大國貧困治理的“中國經(jīng)驗”
——以中國、美國和印度比較為視角

林閩鋼 霍 萱

一、研究緣起

貧困問題是世界性難題，反貧困是人類共同面臨的歷史使命。盡管發(fā)達國家和發(fā)展中國家在反貧困目標、對象上會存在較大的不同，但大規(guī)模的貧困治理必然是對國家經(jīng)濟、社會和政治領域的大動員，是對經(jīng)濟資源、社會力量的再集結(jié)，更是對國家治理能力的一次大考。以中國、美國和印度為代表的世界大國，在不同的時期先后組織過大規(guī)模的貧困治理運動。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國逐漸進入經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時期”，貧困問題被重新發(fā)現(xiàn)。1964年，約翰遜（Lyndon Baines Johnson）總統(tǒng)在“偉大社會”（Great Society）口號下提出“向貧困宣戰(zhàn)”（The War on Poverty），之后成為美國歷史上最大規(guī)模、最為全面的反貧困運動。發(fā)展中國家的貧困問題在20世紀70年代開始受到國際社會的廣泛關注。由于經(jīng)濟發(fā)展水平落后，發(fā)展中國家貧困治理往往融合經(jīng)濟發(fā)展和減輕貧困問題的雙重目標，如印度農(nóng)村綜合發(fā)展計劃、巴西“發(fā)展極”反貧困戰(zhàn)略等。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，改革開放初期，絕對貧困人口占世界貧困人口總數(shù)的比例超過一半，主要分布在農(nóng)村，反貧困任務尤為艱巨。40多年來，通過持續(xù)經(jīng)濟增長和強有力的貧困治理，尤其是黨的十八大以來實施脫貧攻堅取得決定性進展，中國的絕對貧困問題得到歷史性解決。

為此，本文聚焦中國、美國和印度三個大國不同時期、不同類型的反貧困戰(zhàn)略，對人類歷史上這幾次大規(guī)模貧困治理進行比較，尋找中國反貧困的顯著特點，進一步提煉出大國貧困治理的“中國經(jīng)驗”。

二、中國、美國和印度的大規(guī)模反貧困戰(zhàn)略

（一）美國“向貧困宣戰(zhàn)”

20世紀50年代，美國在經(jīng)濟快速發(fā)展之后，面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟繁榮的背后潛藏著危機。進入60年代后，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和種族問題爆發(fā)，美國已經(jīng)“分裂”，在豐裕社會中存在著“另一個美國”。大約有4000 萬到5000 萬的人仍然生活在貧困之中，他們有廉價的食物，但沒有充足的住房，享受不到充分的教育和醫(yī)療照顧。①Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States, Penguin Books, 1968, p. 9.“貧困的再發(fā)現(xiàn)”引起社會的廣泛關注，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)1/5 的窮人是長期性蕭條地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的工人，這些工人家庭大多數(shù)需要撫養(yǎng)孩子。大部分貧困人口集中在城市特定的區(qū)域中，具有空間上的聚集性。②U.S. Bureau of the Census, Poverty in the United States 1959 to 1966, December, 1969, pp. 1-65.

20世紀60年代初，肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）總統(tǒng)率先提出要采取措施解決美國的貧困及其衍生問題，繼任總統(tǒng)約翰遜更雄心勃勃，在1964年1月的國情咨文中提出，貧困在美國是一個全國性問題，要“無條件向貧困宣戰(zhàn)”（Unconditional War on Poverty）。之后美國聯(lián)邦政府出臺《經(jīng)濟機會法》（Economic Opportunity Act）、《中小學教育法》（Elementary and Secondary Education Act）、《高等教育法》（Higher Education Act）、醫(yī)療保險（Medicare）和醫(yī)療補助法（Medicaid）等一攬子反貧困計劃。

美國“向貧困宣戰(zhàn)”強調(diào)通過消除歧視實現(xiàn)機會均等，從窮人的特征出發(fā)，以“賦權(quán)”（Empowerment）的激活方式來改造窮人。一方面從窮人生活的社區(qū)環(huán)境、家庭環(huán)境和個體內(nèi)部出發(fā)，遵循貧困地區(qū)居民“最大可行參與”（Maximum Feasible Participation）原則，以窮人的生活環(huán)境為基礎建立全新的社區(qū)參與機制，使窮人通過參與規(guī)劃和執(zhí)行社區(qū)發(fā)展與反貧困各類項目，授權(quán)窮人來改變他們的社區(qū)，以培養(yǎng)窮人的參與感、責任感和創(chuàng)造力，由此應對日益嚴重的城市貧困現(xiàn)象。另一方面，通過各種類型的教育和就業(yè)培訓項目，由外部支持來提高窮人的工作能力和在勞動力市場上的競爭力，將窮人從“食稅者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹{稅者”。③Robert Dallek, Flawed Giant, Lyndon Johoson and His Times, Oxford University Press, 1998, p. 74.基于“賦權(quán)”路徑，從窮人參與和增強就業(yè)能力出發(fā)，《經(jīng)濟機會法》中所倡導的政策內(nèi)容包括如下方面。

第一，實施“社區(qū)行動項目”（Community Action Program，CAP）。該項目是服務于社區(qū)和成員按“最大可行參與”的原則發(fā)展、引導和管理的反貧困計劃。主要創(chuàng)新點是成立便于社區(qū)窮人參與的“社區(qū)行動機構(gòu)”（Community Action Agencies，CAAs），規(guī)定在“社區(qū)行動機構(gòu)”決策委員會中必須安排社區(qū)窮人的代表。代表由貧困地區(qū)的居民選出，其目的是為了提出更具地區(qū)適應性和反應性的項目，幫助窮人建立自尊、自信，維持其長期積極參與社區(qū)活動所需的動機。①王媛、楊弘：《約翰遜政府“社區(qū)行動計劃”的歷史考察——兼論美國聯(lián)邦政府資助公民參與的政策》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》2017年第2 期。社區(qū)行動機構(gòu)直接接受由聯(lián)邦層面新成立的“經(jīng)濟機會局”（Office of Economic Opportunity，OEO）的反貧困項目撥款，對撥款具有較強的自主支配權(quán)。

第二，推動工作培訓和就業(yè)激勵項目。在工作培訓方面，具體包括青年項目、工作隊項目、工作和培訓項目、居民點青年隊和勤工儉學等項目。②Robert F. Clark, The War on Poverty: History, Selected Programs, and Ongoing Impact, University of America Inc.,2002, pp. 96-100.在就業(yè)激勵項目方面，主要是通過小商業(yè)管理局以貸款、資助的方式，為社區(qū)中的貧困成員提供資金支持，幫助他們在社區(qū)建立和運營小商業(yè)和企業(yè)。③Milton Kotler, "The Politics of Community Economic Development," Law and Contemporaty Problems, 1971, 36(1).

第三，注重對貧困家庭兒童和青少年的人力資本投資。實施的主要項目包括開端項目（Head Start）、針對15—20 歲貧困青少年的工讀項目和就業(yè)工作團等，分別面向?qū)W前教育、高等教育和職業(yè)教育。其中一項服務于貧困線以下家庭兒童的學前教育項目——開端項目，產(chǎn)生了廣泛的影響。④閆坤、孟艷：《教育阻斷貧困代際傳遞模式的國際比較研究》，《國外社會科學》2019年第6 期。

第四，對有特殊困難的邊緣群體提供社會保障，以實現(xiàn)反貧困計劃的整體性效果。加強社會保險預防性功能和社會救助緩解貧困功能，進一步放寬社會保障限制條件，擴大覆蓋范圍。例如，放寬“未成年子女家庭援助項目”的資格條件，放棄對申請者居住地的要求，出臺《食品券法案》和《社會保障修正案》。同時實行針對65 歲以上老人的低成本醫(yī)療保險項目和針對窮人的醫(yī)療補助項目。

（二）印度“向貧困進軍”

印度在取得獨立后，經(jīng)濟發(fā)展落后，大部分貧困人口分布在農(nóng)村地區(qū)，糧食生產(chǎn)長期處于停滯狀態(tài)，基本溫飽問題難以解決。20世紀50年代，尼赫魯（Jawaharlal Nehru）總理實行土地改革，廢除中間人地主制度——柴明達爾制度（Zamindar System），頒布關于土地持有最高限額的法律。20世紀60年代后，為了保證糧食供應，印度第三任總理、國大黨領袖甘地（Indira Gandhi）在“四五計劃”時期啟動“綠色革命”，依靠大量資金投入和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，這使印度農(nóng)村的糧食供應問題基本解決?！拔逦逵媱潯睍r期開始實行公營分配制度，建立由政府控制價格的供應商店。然而由于土地改革不徹底，改革成果分配不均，實際受益對象主要是擁有土地的地主和富農(nóng)，以及自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較好的地區(qū)，農(nóng)戶間和地區(qū)間經(jīng)濟差距進一步擴大。

20世紀70年代，印度貧困問題突出，貧困發(fā)生率超過50%，這些貧困人口大多是農(nóng)村的小農(nóng)、邊際農(nóng)民（耕種土地不足半公頃）和無地農(nóng)民。大批無地農(nóng)和少地農(nóng)自發(fā)向城市轉(zhuǎn)移謀求生計，他們難以在城市尋找到合適的工作，在城市中聚集形成貧民窟。①沈紅：《印度的鄉(xiāng)村貧困和扶貧體制》，《社會學研究》1994年第5 期。貧困問題嚴重影響了印度的經(jīng)濟發(fā)展。“六五計劃”時期，甘地總理首次提出“向貧困進軍”（March Against Poverty），力圖通過將經(jīng)濟增長和消除貧困緊密結(jié)合，使城市和農(nóng)村的貧困人口減少30%。該計劃的目標是減輕貧困問題，通過開發(fā)式扶貧的方式減少失業(yè)，改善貧困者的經(jīng)濟狀況以及控制人口增長?！跋蜇毨нM軍”計劃的大多數(shù)措施在20世紀90年代的經(jīng)濟改革后得以延續(xù)。

印度政府認為，印度農(nóng)村問題源于農(nóng)民難以擁有土地、無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及在城市謀生困難，失業(yè)是造成印度貧困大面積存在的根本原因，②Klaus Deininger, et al., "Land Reforms, Poverty Reduction, and Economic Growth: Evidence from India," Journal of Development Studies, 2009, 45(4).通過鄉(xiāng)村發(fā)展為農(nóng)村貧困家庭創(chuàng)造就業(yè)機會是解決印度貧困問題的核心舉措，能夠間接起到阻止農(nóng)村人口大面積向城市流動的作用，從而緩解城市貧民窟問題。在這個意義上，鄉(xiāng)村發(fā)展成為印度反貧困的同義詞。通過鄉(xiāng)村發(fā)展作為反貧困的主要路徑，印度自“向貧困進軍”計劃提出以來，采取了以下幾方面的措施。

第一，實施農(nóng)村綜合發(fā)展項目，通過鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)來建設農(nóng)村，促進農(nóng)村新發(fā)展。1979年，印度開始實施農(nóng)村綜合發(fā)展項目（Integrated Rural Development Programme，IRDP）。該項目于1980年10月擴展至全國，成為“六五計劃”到“八五計劃”時期印度政府反貧困的中心內(nèi)容。項目主要內(nèi)容是通過向貧困農(nóng)戶、無地農(nóng)戶提供補助和貼息貸款，幫助他們發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)、小型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，通過支持其自主開展經(jīng)濟活動以擴大他們的收入來源。其中，直接補貼生產(chǎn)性資金占比較少，大多數(shù)的資金都是通過信貸的形式發(fā)放。經(jīng)濟活動的選擇和方案設計由政府和村級基層組織協(xié)助貧困農(nóng)民完成。同時，政府向貧困農(nóng)民輔之以種子、化肥和農(nóng)藥等生產(chǎn)性投入，提供技術(shù)支持和培訓服務，通過完善水利灌溉設施等來支持該計劃的實施。農(nóng)村綜合發(fā)展項目的子項目包括農(nóng)村青年自營職業(yè)培訓項目（Training Rural Youth for Self Employment，TRYSE）、農(nóng)村婦女和兒童發(fā)展項目（Development of Women and Children in Rural Areas，DWCRA）。③黎淑英：《印度的農(nóng)村扶貧工作》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1993年第11 期。1999年，印度農(nóng)業(yè)發(fā)展部成立后，農(nóng)村綜合發(fā)展項目進一步擴大，同年發(fā)展成為農(nóng)村自主就業(yè)項目（Swarnjayanti Gram Swarozgar Yojana，SGSY）。2010年印度政府接受計劃委員會的建議，將農(nóng)村自主就業(yè)項目重建為全國農(nóng)村生計項目（National Rural Livelihood Mission，NRLM）。這一項目的核心要素是通過小額信貸的方式幫助農(nóng)民獲得自主從事經(jīng)濟活動的資金來源，同時采用集體方法和小組活動，通過資助團體建設和擴充社會資源來最大化實現(xiàn)減貧效果。④Lalita Kumari, "A Study of Poverty Eradication in India: National Policies, Plans and Programs," International Journal of Research in Commerce & Management, 2013, 4(7).

第二，通過政府實施以工代賑作為農(nóng)村就業(yè)項目的核心，在為貧困者創(chuàng)造就業(yè)機會和收入來源的同時，同步實現(xiàn)農(nóng)村公共工程和基礎設施建設。1980年10月，印度政府開始實施全國農(nóng)村就業(yè)項目（National Rural Employment Programme，NREP）。1985年，為了解決無地者的就業(yè)問題，由中央政府全額資助建立農(nóng)村無地者就業(yè)保障項目（Rural Landless Employment Guarantee Programme，RLEGP），旨在增加農(nóng)村無地者的就業(yè)機會，具體要求無地家庭至少有一名成員得以就業(yè)，并且種姓、部落民和婦女優(yōu)先。此外，超過最高限額的剩余土地和荒地的接受者，也給予優(yōu)先就業(yè)機會。1989年，全國農(nóng)村就業(yè)項目和農(nóng)村無地者就業(yè)保障項目合并成為農(nóng)村工資就業(yè)計劃（Jawahar Rozgar Yojana，JRY）。①Raghav Gaiha, et al., "Jawahar Rozgar Yojana, Panchayats, and the Rural Poor in India," Asian Survey, 1998, 38(10).

印度經(jīng)濟改革后，為使窮人能夠從經(jīng)濟改革中受益更多，出生于普通農(nóng)民家庭的國大黨總理辛格（Manmohan Singh）提出要實行“人性化”的發(fā)展道路，即“不遺余力消除本國的貧困和剝削，同時使人民遠離戰(zhàn)爭和疾病”。②文富德：《印度曼·辛格政府堅持謹慎經(jīng)濟改革》，《南亞研究》2007年第1 期。在農(nóng)村工資就業(yè)計劃的基礎上，2005年辛格政府提出農(nóng)村就業(yè)保障項目（Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Scheme，MGNREGS）。2006年印度頒布《全國農(nóng)村就業(yè)保障法案》，首次以立法的形式保障農(nóng)村勞動力的就業(yè)權(quán)利。該法案規(guī)定，印度各邦政府在本財政年度內(nèi)為每個家庭中自愿從事體力勞動又無勞動技能的貧民提供至少100 天的就業(yè)機會，并設置最低工資標準。③Upen Konch, "Rural Employment Generation in India through Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Scheme (MGNREGS)," Indian Economic & Social History Review, 2013, 21(3).邦政府安排的工程項目主要有：農(nóng)村雨水收集工程、翻修現(xiàn)有公路工程、疏通灌溉水渠、土地改造工程、植樹造林工程、排洪泄洪建設工程等。

此外，印度在針對貧困人口的非發(fā)展性保障項目上投入不足，項目零散，僅針對特殊無勞動能力貧困人口提供援助，以及針對居住條件極差的農(nóng)村和城市貧民窟進行住房改造，如1995年針對老年人、兒童和孕婦家庭提供的國家社會援助計劃（National Social Assistance Programme，NSAP）、從農(nóng)村就業(yè)項目成果中延伸出來的英迪拉住房計劃（Indira Awwas Yojana，IAY）等。

（三）中國農(nóng)村地區(qū)“扶貧開發(fā)”

我國于1982年在甘肅定西、河西和寧夏西海固地區(qū)實施“三西農(nóng)業(yè)建設計劃”，這是農(nóng)村地區(qū)專項扶貧計劃的雛形，1984年開始實施以工代賑，發(fā)布《關于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》，其主要目的是改善貧困地區(qū)的基礎設施，幫助貧困地區(qū)和貧困人口改善生產(chǎn)條件。

1986年，國務院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”作為國家專門的反貧困機構(gòu)，開始組織實施大規(guī)模減貧計劃，以貧困縣為單位，實行提高農(nóng)村貧困地區(qū)造血功能的“開發(fā)式扶貧”，通過對貧困地區(qū)進行開發(fā)性生產(chǎn)建設，在發(fā)展中逐步培養(yǎng)貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力。1994年，為加快扶貧開發(fā)步伐，我國開始實施“八七”扶貧攻堅計劃，對貧困縣的劃定和反貧困政策進行調(diào)整。2000年“八七”扶貧攻堅計劃結(jié)束后，為鞏固溫飽成果和解決縣域瞄準效率變低的問題，2001年制定的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，提出開展整村推進扶貧開發(fā)，扶貧瞄準單元下移到村，以間接瞄準更多貧困人口。總體來看，從1986年至2011年，中國農(nóng)村貧困治理一直以區(qū)域開發(fā)為主，輔之具有益貧性的經(jīng)濟增長，農(nóng)村絕對貧困人口實現(xiàn)大幅減少。①林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年：回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》2008年第6 期。

2010年以后，反貧困的外部經(jīng)濟社會條件以及農(nóng)村貧困人口的本身特征開始發(fā)生變化。從外部環(huán)境來看，一是中國經(jīng)濟發(fā)展由高速向中高速轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長的動力從要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新和消費，經(jīng)濟發(fā)展的益貧性削弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不利于貧困人口從經(jīng)濟發(fā)展中直接受益；二是收入不平等和社會分化加劇，各種環(huán)境資源問題突出，面臨公平和效率雙重挑戰(zhàn)。②李小云等：《新中國成立后70年的反貧困歷程及減貧機制》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10 期。從貧困人口的分布和特征來看，貧困人口分布更加分散，即使瞄準到村也會遺漏掉絕大多數(shù)貧困對象，貧困成因更復雜，剩余貧困人口脫貧難度大，提高的貧困標準也增加了扶貧難度。在這樣的背景下，黨的十八大后，黨中央提出脫貧攻堅號召，將脫貧攻堅作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，旨在通過超常謀劃實現(xiàn)2020年現(xiàn)行標準下的貧困人口全部脫貧。

2015年11月，中共中央、國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，將精準扶貧的戰(zhàn)略內(nèi)涵精煉為“六個精準”和“五個一批”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，其中最核心和基礎的是扶貧對象精準，由此形成建檔立卡貧困戶識別機制。為了準確識別農(nóng)村貧困人口，采用2011年的全新貧困標準，同時附加容易識別的“兩不愁、三保障”非收入性貧困指標。在精準識別貧困對象基礎上，分析致貧原因精準施策，并從分類施策角度采取“五個一批”措施，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批。③《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》，2015年12月8日第1 版。每一項措施還可以進一步拓展，如在產(chǎn)業(yè)扶貧中，包括各類具有特色的舉措，如“一村一品”、鄉(xiāng)村旅游、扶貧車間、“一二三”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)園等，創(chuàng)新資產(chǎn)收益的扶貧方式幫助無勞動能力的家庭也能從產(chǎn)業(yè)扶貧中受益。在生態(tài)補償中通過設置生態(tài)公益崗位，實現(xiàn)就業(yè)和環(huán)境保護的雙重功能。通過“五個一批”政策措施可保證貧困人口的生存和發(fā)展權(quán)益，形成農(nóng)村貧困地區(qū)整體性貧困治理方案。

三、中國、美國和印度貧困治理的比較

通過對中國、美國和印度不同時期、不同類型的反貧困戰(zhàn)略的比較，從目標、對象、路徑、政策、資金投入、運行機制和主要成就來看，中國、美國和印度的貧困治理存在以下幾個方面的異同。

第一，在貧困治理的主要目標上，美國“向貧困宣戰(zhàn)”旨在消除貧困，實現(xiàn)機會平等，將美國建成人人都有機會進入主流社會，分享繁榮與和諧發(fā)展的“偉大社會”。印度自“六五計劃”提出“向貧困進軍”以來，堅持走“人性化”的發(fā)展道路，目標是大幅度降低印度的絕對貧困發(fā)生率。中國脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線目標和標志性指標，被納入“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，確立了到2020年現(xiàn)行標準下的貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部“摘帽”，消除區(qū)域性整體貧困的目標。美國反貧困主要目標是減少城市為主的相對貧困人口，中國主要消除的是農(nóng)村絕對貧困人口，印度主要是減少農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率，沒有明確的數(shù)量標準。

第二，在貧困治理的對象上，美國作為發(fā)達國家處于特定的經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型階段，具有較高的城市化率，貧困治理的對象主要是城市貧民，城市貧困問題與失業(yè)、種族問題交織。印度的貧困問題主要在農(nóng)村地區(qū)，貧困治理的重點在農(nóng)村，但城鄉(xiāng)界限不明晰，農(nóng)村貧困家庭生計的擴展可以直接減輕城市貧困壓力。新中國成立后長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得絕對貧困人口主要存在于農(nóng)村地區(qū)，貧困治理的重點也是農(nóng)村絕對貧困問題。

第三，在貧困治理的戰(zhàn)略路徑和政策框架上，美國和印度都旨在通過促進貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)擺脫貧困。但是，美國和印度側(cè)重點不同。美國旨在通過社區(qū)參與、教育和就業(yè)培訓等為貧困者賦權(quán)，實現(xiàn)能力激活，重點在于改造貧困者去適應勞動力市場、促進就業(yè)參與，而非直接創(chuàng)造就業(yè)機會。印度則通過鄉(xiāng)村發(fā)展直接創(chuàng)造就業(yè)機會，甚至為了最大程度保證人力資本較低的勞動力能夠就業(yè)，拒絕在就業(yè)保障項目安置窮人參與公共工程和基礎設施建設中使用任何機器設備、技術(shù)等可能代替人力的手段。相比于美國和印度，中國通過精準扶貧的方式，實行綜合性農(nóng)村反貧困路徑，通過“五個一批”分類施策和各類政策創(chuàng)新，不僅注重提高貧困人口的人力資本和脫貧內(nèi)生動力，還強調(diào)通過創(chuàng)造合適的就業(yè)崗位直接促進窮人就業(yè)，并兼顧生態(tài)保護和社會保障兜底，確保各類貧困人口“真脫貧、脫真貧”。

第四，在貧困治理的資金投入上，中國、美國和印度三國都以中央財政為主投入大量資金。美國聯(lián)邦政府對“向貧困宣戰(zhàn)”計劃投入了大量財政資金，聯(lián)邦財政是該計劃的最主要資金來源。從1964年到1970年，美國用于反貧困和福利相關的聯(lián)邦財政支出總額增長3 倍，占聯(lián)邦財政預算的比重超過了15%。①參見Eli Ginzberg, Robert M. Solow, The Great Society: Lessons for the Future, Basic Books, 1974.自“向貧困進軍”計劃實施以來，印度中央政府和邦政府對各類反貧困項目進行了大規(guī)模的財政投入，“六五計劃”期間與反貧困有關的撥款額達580 億盧比。2005—2006年間，僅農(nóng)村就業(yè)保障法的財政預算就達到1130 億盧比。②Central Statistics Offi ce, National Statistical Organization, India Ministry of Statistics and Programme Implementation,SAARC Social Charter India Country Report, 2012, p. 6.中國政府為農(nóng)村扶貧提供了堅實的資金保障，2020年中央專項扶貧財政資金投入1461.0 億元，是2015年的467.4 億元的3 倍多（參見表1）。

表1 2015—2020年我國貧困地區(qū)中央和省級財政資金投入

在資金分配和使用方面，中國、美國和印度三國都通過中央財政支持貧困地區(qū)。為了提高資金使用效率，美國“向貧困宣戰(zhàn)”計劃的主要資金投入通過聯(lián)邦層面的經(jīng)濟機會局直接向地區(qū)撥款，而不需要經(jīng)過各州和市政府。具體的撥款依據(jù)和方式是：以州為單位撥款，各州的撥款額度依據(jù)指數(shù)確定。該指數(shù)的制定是基于州的總?cè)丝?、失業(yè)情況和平均收入。對于撥到地方的資金如何使用，則沒有任何限制。印度反貧困項目的資金分配和運行機制具有相似性，以就業(yè)保障項目為例，所需資金由中央政府和各邦政府分攤，中央政府負擔80%，邦政府負擔20%。中央政府的撥款額度是根據(jù)各邦、直轄區(qū)的農(nóng)村貧民占全國貧民數(shù)量的比重來確定，在此基礎上，進一步根據(jù)指數(shù)化了的各縣貧困程度從邦分配到縣。中國自精準扶貧實施以來，中央政府加大對落后地區(qū)的扶貧資源供給強度，并統(tǒng)一對扶貧資金和涉農(nóng)資金的使用和管理做出改革。中央資金的大規(guī)模投入和嚴格的審計監(jiān)管，避免了各地由于經(jīng)濟狀況、財政狀況和管理水平差異所導致的問題。

第五，在貧困治理的運行機制上，由于具有資金的自由支配權(quán)，美國鼓勵非官方的地方行動機構(gòu)根據(jù)當?shù)刎毨У某梢蛞虻刂埔诉x擇相應的反貧困項目，對低于聯(lián)邦貧困標準的貧困對象和邊緣群體展開幫助，經(jīng)濟機會局負責管理和協(xié)調(diào)各個項目。印度在貧困對象的識別和反貧困計劃的執(zhí)行方面，由于貧困人口的經(jīng)濟狀況核查困難、地區(qū)差異大，縣政府和區(qū)政府主要委托地方社區(qū)自治組織潘查亞特（Panchayati Raj）及其他一些非政府組織對貧困對象進行認定，非政府組織還會作為中介方為小額信貸的放款銀行和貧困受益對象之間建立連接。①朱玲：《印度農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展銀行與小額扶貧信貸》，《金融研究》1998年第5 期。聯(lián)邦制度下的中央政府和地方政府（邦政府和縣區(qū)政府）在印度并無絕對權(quán)威，政府、非政府組織和地方社區(qū)自治組織之間不存在隸屬關系，三者相互制約力量均衡，不僅決定了扶貧體制的運行基礎和效率，而且影響了扶貧資源的可達性。②沈紅：《印度的鄉(xiāng)村貧困和扶貧體制》，《社會學研究》1994年第5 期。中國在扶貧攻堅中，實現(xiàn)了農(nóng)村貧困治理三個方面的體制機制創(chuàng)新：一是采用三位一體的大扶貧格局，即專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多措并舉有機結(jié)合和互為支撐的扶貧格局，充分挖掘體制內(nèi)外扶貧資源潛力；二是壓實扶貧責任制，通過五級書記掛帥，簽訂“扶貧軍令狀”，通過官員考核等一系列方法保證扶貧效果，并引入第三方機構(gòu)進行評估；三是創(chuàng)新幫扶機制，包括派駐“第一書記”、駐村工作隊伍，通過農(nóng)村基層能力建設，實現(xiàn)反貧困基層治理和上下聯(lián)動。精準扶貧實施以來，累計選派25.5 萬個駐村工作隊、290 多萬名縣級以上黨政機關和國有企事業(yè)單位干部到貧困村擔任第一書記或駐村干部。①習近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，人民出版社，2020年，第5 頁。

第六，從貧困治理的成效來看，美國“向貧困宣戰(zhàn)”計劃大幅降低了美國貧困發(fā)生率。在實施“向貧困宣戰(zhàn)”前，美國生活于貧困線以下的人口占比為22.2%，該計劃實行初期的1965年為17.3%，1973年下降到11.1%，同時還改善了邊緣人群的生活，如18 歲以下兒童的貧困人數(shù)從1964年的1573.6 萬人下降至1974年的1019.6 萬人，65 歲以上老人的貧困人數(shù)從1964年的555.0 萬人下降至1974年的329.9 萬人。②U.S. Bureau of the Census, Characteristics of the Low-Income Population, July, 1975, pp. 17-22.但之后貧困率開始反彈，共和黨總統(tǒng)里根（Ronald Wilson Reagan）對此的評價是“聯(lián)邦政府向貧困宣戰(zhàn)，貧困則贏了”（The Federal Government declared war on poverty, and poverty won）。③Ronald Reagan, Public Papers of the Presidents of the United States: Ronald Reagan, Government Printing Office,1990, p. 87.印度在2008 至2018年之間，約有2.3 億人擺脫了絕對貧困。然而2018年印度仍有2 億貧困人口，占總?cè)丝诘?4.8%，④參見世界銀行官網(wǎng)：https://data.worldbank.org.cn/indicator/SI.POV.DDAY。至今印度依然是世界上絕對貧困人口最多的國家。中國在2020年底通過脫貧攻堅實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣和12.8 萬個貧困村全部摘帽，歷史性地消除了農(nóng)村絕對貧困。中國、美國和印度反貧困戰(zhàn)略的比較見表2。

表2 中國、美國和印度反貧困戰(zhàn)略的比較

美國由于在20世紀70年代遭遇經(jīng)濟危機和越南戰(zhàn)爭的影響，失去了繼續(xù)實行大規(guī)模反貧困計劃的財政基礎，還由于其特定的撥款方式引起了州政府和市政府的不滿，盡管一些項目得到保留，“向貧困宣戰(zhàn)”計劃在1973年被共和黨總統(tǒng)尼克松（Richard Milhous Nixon）宣告終止。從目標來看，該計劃盡管減少了美國貧困發(fā)生率，但在確保貧困人口通過提高社會流動性，共享美國經(jīng)濟繁榮，最終建成“偉大社會”上，還遠未達成目標。

印度目前依然有超過1/7 的人口處于絕對貧困，總體貧困治理效果不佳，具有幾個方面的原因。首先，從經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的宏觀因素來看，印度的經(jīng)濟發(fā)展模式是一種依靠外資的混合經(jīng)濟。這種模式導致不斷增長的財政赤字和不堪重負的外債，伴隨著較低的人均收入水平，影響了印度貧困治理的可持續(xù)性。同時經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)不具有益貧性，難以轉(zhuǎn)化成減貧動能讓貧困人口直接受益。經(jīng)濟改革后的印度高度重視發(fā)展城市高科技產(chǎn)業(yè)和高質(zhì)量服務業(yè)，過度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟高速發(fā)展背后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，造成城市“無就業(yè)式”的經(jīng)濟增長，解決貧困人口的就業(yè)問題依然依賴于農(nóng)村環(huán)境和最傳統(tǒng)的手段。其次，從反貧困的戰(zhàn)略路徑和政策框架來看，為了在貧困治理中實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和減輕貧困的雙重目標，印度集中在農(nóng)村解決窮人的就業(yè)問題，其隱含的目標是在解決就業(yè)問題的同時，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)、服務業(yè)的發(fā)展和基礎設施建設，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。但從窮人能力的培養(yǎng)和人力資本的提升角度來看，印度對于教育和醫(yī)療，特別是基礎教育的投入仍較少，文盲率長期居高不下，使得貧困人口自身發(fā)展能力并未提高，只能在政府安排下從事最簡單工作，特別是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，無法通過提升窮人的“可行能力”真正分享印度經(jīng)濟發(fā)展與改革的成果。①王志章等：《印度包容性增長的扶貧開發(fā)實踐及啟示》，《西南大學學報（社會科學版）》2015年第4 期。再次，印度是典型的分權(quán)制國家，中央政府對地方政府的影響有限，地方政府由于政黨利益、種姓、民族宗教矛盾等問題，在貧困治理中基于自身利益而各自為政，使反貧困計劃的資金在遞送過程中產(chǎn)生腐敗和浪費問題，降低了反貧困計劃的實施效果。最后，由于大規(guī)模減貧和消除貧困需要較長的時間和連續(xù)性政策，從美國和印度的共性來看，多黨制下的兩國都因執(zhí)政黨的更替影響了反貧困戰(zhàn)略的持續(xù)性和有效性。總之，與美國和印度貧困治理相比，中國貧困治理成效最為突出，成功走出了一條獨特的大規(guī)模貧困治理道路。

四、中國農(nóng)村地區(qū)貧困治理的四條經(jīng)驗

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家之一。消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要使命。到2020年底，消除絕對貧困、全面建成小康社會，是新中國成立以來實現(xiàn)中華民族偉大復興的里程碑事件，提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標，創(chuàng)造了14 億人口大國消除絕對貧困的全球奇跡。世界銀行2018年發(fā)布的《中國系統(tǒng)性國別診斷》（China Systematic Country Diagnostic）報告中，充分肯定了中國以可持續(xù)方式，實現(xiàn)消除極端貧困、促進共享繁榮雙重目標的突出成就。①World Bank Group, China Systematic Country Diagnostic towards a More Inclusive and Sustaiable Development, 2018,pp. 20-23.聯(lián)合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）在“2019 減貧與發(fā)展高層論壇”上發(fā)賀信盛贊中國減貧方略，認為在過去的40年里，中國帶領7 億人走出貧困，中國的經(jīng)驗可以為其他發(fā)展中國家提供有益借鑒。②齊玉：《積極促進國際減貧合作，推動構(gòu)建人類命運共同體》，《求是》2020年第14 期。

與美國、印度等國的反貧困相比，中國大規(guī)模貧困治理的顯著特征表現(xiàn)為：一是堅持把中國制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)換為貧困治理的效能；二是堅持遵循貧困自身規(guī)律開展持續(xù)性、整體性的貧困治理，形成了中國貧困治理方略。具體展開可以概括為以下4 條經(jīng)驗。

（一）把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為貧困治理的優(yōu)勢，以全黨動員方式實現(xiàn)舉國家之力，構(gòu)建大國貧困治理的新格局

第一，黨的領導是中國貧困治理實現(xiàn)超常組織和動員能力的政治保證。中國與其他國家最大的不同就在于始終堅持中國共產(chǎn)黨的領導，中國共產(chǎn)黨將馬克思主義靈活運用于反貧困實踐之中，顯示出總攬全局、協(xié)調(diào)各方的卓越性。充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨和社會主義國家在政治與制度方面的優(yōu)勢，是黨的十八大以來扶貧攻堅戰(zhàn)能決戰(zhàn)勝利的重要法寶。習近平總書記十分重視脫貧攻堅中黨的領導作用，他特別指出：“抓好黨建促脫貧攻堅，是貧困地區(qū)脫貧致富的重要經(jīng)驗”，③中共中央文獻研究室編：《習近平重要講話文章選編》，中央文獻出版社，2016年，第298 頁?！霸绞沁M行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領導”，④中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義經(jīng)濟建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017年，第225 頁。黨的領導體現(xiàn)在從黨中央到省市縣的黨組織都必須“堅持黨政一把手負總責的工作責任制”。⑤中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第21-22 頁。黨的十九大把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一，作出了全新的部署。黨中央把扶貧開發(fā)與黨和政府的職責、黨的根本宗旨、全面建成小康社會目標要求、社會主義的本質(zhì)要求相結(jié)合，把新時代扶貧開發(fā)戰(zhàn)略定位提高到新的高度，從而做出了全黨、全國的政治和社會動員。

第二，堅持發(fā)揮黨領導的政治優(yōu)勢和社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級抓扶貧、層層落實責任制的組織管理架構(gòu)?？茖W嚴密的組織體系，是我們黨區(qū)別于其他任何政黨的獨特優(yōu)勢之一。按照馬克思主義建黨原則建立起來的中國共產(chǎn)黨，高度重視黨的組織建設，架構(gòu)起從中央到地方再到基層的科學嚴密的組織體系，形成上下貫通、結(jié)構(gòu)合理、具有高度凝聚力和戰(zhàn)斗力的組織形態(tài)。“脫貧攻堅，加強領導是根本。必須堅持發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，落實脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓，為脫貧攻堅提供堅強政治保證”。⑥中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第50 頁。通過五級書記抓扶貧，實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制機制，是中國貧困治理體制機制的主要創(chuàng)新點。

面對基層貧困治理政策執(zhí)行這一關鍵問題，習近平總書記還進一步創(chuàng)造性地提出組建扶貧工作隊和培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人的設想，“各級黨政機關要積極向貧困地區(qū)選派干部，向貧困村選派第一書記和駐村工作隊，讓干部在脫貧攻堅中鍛煉成長”。①《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社，2017年，第92 頁。他還特別強調(diào)“選派扶貧工作隊是加強基層扶貧工作的有效組織措施，要做到每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人”。②中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第37 頁。扶貧工作隊和培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人是農(nóng)村扶貧攻堅取得突出成效、確保各項政策執(zhí)行到位的保證。

回顧農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅的發(fā)展過程，可以看到農(nóng)村貧困治理是一項系統(tǒng)工程，只有發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，才能把黨的全面領導落實到貧困治理的全方位、全過程，實現(xiàn)貧困治理全國一盤棋，最大程度提升貧困治理的效果。

（二）確立“以人民為中心”作為貧困治理的根本價值遵循，獲得全社會最積極、最廣泛的支持，開展了一場具有中國特色反貧困的“人民戰(zhàn)爭”

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，其性質(zhì)和宗旨決定了必須為多數(shù)人，而不是特殊群體和階級謀利益?！盁o產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”。③中共中央編譯局編譯：《馬克思恩格斯選集》（第2 卷），人民出版社，1995年，第262 頁。新時代中國貧困治理將“以人民為中心”的思想具體運用到貧困治理的始終，把“以人民為中心”作為新時代貧困治理的根本價值遵循，這是馬克思主義的根本立場和要求，同時也是對群眾路線和群眾觀點的進一步運用和發(fā)展。時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人，人民群眾始終是社會發(fā)展的主體力量，依靠人民群眾，將改革和發(fā)展成果由人民共享，幫助貧困地區(qū)人民脫貧致富，才能準確把握社會發(fā)展客觀規(guī)律，推進時代進步和發(fā)展，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

大規(guī)模反貧困是人類社會謀發(fā)展的壯舉，沒有全社會的參與必然無法實現(xiàn)。習近平總書記指出：“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與”，④中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第99 頁?！耙獎訂T全黨全國全社會力量”，⑤中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第23 頁。“我們堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系”。⑥中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第151 頁?！拔覀儓猿终度氲闹黧w和主導作用，深入推進東西部扶貧協(xié)作、黨政機關定點扶貧、軍隊和武警部隊扶貧、社會力量參與扶貧”。⑦中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第107 頁。東西部協(xié)作、黨政機關定點扶貧、社會各界廣泛參與，專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局出現(xiàn)。

發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，為貧困治理凝聚了社會力量。密切聯(lián)系群眾，就要廣泛發(fā)動群眾，緊緊依靠群眾，打好貧困治理的人民戰(zhàn)爭。人民群眾是我們黨的力量源泉，是推動歷史前進和社會發(fā)展的根本力量。在扶貧攻堅中，堅持人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，充分調(diào)動人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，勇于探索、大膽創(chuàng)新，在農(nóng)村基層形成黨員打頭陣、群眾齊配合、全民齊動員扶貧攻堅的陣勢。針對農(nóng)村貧困治理中一些貧困群眾出現(xiàn)“等、靠、要”的現(xiàn)象，習近平總書記提出“要注重調(diào)動貧困群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，注重培育貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務工經(jīng)商的基本技能，注重激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在活力，注重提高貧困地區(qū)和貧困群眾自我發(fā)展能力”。①習近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，人民出版社，2017年，第16 頁。貧困群眾是脫貧攻堅的主體力量，扶貧對象只有有了擺脫貧困的強烈動因，才會利用一切機會改善自己的生產(chǎn)生活狀況。

總結(jié)農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅所出現(xiàn)的“扶真貧、真扶貧、真脫貧”的新面貌，是堅持“人民至上”，把“人民性”作為貧困治理的出發(fā)點，貧困群眾在歷史上第一次把改變貧困命運的自主權(quán)牢牢抓在手上，反貧困成為廣大人民的事業(yè)，構(gòu)建了反貧困治理的大格局和新格局。

（三）漸進性推動反貧困目標和戰(zhàn)略的提升，促進經(jīng)濟政策和社會政策相銜接，形成區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的良性互動

第一，依據(jù)貧困人口分布特征及變化，扶貧瞄準和標準適時調(diào)整，從初期的區(qū)（片）到縣，逐步推進到村，最后精準到戶。我國的貧困瞄準主要依據(jù)農(nóng)村貧困人口的分布特征確定，并隨著扶貧開發(fā)的進程適時調(diào)整。在20世紀80年代初期，我國政府曾經(jīng)打破行政區(qū)域確定了18 片貧困地區(qū)。1986年第一次確定了國家重點扶持的貧困縣，即國定貧困縣，這是我國農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的一個突破。2001年，我國扶貧開發(fā)進入新階段，根據(jù)貧困人口主要集中于中西部，但遍布全國各地農(nóng)村的新特點，我國政府再次調(diào)整和重新確定了592 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。依據(jù)46%的絕對貧困人口和43%的低收入貧困人口分布在非重點縣的實際情況，全國各省確定了14.8 萬個重點貧困村，使扶貧政策對貧困人口覆蓋率達到80%。這種扶貧瞄準適時調(diào)整和反貧困手段變化，能夠保證貧困人口從反貧困政策中直接受益。②林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年：回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》2008年第6 期。新時代脫貧攻堅是中國扶貧開發(fā)的新發(fā)展，確定了全新反貧困目標，即到2020年現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這一目標既符合國情，又與國際接軌，脫貧標準略高于國際水準?？傊?，根據(jù)發(fā)展階段及貧困人口特征制定和調(diào)整反貧困戰(zhàn)略，確定不同的貧困治理目標及任務，制定實施相應的反貧困戰(zhàn)略，是確保貧困治理成效最大化的關鍵。

第二，實現(xiàn)經(jīng)濟政策和社會政策相銜接，形成區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的良性互動。一是把開發(fā)式扶貧作為解決貧困問題的根本途徑。貧困治理不僅要減少貧困人口數(shù)量，還要提高貧困人口發(fā)展能力，促進貧困人口融入社會；不僅要幫助貧困人口擺脫貧困狀態(tài)，還要降低人們陷入貧困的風險。開發(fā)式扶貧通過建構(gòu)有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎條件，引導貧困人口參與其中，不僅在經(jīng)濟意義上使貧困人口擺脫了貧困，而且在社會層面使貧困人口遠離貧困。二是把解決貧困戶的貧困問題與區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)結(jié)合起來，把增加經(jīng)濟收入與改善保護生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的國土整治結(jié)合起來，把經(jīng)濟開發(fā)與解決社會問題、改善民生、促進社會和諧結(jié)合起來。加速貧困農(nóng)村的交通、水利、電力、通信、物流建設和人居環(huán)境改善。加大教育投入力度，在保障九年義務教育的基礎上，加強貧困地區(qū)適齡兒童的學前教育、高中教育普及和職業(yè)技術(shù)教育，農(nóng)村師資建設和學生營養(yǎng)改善。推進健康扶貧工程，并對自然條件惡劣地區(qū)貧困人口向城鎮(zhèn)安置集中，改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件。截至2020年3月，中國實現(xiàn)了具備條件的建制村全部通硬化路、村村有衛(wèi)生室和村醫(yī)，農(nóng)網(wǎng)供電可靠率99%，960 多萬貧困人口通過易地搬遷擺脫困境。①習近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，人民出版社，2020年，第4 頁。

（四）因地制宜開展精準扶貧，構(gòu)建一整套全新的貧困治理措施

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，長期以來絕對貧困人口規(guī)模大，貧困人口的成因具有多樣性?！瓣P鍵是要找準路子、構(gòu)建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”。②《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社，2017年，第84 頁。圍繞解決好“四個問題”，即扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退，把精準扶貧精準脫貧過程與國家貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合起來，確定精準扶貧精準脫貧方略，其核心體現(xiàn)在做到“六個精準”和實施“五個一批”。因地制宜開展精準扶貧其實質(zhì)是將傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳实喂唷笔椒鲐?，把精準理念貫徹到脫貧攻堅全過程，構(gòu)建了一整套有針對性、操作性的貧困治理措施。

2020年后，中國貧困治理將從脫貧攻堅轉(zhuǎn)戰(zhàn)到鞏固脫貧成果、治理相對貧困的新階段。在這個歷史性轉(zhuǎn)換中，相對貧困治理的提出必然是對中國發(fā)展的新挑戰(zhàn)，也是新機遇。③林閩鋼：《鞏固拓展脫貧攻堅成果，前瞻研究相對貧困治理問題》，《人民日報》2020年12月28日第12 版。需要我們從全局出發(fā)，認識到將從絕對貧困的脫貧攻堅戰(zhàn)轉(zhuǎn)向相對貧困治理的陣地戰(zhàn)，從農(nóng)村貧困地區(qū)的精準扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)全覆蓋的弱有所扶。需要我們立足于長遠，認識到相對貧困是經(jīng)濟社會發(fā)展進程中長期存在的社會問題，相對貧困治理是一項長期的任務，是涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各領域的系統(tǒng)工程。為此，應充分發(fā)揮出我國農(nóng)村地區(qū)扶貧攻堅的成功經(jīng)驗，加強黨對貧困治理的集中統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮堅持全國一盤棋、調(diào)動各方面積極性、集中力量辦大事等制度優(yōu)勢，將解決相對貧困的理念和目標融入到政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的長期布局和規(guī)劃之中，將解決相對貧困政策融入到社會建設、民生保障、城鄉(xiāng)發(fā)展等領域的全部政策之中，最大程度形成解決相對貧困問題的社會合力，走中國特色相對貧困治理之路。