng)對疫情帶來的負(fù)面沖擊，在不到一年的時(shí)間里政府出臺了一系列的政策。這些政策有些是針對疫情防控的，有些是維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。部分學(xué)者對其中的貨幣政策、?劉偉：《疫情沖擊下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與貨幣政策調(diào)整》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2020年第7 期。財(cái)政政策、?朱青：《防控“新冠肺炎”疫情的財(cái)稅政策研究》，《財(cái)政研究》2020年第4 期。消費(fèi)券政策?林毅夫等：《中國政府消費(fèi)券政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第7 期。進(jìn)行了分析，也有學(xué)者對疫情過后財(cái)政政策改革進(jìn)行了討論。?李明等：《疫情后我國積極財(cái)政政策的走向和財(cái)稅體制改革任務(wù)》，《管理世界》2020年第4 期。還有學(xué)者從應(yīng)急管理的角度，對本次疫情中中國政府的應(yīng)對舉措進(jìn)行評價(jià)。?歐陽桃花等：《構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系：基于中國情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8 期。

值得注意的是，本次新冠肺炎疫情也會對社會保障體系產(chǎn)生巨大影響。?魯全：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與社會保障治理能力現(xiàn)代化——“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會（通訊）”觀點(diǎn)綜述》，《社會保障評論》2020年第2 期。Feher 和Bidegain認(rèn)為新冠肺炎疫情造成的經(jīng)濟(jì)衰退不僅降低了就業(yè)率，還有可能造成勞動參與率的下降，特別是年長的勞動者可能會選擇退休而永久退出勞動力市場，從而促使領(lǐng)取養(yǎng)老金的人群數(shù)量增多。此外，在疫情期間，政府還可能實(shí)施減稅政策來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，又會造成養(yǎng)老金基金收入的下降。這些都會對社會保障的可持續(xù)性和充足性造成影響。①Csaba Feher、Ignatius de Bidegain：《新冠肺炎疫情危機(jī)下的養(yǎng)老金計(jì)劃：影響及政策應(yīng)對》，《IMF COVID-19 特別系列》，2020年7月20日。

一些國家已經(jīng)開始關(guān)注疫情對公共養(yǎng)老金體系的沖擊。例如，沃頓商學(xué)院2020年5月底的測算表明，美國社會保障體系在受到疫情沖擊后，基金累計(jì)結(jié)余赤字產(chǎn)生的年份將要提前1—3年，從之前預(yù)計(jì)的2035年提前到2032 或2034年。②The Impact of the Coronavirus Pandemic on Social Security's Finances, https://budgetmodel.wharton.upenn.edu/issues/2020/5/28/social-security-f inances-coronavirus.經(jīng)合組織（OECD）2020年12月發(fā)布的《經(jīng)合組織養(yǎng)老金展望》（OECD Pensions Outlook）預(yù)計(jì)，與2019年相比，法國2020年養(yǎng)老基金名義支出將增加0.2%，如果進(jìn)一步考慮GDP 將下降10%的現(xiàn)實(shí)情況，基金支出占GDP 的比重將從13.6%提高到15.2%；由于基金名義收入將下降9.5%，養(yǎng)老基金的赤字占GDP 的比重將會從0.1%上升到1.1%。在波蘭，雖然公共養(yǎng)老基金支出與2019年相比下降了1%，但是收入?yún)s下降了6%。③OECD, Pension Outlook 2020, https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/oecd-pensions-outlook-2020_67ede41b-en.

目前對于我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系受疫情的影響程度如何，尚缺乏較為可靠的估計(jì)。有學(xué)者在一系列假設(shè)的基礎(chǔ)上計(jì)算了2020年上半年社保減免政策對基金收入影響。他們認(rèn)為對于養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，國家2020年2月份出臺的社保減免政策（中小企業(yè)免除5 個(gè)月繳費(fèi)，大型企業(yè)減半征收3 個(gè)月社保繳費(fèi)）造成的基金減收規(guī)模約為4634 億元，占企業(yè)及企業(yè)職工全年應(yīng)繳費(fèi)收入的18.1%，而失業(yè)保險(xiǎn)基金收入將減少約200 億元。④張興、田大洲：《新冠肺炎疫情對社會保險(xiǎn)的影響及對策》，《中國勞動》2020年第1 期。

上述針對新冠肺炎疫情如何影響我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的研究仍然存在不足之處。首先，根據(jù)6月份出臺的人力資源社會保障部2020年第49 號文件，⑤人力資源社會保障部、財(cái)政部、稅務(wù)總局：《關(guān)于延長階段性減免企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)政策實(shí)施期限等問題的通知》，國家稅務(wù)總局官網(wǎng)：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5153727/content.html，2020年6月22日。社保減免政策將繼續(xù)延長至2020年底，上述分析僅考慮了2020年上半年社保減免政策的影響。在人力資源社會保障部舉行的2020年第3 季度新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人表示，社保“免減緩”政策成效持續(xù)顯現(xiàn)，截至9月底，3 項(xiàng)社會保險(xiǎn)共為企業(yè)減免社保費(fèi)9107 億元，緩繳社保費(fèi)616 億元。⑥人力資源社會保障部：《人社部2020年第3 季度新聞發(fā)布會》，中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/zhibo/content_76833355.htm，2020年10月23日。現(xiàn)有的研究顯然未能準(zhǔn)確估計(jì)2020年全年社保減免影響。其次，上述研究重點(diǎn)分析了減免政策的影響，僅通過假定調(diào)查失業(yè)和工資收入的變動來反映經(jīng)濟(jì)形勢的變化，這并未充分考慮新冠肺炎疫情所帶來的影響。再次，上述研究僅分析了對基金收入的影響，而沒有進(jìn)一步計(jì)算出基金支出，進(jìn)而來討論對基金收支平衡的影響。最后，上述研究僅分析了2020年當(dāng)年的影響，而未考慮新冠肺炎疫情可能對未來一定時(shí)期內(nèi)的基金收入產(chǎn)生持續(xù)性的影響。

與已有研究不同，本文通過合理的參數(shù)假設(shè)和精算模型，測算新冠肺炎疫情對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的當(dāng)期影響和“十四五”時(shí)期基金積累的影響，并在此基礎(chǔ)上模擬相關(guān)政策措施的效果。不僅充分估計(jì)新冠肺炎疫情和社保減免政策對基金收入、支出和累積盈余的影響，還進(jìn)一步分析新冠肺炎疫情對基金運(yùn)行產(chǎn)生的中長期影響，并在此基礎(chǔ)上提出一些有助于基金平衡運(yùn)行的潛在政策措施。

二、疫情影響下的宏觀經(jīng)濟(jì)走勢

就我國目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，新冠肺炎疫情對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的影響體現(xiàn)在兩大方面：一是疫情對經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)帶來沖擊，從而減少繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)；二是政府為應(yīng)對疫情推出的社保繳費(fèi)減免政策將減少基金收入。疫情顯然對2020年當(dāng)年基金收入有不利影響。值得重視的是疫情將持續(xù)影響未來基金積累。這種持續(xù)影響很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的程度。

經(jīng)濟(jì)增長是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金積累的重要因素之一，其對基金收入的影響主要體現(xiàn)在就業(yè)和工資變化上。首先，經(jīng)濟(jì)增長放緩將帶來就業(yè)人數(shù)增長下降，繳費(fèi)人數(shù)增長相應(yīng)下降。國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，受新冠肺炎疫情的影響，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2020年2月份達(dá)到峰值后逐步下降，11月全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，已恢復(fù)到2019年末水平，就業(yè)狀況明顯好于OECD 國家。①根據(jù)國際勞工組織（ILO）2020年9月份公布的“COVID-19 and the World of Work”，在中等偏上收入國家中，仍然有70%的工人生活在有嚴(yán)格隔離政策（全國或者地區(qū)層面）的地方。與2019年第4 季度的就業(yè)情況相比，全球在2020年第3 季度由于新冠肺炎疫情損失的工作時(shí)間大約相當(dāng)于3.45 億個(gè)全職工作崗位。受新冠肺炎疫情的影響，OECD 國家的失業(yè)率從2020年1月的5.3%上升到4月份的8.8%。雖然9月份略有下降至7.3%，但第4 季度再次上升。一般來說，OECD 國家的經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)將隨著時(shí)間的推移而復(fù)蘇，但預(yù)計(jì)2021年和2022年的失業(yè)率仍將維持在7%左右。但是，1—11月份全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的平均值仍然達(dá)到了5.65%。其次，經(jīng)濟(jì)增長放緩將帶來工資水平下降，由此繳費(fèi)基數(shù)下降。國際勞工組織（ILO）預(yù)計(jì)2020年全球勞動力收入與2019年相比下降8.3%，相當(dāng)于3.7萬億美元，約占2019年全球國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的4.4%。②ILO, Globle Wage Report 2020-2021: Wages and Minimum Wages in the Time of COVID-19, https://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-wage-report/2020/lang--en/index.htm.針對中國勞動者的一項(xiàng)在線追蹤調(diào)查顯示，受訪者2020年2月份的收入僅為2019年11月份的57.85%，即使到6月份也才恢復(fù)到85.52%。在后文測算中，我們根據(jù)用歷史數(shù)據(jù)得到的GDP 增長和工資增長之間的關(guān)系，預(yù)測工資增長速度。最終，繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)同時(shí)下降對基金收入形成沖擊。③張丹丹、劉雅玄：《新冠肺炎疫情對我國勞動力市場的沖擊及其政策含義》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院承辦“第四屆中國勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿論壇”會議論文，成都，2020年12月5日。

本次疫情史無前例，對宏觀經(jīng)濟(jì)影響具有超常的不確定性。國際貨幣基金組織（IMF）2020年10月份公布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》（World Economic Outlook）預(yù)測，中國的GDP 增長率從2019年的6%將下降到2020年的1.9%再回升到2021年的8.2%。④IMF, World Economic Outlook, October 2020: A Long and Diffi cult Ascent, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020.這與經(jīng)合組織（OECD）的預(yù)計(jì)基本一致,其預(yù)測中國2020—2022年的經(jīng)濟(jì)增速分別為1.8%、8.0%和4.9%。⑤OECD, OECD Economic Outlook, https://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-outlook/volume-2020/issue-2_39a88ab1-en, 2020, 2.從2020年經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行情況看，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，一季度我國GDP 比上年同期下降6.8%，二季度經(jīng)濟(jì)增速實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正，達(dá)到3.2%，三季度增速繼續(xù)保持正向增長，為4.9%。中國經(jīng)濟(jì)反彈勢頭超過了大多數(shù)機(jī)構(gòu)的預(yù)計(jì)。因此，在后文的預(yù)測中，統(tǒng)籌考慮四季度的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，將我國2020年全年GDP 增長率設(shè)定為2.3%；2021年中國有很大可能實(shí)現(xiàn)V 型復(fù)蘇，GDP 增速在6%—8%之間。2022年及以后，經(jīng)濟(jì)增長率恢復(fù)到疫情之前的預(yù)測。

三、社保減免政策的相關(guān)內(nèi)容

為應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面沖擊，2020年2月，我國政府及時(shí)推出了社保繳費(fèi)減免政策，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，共渡難關(guān)。根據(jù)人力資源社會保障部2020年第11 號文件，①人力資源社會保障部、財(cái)政部、稅務(wù)總局：《關(guān)于延長階段性減免企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)的通知》，人力資源社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/rdzt/jfjf/zcwj/202002/t20200221_360350.html，2020年2月20日。中小企業(yè)可以享受社保單位繳費(fèi)免征的優(yōu)惠政策，大型企業(yè)可以享受社保單位繳費(fèi)減半征收的優(yōu)惠政策，但當(dāng)時(shí)社保減免政策的有效期僅持續(xù)到6月底。鑒于此次新冠肺炎疫情的影響遠(yuǎn)超預(yù)期，6月份時(shí)，我國政府又將此項(xiàng)社保減免政策的有效期延長至2020年12月底。

疫情期間的社保繳費(fèi)減免政策（人力資源社會保障部2020年第11 號和第49 號文件）中與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的內(nèi)容可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：（1）免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)，免征按單位參保的個(gè)體工商戶三項(xiàng)社會保險(xiǎn)的雇主繳費(fèi)（不含應(yīng)由個(gè)人繳費(fèi)部分），執(zhí)行期為2020年2月到12月底；（2）減半征收湖北省以外的大型企業(yè)三項(xiàng)社會保險(xiǎn)單位繳費(fèi)，執(zhí)行期為2020年2月到6月底；（3）湖北省可免征大型企業(yè)三項(xiàng)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)的單位繳費(fèi)部分到2020年6月；（4）各省2020年社會保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)下限可繼續(xù)執(zhí)行2019年個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)上限按規(guī)定正常調(diào)整；（5）以個(gè)人身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)體工商戶和各類靈活就業(yè)人員，2020年繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)確有困難的，可自愿暫緩繳費(fèi)，受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重困難的企業(yè)，可緩繳社會保險(xiǎn)費(fèi)至2020年12月底，緩繳期間免收滯納金。

社保減免政策旨在幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)抵御疫情風(fēng)險(xiǎn)，減輕企業(yè)和低收入?yún)⒈Ｈ藛T2020年的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而一定程度上可緩解因疫情造成的失業(yè)和工資損失對基金收入的不利影響，但另一方面減免繳費(fèi)又會直接引起基金收入下降。

四、疫情對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的當(dāng)期影響

（一）參數(shù)設(shè)定

中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（簡稱職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）收入主要包括繳費(fèi)收入，基金累計(jì)結(jié)余投資收益和財(cái)政補(bǔ)貼三大部分，需要設(shè)定的核心參數(shù)包括繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、投資收益率、財(cái)政補(bǔ)貼率等。由于不同類型企業(yè)面臨的社保減免優(yōu)惠不同，繳費(fèi)人數(shù)又需要分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人數(shù)、中小微企業(yè)參保人數(shù)和大型企業(yè)參保人數(shù)；繳費(fèi)基數(shù)則需要基于全社會平均工資來計(jì)算。本文預(yù)測部分所使用的參數(shù)如下所述。

1.就業(yè)結(jié)構(gòu)

2019年城鎮(zhèn)就業(yè)人口中非私營單位就業(yè)約為17988 萬人，私營企業(yè)就業(yè)約為14567 萬人，非私營就業(yè)在全部就業(yè)人員中占比為55.25%，這其中未含有城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)數(shù)。2019年機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保職工在全部參保職工中占比約為11.77%，企業(yè)參保職工占比約為88.23%；2018年全國第4 次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)就業(yè)人口中大型企業(yè)占比約為20.6%，中小型企業(yè)約為79.4%。

2. 2020年社保繳費(fèi)基數(shù)

根據(jù)國家規(guī)定，每一年度的社保繳費(fèi)基數(shù)以上一年度的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為基礎(chǔ)確定，一般上限為該平均工資的300%，下限為該平均工資的60%，而在上下限以內(nèi)，按照職工實(shí)際工資水平作為社保繳費(fèi)計(jì)算依據(jù)。從目前各省公布的2020年社保繳費(fèi)基數(shù)來看，地方政府將人力資源社會保障部2020年第49 號文件中規(guī)定的“個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)下限可繼續(xù)執(zhí)行2019年個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)”的政策適用范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，企業(yè)繳費(fèi)同樣可以享受該優(yōu)惠。因?yàn)閿?shù)據(jù)限制，以及為了簡化計(jì)算，本文在預(yù)測中直接將平均工資視為社保繳費(fèi)基數(shù)，未考慮上下限的影響，也就是將上一年度全國城鎮(zhèn)非私營企業(yè)單位就業(yè)人員平均工資視為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)，將上一年度城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資視為中小微企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)。2019年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資為90501 元，城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資為53604 元，加權(quán)后的全口徑平均工資為73991.14 元。

3.繳費(fèi)收入調(diào)整系數(shù)

按照每年參保職工數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的基金繳費(fèi)收入與實(shí)際的繳費(fèi)收入存在偏差，一個(gè)重要的原因是征繳率尚未達(dá)到100%，另外也存在參數(shù)選取上的誤差，比如缺乏工資水平不一樣的參保人的繳費(fèi)基數(shù)分布信息。在預(yù)測2020年基金繳費(fèi)收入時(shí)，除同時(shí)考慮疫情沖擊和社保減免政策影響的情形外，這一調(diào)整系數(shù)的取值為該指標(biāo)2019年數(shù)值，約為0.97，即2019年實(shí)際繳費(fèi)收入/預(yù)計(jì)繳費(fèi)收入。

4.財(cái)政補(bǔ)貼率

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入有3 個(gè)主要來源，分別是繳費(fèi)收入、財(cái)政補(bǔ)貼和基金結(jié)余投資收益，其中財(cái)政補(bǔ)貼收入約為基金整體收入的15%。為了排除因疫情影響造成的財(cái)政補(bǔ)貼率短期變化對預(yù)測的影響，在預(yù)測2020年基金收入時(shí)統(tǒng)一將財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)為10318.86 億元，即財(cái)政部公布的2019年全國社會保險(xiǎn)基金收入決算表中對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼金額。

5.基金結(jié)余投資收益

目前大部分的基金累計(jì)結(jié)余是以銀行定期存款形式進(jìn)行投資。根據(jù)全國社保基金理事會披露的信息，委托給社保基金管理運(yùn)營的資金只占累計(jì)結(jié)余的不到7%。預(yù)測2020年基金收入時(shí)，本文直接用上一年度的累計(jì)結(jié)余金額乘以銀行5年期定期存款利率3.5%，作為當(dāng)年的基金累計(jì)結(jié)余投資收益，不再考慮委托給社保基金理事會管理運(yùn)營部分所獲得的超過3.5%的收益。

6.繳費(fèi)減免政策下的征繳收入

根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型企業(yè)和中小微企業(yè)所享受的減免政策不同，2020年具體繳費(fèi)收入計(jì)算如下。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位征繳收入=機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保職工數(shù)×繳費(fèi)基數(shù)×（單位繳費(fèi)率+個(gè)人繳費(fèi)率）

大型企業(yè)征繳收入=大型企業(yè)參保職工數(shù)×繳費(fèi)基數(shù)×（單位繳費(fèi)率×5/12×0.5+單位繳費(fèi)率×7/12+個(gè)人繳費(fèi)率）

中小微企業(yè)征繳收入=中小微企業(yè)參保職工數(shù)×繳費(fèi)基數(shù)×（單位繳費(fèi)率×1/12+個(gè)人繳費(fèi)率）

（二）模擬結(jié)果

我們分別在以下3 種情形下，估計(jì)2020年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入。

情形1：無疫情、無社保減免政策。

情形2：不考慮社保繳費(fèi)減免政策，僅考慮新冠肺炎疫情產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)沖擊。

情形3：新冠肺炎疫情產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)沖擊和社保繳費(fèi)減免政策同時(shí)發(fā)生。

新冠肺炎疫情產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)沖擊對2020年養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)帶來的影響主要體現(xiàn)在繳費(fèi)人數(shù)變化上。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)，1—11月份我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1099 萬人，2020年政府工作報(bào)告中設(shè)定的全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口目標(biāo)為900 萬人，現(xiàn)在已完成全年目標(biāo)任務(wù)的122.1%；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率自2月份的頂峰6.2%下降至11月的5.2%，已經(jīng)達(dá)到2019年12月的水平。①國家統(tǒng)計(jì)局：《11月份國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)態(tài)勢持續(xù)顯現(xiàn)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202012/t20201215_1809253.html，2020年12月15日。根據(jù)后文的測算，2020年有疫情時(shí)的城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)和繳費(fèi)職工人數(shù)，分別比無疫情時(shí)少57 萬人和41 萬人。3 種情形下的繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、征繳收入和基金總收入分別列于表1。

表1 2020年基金收入估計(jì)中的參數(shù)與變量

注：繳費(fèi)收入的計(jì)算過程中未考慮湖北省的特殊政策；考慮到減免社保繳費(fèi)有助于提升社保遵交水平，將情形3 中的調(diào)整系數(shù)取為1。

我們假定存在疫情的條件下（情形2、3），2020年末城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)維持11月份的水平，即假定2020年底城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模將增加1099 萬人。此時(shí)，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)達(dá)到45346 萬人。進(jìn)一步假定2020年參保職工人數(shù)占當(dāng)年就業(yè)總?cè)藬?shù)比例為2016—2019年該指標(biāo)的簡單線性外推值，為71.54%，可以得到繳費(fèi)職工人數(shù)為32442.43 萬人。根據(jù)社保減免政策的受益對象不同，將2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型企業(yè)和中小微企業(yè)3 個(gè)群體（不考慮個(gè)體工商戶）。假定2020年的參保職工結(jié)構(gòu)與2018年相同，從而得到機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保職工約為3818.47萬人，大型企業(yè)參保職工約為5896.54 萬人，中小微企業(yè)參保職工約為22727.42 萬人。此外，根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，可以推算出2020年城鎮(zhèn)勞動力人口規(guī)模大約為47833.33 萬人。

假定無疫情影響時(shí)，2020年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率水平保持在2016—2019年該指標(biāo)的平均值，約為5.08%，城鎮(zhèn)勞動力人口規(guī)模為47833.33 萬人（與存在疫情時(shí)相同），此時(shí)城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模約為45403.40 萬人。在參保率為71.54%時(shí)，2020年繳費(fèi)職工人數(shù)約為32483.50 萬人。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保職工約為3823.31 萬人，大型企業(yè)參保職工約為5904.00 萬人，中小微企業(yè)參保職工約為22756.19 萬人。

經(jīng)過測算，考慮社保減免政策時(shí)，2020年基金繳費(fèi)收入約為30693.05 億元，而未考慮社保減免政策時(shí)的基金繳費(fèi)收入約為48829.77 億元，由此可知2020年的社保減免政策預(yù)計(jì)減免單位繳費(fèi)約1.81 萬億元，由此造成2020年當(dāng)年繳費(fèi)收入和基金收入預(yù)計(jì)比無疫情無社保減免時(shí)分別下降37.28%和29.82%（表2）。

表2 疫情對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期基金收入的影響

2020年工資水平同樣受到疫情的沖擊，但并不影響2020年繳費(fèi)基數(shù)。因?yàn)?020年度社保繳費(fèi)基數(shù)以2019年工資水平?jīng)Q定，疫情更有可能直接影響到2021年社保繳費(fèi)基數(shù)的制定，從而影響2021年繳費(fèi)收入。疫情對于當(dāng)期企業(yè)經(jīng)營和職工收入產(chǎn)生的巨大影響將削弱其正常繳納社保的經(jīng)濟(jì)能力，特別是低收入水平群體。地方社保部門在制定2020年度社保繳費(fèi)基數(shù)時(shí)會根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。各地公布的2020年社保繳費(fèi)基數(shù)上限以2019年全口徑社平工資進(jìn)行了調(diào)整，但是下限仍然采用2019年度的繳費(fèi)基數(shù)下限，未進(jìn)行上調(diào)。在這樣的背景下，2020年度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入會比上述估計(jì)的數(shù)值更低。

五、對“十四五”期間城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的預(yù)測（2021—2025）

新冠肺炎疫情在大幅降低2020年基金繳費(fèi)收入的同時(shí)，對基金積累的長期影響同樣不可忽視。由疫情所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)基本面惡化將會打破基金舊有的發(fā)展態(tài)勢，對基金未來的運(yùn)營和平衡產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)。下面以無疫情時(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營情況作為基準(zhǔn)，假設(shè)兩種不同的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方案，進(jìn)一步探討疫情對“十四五”期間基金平衡的影響。

（一）設(shè)定3 種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案

基準(zhǔn)方案：假定2020年并未發(fā)生新冠肺炎疫情，社會經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面按照既有的軌跡正常發(fā)展，GDP 增速預(yù)計(jì)將會從2020年的6%逐步線性下降至2025年的5%，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率維持在2016—2019年的平均水平，約為5.08%。

方案1：較低增速復(fù)蘇。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)V 型復(fù)蘇，2020年GDP 增長率為2.3%，2021年GDP增長率達(dá)到2019年的水平，約為6%，2022年開始GDP 增長率恢復(fù)至無疫情時(shí)的5.6%，之后線性下降至2025年的5%；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率從2020年12月末的5.2%（假定與2020年11月水平相同）逐步下降至2025年的5.08%（2016—2019年的平均水平）。

方案2：較高增速復(fù)蘇。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)V 型復(fù)蘇，2020年GDP 增長率為2.3%，2021年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)程度進(jìn)一步提升，當(dāng)年的GDP 增速甚至超過疫情前的水平，達(dá)到8%，2022年開始GDP 增長率恢復(fù)至無疫情時(shí)的5.6%，之后線性下降至2025年的5%；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率從2020年的12月末的5.2%（假定與2020年11月水平相同）逐步下降至2025年的5.08%（2016—2019年的平均水平）。

我們利用2010—2019年間GDP 增長率與城鎮(zhèn)職工平均工資增長率的歷史數(shù)據(jù)，通過簡單線性回歸來估計(jì)兩者關(guān)系。在基準(zhǔn)情形下，隨著GDP 增長率的放緩，工資增長率也將從2020年的7.88%逐步下降至2025年的6.42%。在方案1 中，疫情的沖擊使得2020年工資增長率僅為2.49%，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，2021年工資增長率恢復(fù)至疫情前水平，約為7.88%，隨后一路下降至2025年的6.42%；在方案2 中，受疫情影響，2020年的工資增長率同樣為2.49%，但是得益于經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和持續(xù)高漲，2021年工資增長率達(dá)到10.79%的高水平，隨后下降至2025年的6.42%。

（二）參數(shù)設(shè)定說明

1.基金結(jié)余投資比例及其收益率

與2020年短期預(yù)測一樣，假定2021—2025年間，用上一年度的累計(jì)結(jié)余金額乘以銀行5年期定期存款利率3.5%。

2.財(cái)政補(bǔ)貼率

在這一部分的預(yù)測中，將2021—2025年間的財(cái)政補(bǔ)貼率根據(jù)歷史數(shù)據(jù)設(shè)定為15%。

3.繳費(fèi)職工人數(shù)

利用預(yù)測的2021—2025年的城鎮(zhèn)勞動力人口數(shù)據(jù)和2021—2025年間的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)，可以得到2021—2025年間城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模。進(jìn)一步假定2021—2025年間，繳費(fèi)職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比例為上一年的數(shù)值加0.001，從而得到每一年的繳費(fèi)職工人數(shù)。

4.退休人數(shù)

利用2021—2025年的人口預(yù)測數(shù)據(jù)可以得到每年全國男性60 歲和女性50 歲人口規(guī)模。2015—2019年間，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員中每年新增退休人員總數(shù)與當(dāng)年達(dá)到退休年齡人口規(guī)模比例的平均值約為49.65%，假定2021—2025年間這一比例仍然保持在49.65%，從而得到每年新增退休人員總數(shù)。利用估計(jì)的2021—2025年間60 歲以上人口平均死亡率和上一年度累計(jì)退休人員數(shù)量，可以得到上一年累計(jì)退休人員仍然健在人數(shù)，加上新增加退休人員數(shù)最終可得每年累計(jì)退休人員數(shù)量，即領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)。

5.全國平均退休金

用當(dāng)年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出除以當(dāng)年累計(jì)退休人員數(shù)作為全國平均養(yǎng)老金水平。2019年當(dāng)年該指標(biāo)為39990.25 元。而根據(jù)人力資源社會保障部公布的數(shù)據(jù)，2018—2020年度養(yǎng)老金的年漲幅均為5%。我們假定2021—2025年間全國平均養(yǎng)老金的年漲幅仍然維持在5%的水平，從而得到每一年的平均養(yǎng)老金水平。

6.繳費(fèi)收入調(diào)整系數(shù)

可以預(yù)計(jì)，隨著社保征收體系的完善，社保征繳率將會逐漸上升，不斷接近100%的水平。在預(yù)測2021—2025年基金繳費(fèi)收入時(shí)，假定每年繳費(fèi)收入調(diào)整系數(shù)在上一年的數(shù)值基礎(chǔ)上增加0.001，以反映可能存在的征繳率變化。2020年的初始值取為0.97。

7.繳費(fèi)率

假定2020年的社保減免政策到期后不再延期，2021—2025年間按照單位16%、個(gè)人8%的政策繳費(fèi)率正常繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（三）模擬結(jié)果分析

根據(jù)上述參數(shù)設(shè)定，可以預(yù)測出2021—2025年間3 種不同情況下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營情況。2021—2025年間基金的當(dāng)期結(jié)余和累計(jì)結(jié)余狀況分別如圖1和圖2所示。

圖1 2021—2025年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余情況（億元）

圖2 2021—2025年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余情況（億元）

在無疫情影響的基準(zhǔn)條件下，按照既有的發(fā)展趨勢，同時(shí)維持繳費(fèi)率、財(cái)政補(bǔ)貼率等政策參數(shù)不變，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行平穩(wěn)，當(dāng)期結(jié)余將從2023年開始一直處于下降狀態(tài)，而基金歷年累計(jì)結(jié)余仍將不斷增加。2025年基金累計(jì)結(jié)余規(guī)模將達(dá)到9.21萬億元。

在方案1 中，由于疫情及社保減免政策影響，2020年當(dāng)年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)約1.17萬億元赤字，使得基金歷年累計(jì)結(jié)余從2019年的5.46 萬億迅速下降到2020年的4.30 萬億。同時(shí)，由于疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊將會影響到后續(xù)期間職工工資水平和繳費(fèi)人員數(shù)量，進(jìn)而影響基金繳費(fèi)收入。自2021年開始，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)期結(jié)余與疫情前相比大幅下降，2021年僅為2406 億元，隨后一直處于下降狀態(tài)，2025年基金首次出現(xiàn)當(dāng)期赤字，導(dǎo)致基金累計(jì)結(jié)余在2025年下降至4.97 萬億，與無疫情影響的基準(zhǔn)狀態(tài)相比，基金累計(jì)結(jié)余將下降46.01%。

在方案2 中，2020年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后，2021年經(jīng)濟(jì)增長率大幅度反彈，隨后仍處于高速發(fā)展，2021—2025年間城鎮(zhèn)職工平均工資的增速遠(yuǎn)高于方案1，使得2022年開始基金的繳費(fèi)收入有了比較大的增長。得益于繳費(fèi)收入的增加，2022—2025年間基金當(dāng)期結(jié)余比方案1 中高，促使基金累計(jì)結(jié)余不斷增加。2025年基金累計(jì)結(jié)余將達(dá)到5.85 萬億元；但是與無疫情的狀態(tài)相比，基金累計(jì)結(jié)余仍然下降了36.50%。

六、未來改善基金平衡的主要措施

在經(jīng)濟(jì)因素和社保繳費(fèi)減免因素的雙重作用下，未來一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入趨于下降，基金累計(jì)結(jié)余也在下降。那么在以上短期和長期測算結(jié)果之下，我們是否還有辦法來彌補(bǔ)和平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營呢？

第一，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長是最根本的支撐。較高增長的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，有助于當(dāng)年基金結(jié)余的增長，避免基金當(dāng)期赤字的發(fā)生，從而盡可能延遲基金累計(jì)結(jié)余赤字的到來時(shí)間。對“十四五”期間城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營狀態(tài)測算表明，如果2021年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇到8%的增長速度，之后恢復(fù)到無疫情時(shí)增長率，到2025年基金累計(jì)結(jié)余為5.85 萬億元，而2021年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇到6%之后恢復(fù)到無疫情時(shí)增長率，到2025年的基金累計(jì)結(jié)余為4.97 萬億元。相對于2019年基金累計(jì)結(jié)余5.46 萬億而言，前者在彌補(bǔ)了2020年疫情沖擊和社保減免造成的當(dāng)期赤字外，還進(jìn)一步提升了基金累計(jì)結(jié)余；而后者尚未恢復(fù)至2019年的基金累計(jì)結(jié)余水平。

但是，我們也需要注意到，維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長在當(dāng)前的國內(nèi)外形勢下，仍然具有巨大的挑戰(zhàn)。得益于國內(nèi)適當(dāng)?shù)囊咔榉揽卮胧┖徒?jīng)濟(jì)刺激政策，我國成為2020年全球范圍內(nèi)唯一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長的國家，在樂觀估計(jì)下2021年的經(jīng)濟(jì)增長率甚至可以進(jìn)一步反彈至8%，遠(yuǎn)高于近年來平均經(jīng)濟(jì)增長速度。然而，2021年及以后經(jīng)濟(jì)增長速度仍然取決于全球新冠肺炎疫情的狀況。疫情期間消費(fèi)服務(wù)業(yè)受到十分明顯的沖擊。①周梅芳等：《新冠肺炎疫情的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其應(yīng)對政策有效性研究》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2020年第8 期。2019年，我國消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為57.8%，拉動經(jīng)濟(jì)增長3.5 個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)6年成為經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。②參見《國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/gwylf lkjz61/index.htm，2020年3月18日。隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)的推進(jìn)，制造業(yè)已經(jīng)得到很大程度的恢復(fù)，但消費(fèi)服務(wù)業(yè)受制于疫情反復(fù)而始終未能恢復(fù)到較高水平。未來一旦出現(xiàn)疫情再次暴發(fā)，消費(fèi)服務(wù)業(yè)又將面臨嚴(yán)重沖擊，從而對經(jīng)濟(jì)增長帶來不利影響。

第二，加強(qiáng)對基金結(jié)余的運(yùn)營，提升累計(jì)結(jié)余投資收益率。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余缺乏投資運(yùn)作，委托給社保基金管理運(yùn)營的資金只占累計(jì)結(jié)余的不到7%。目前，大部分結(jié)余的投資方式為銀行定期存款，結(jié)余基金年收益率平均在3.5%左右。如果可以對基金結(jié)余進(jìn)行適當(dāng)運(yùn)營，使得每年投資收益率提高0.5 個(gè)百分點(diǎn)，到2025年達(dá)到6%，則2025年基金累計(jì)結(jié)余可提高8.44%（方案2 條件下）。參照我國的企業(yè)年金運(yùn)營，2007—2018年間年均收益率在7.3%左右，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的投資收益率也是有空間的。

目前有些省份對于結(jié)余的基金運(yùn)用程度較低和地方政府行為有關(guān)。地方政府以巨額社保基金存款為條件，從銀行獲得貸款，用于地方融資平臺的資金來源和其他貸款來源。社保基金存款也就只能獲得定期存款利息。今后應(yīng)完善社保基金管理的治理結(jié)構(gòu)，減少地方政府對社保基金運(yùn)營的干預(yù)。①朱恒鵬等：《統(tǒng)籌層次提高如何影響社保基金收支——委托-代理視角下的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第11 期。

第三，需要考慮提高財(cái)政補(bǔ)貼水平。如果財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼率可提高一個(gè)百分點(diǎn)，即財(cái)政補(bǔ)貼占當(dāng)年基金收入比重提高到16%，在其他條件不變時(shí)，可使得2025年基金累計(jì)結(jié)余提高8.46%（方案2 條件下）。從1998年到2019年，中央財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助累計(jì)超過了4 萬億元。近年來，中央財(cái)政持續(xù)加大對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助力度，重點(diǎn)是向基金收支矛盾比較突出的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地傾斜。2019年補(bǔ)助金額為5261 億元。2020年繼續(xù)加大補(bǔ)助力度，幫助地方緩解因?yàn)殡A段性降費(fèi)對基金造成的收支壓力。②參見《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制舉行階段性減免企業(yè)社保費(fèi)、醫(yī)保費(fèi)和緩繳住房公積金發(fā)布會》，人力資源社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/202002/t20200220_360313.html，2020年2月20日。

但是，“十四五”期間財(cái)政收入增長面臨很大壓力，直接增加財(cái)政補(bǔ)貼可行性較弱。首先，從2015年以來，減稅降費(fèi)政策使得中央及地方的財(cái)政收入減少，可能增加了財(cái)政赤字的規(guī)模。③郭慶旺：《減稅降費(fèi)的潛在財(cái)政影響與風(fēng)險(xiǎn)防范》，《管理世界》2019年第6 期。其次，新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的負(fù)向沖擊，在減少財(cái)政收入的同時(shí)，又增加了刺激經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出。2020年政府工作報(bào)告中指出，財(cái)政赤字率將提升至3.6%以上，同時(shí)發(fā)行1 萬億元抗疫特別國債。這些都顯著提升了政府債務(wù)水平，壓縮了未來一段時(shí)期內(nèi)的財(cái)政支出能力。考慮到我國各級政府的整體負(fù)債水平并不低，未來赤字率長期突破3%，財(cái)政是難以為繼的。④朱青：《防控“新冠肺炎”疫情的財(cái)稅政策研究》，《財(cái)政研究》2020年第4 期。

第四，加大外部籌資，加快國有資本劃撥充實(shí)社保基金，也是提高資金長期支撐能力的重要手段。一是，可以從社保基金劃撥部分資金，對養(yǎng)老基金發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。從21世紀(jì)初開始，中央就建立了社會保障戰(zhàn)略儲備基金，目前基金規(guī)模已達(dá)到2 萬多億。二是，繼續(xù)實(shí)施前期已經(jīng)開始執(zhí)行的劃撥國有股充實(shí)社保基金的做法，進(jìn)一步增強(qiáng)社保基金的可持續(xù)性。國有資本充實(shí)社保基金工作已于2019年全面推開。截至2019年底，中央層面已完成劃轉(zhuǎn)國有資本1.3 萬億元。⑤李心萍：《養(yǎng)老金發(fā)放有保障》，《人民日報(bào)》，2020年8月21日第19 版。此外，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案的通知》規(guī)定，地方國有資本劃轉(zhuǎn)社保工作的截止日期為2020年底。2020年以來，北京市、上海市、黑龍江省、貴州省、重慶市等省市也發(fā)布國資劃轉(zhuǎn)方案，對劃轉(zhuǎn)范圍、對象、比例和承接主體進(jìn)行了明確。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金，增強(qiáng)基金的可持續(xù)性，為全體國民共享社會保障權(quán)益提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。①嚴(yán)新明、童星：《“空賬”不空——對國有資本與社保基金關(guān)系的社會時(shí)空研究》，《社會保障評論》2020年第2 期。

第五，還有一些措施也有助于基金積累，但爭議較大。這包括延遲退休年齡、減少養(yǎng)老金增長幅度等。這些盡管短期內(nèi)難以充分實(shí)施，但從我國養(yǎng)老基金長遠(yuǎn)積累的大局出發(fā)，也需考慮盡快列入政府決策議事日程。疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退將使公共養(yǎng)老金體系的可持續(xù)進(jìn)一步惡化，疫情過后財(cái)政壓力可能會更大，因此旨在控制養(yǎng)老金支出的養(yǎng)老金政策改革不應(yīng)停滯或逆轉(zhuǎn)。②Csaba Feher、Ignatius de Bidegain：《新冠肺炎疫情危機(jī)下的養(yǎng)老金計(jì)劃：影響及政策應(yīng)對》，《IMF COVID-19 特別系列》，2020年7月20日。在中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度下，改革任務(wù)還很繁重。③鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1 期。