國土空間背景下的縣域鄉村建設規劃研究
——以莆田市城廂區為例

馮俊杰

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350001)

0 引言

十九大(中國共產黨第十九次全國代表大會)將鄉村振興戰略寫入黨章，并列為全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一。2018年9月，《國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》發布實施，規劃提出堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，各地要全面完成縣域鄉村建設規劃編制或修編工作。2019年5月，印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，正式確立“五級三類”空間規劃體系。縣域鄉村建設規劃在空間規劃體系中屬于專項規劃，是縣市級規劃向鄉鎮級規劃、村級規劃傳導的重要一環，是鄉村振興戰略規劃能夠層層傳遞落實的關鍵。本文選取福建省莆田市城廂區為研究對象，從相關規劃評估、鄉村分類指引、管控邊界劃定、鄉村建設思路4個方面探討縣域鄉村建設規劃的編制方法與策略。

1 城廂區鄉村建設現狀

1.1 概況

城廂區是福建省莆田市轄區，位于福建省沿海中部，莆田市區中心，興化平原中部，地處臺灣海峽西岸，南臨深水良港湄洲灣，北倚省會福州，總面積509 km2，下轄3個街道(龍橋街道、鳳凰山街道、霞林街道)，4個鄉鎮(華亭鎮、常太鎮、靈川鎮、東海鎮)，26個居委會，94個村委會，共120個村(居)。

1.2 存在問題

(1)人口現狀

2019年鄉村戶籍人口21.7萬人，占到全區總人口51.4%，鄉村戶籍人口基數大，但青年勞動力已大量流出，造成鄉村人口老齡化趨勢明顯。目前主要存在以下兩個特征：一是由于鄉村人口向市民化身份轉變不充分，造成鄉村戶籍人口持續增加；二是隨著青年勞動力向城市轉移，鄉村人口老齡化趨勢越發嚴峻，并導致了鄉村產業活力的持續下降。

(2)用地現狀

根據土地利用第三次調查數據，鄉村建設用地34.5 km2，占城鄉總建設用地67.4%，全區村莊建設用地呈現總量大、形態小而散的特征，農房空置率較高，空心化問題嚴重。

(3)產業現狀

全區農業主導產業優勢明顯，但仍存在包括鄉村勞動力不足，農產品附加值低；鄉村旅游業缺乏亮點，產業增長乏力；受制土地制度，城市資本下鄉難，產業現代化程度低等問題。

(4)基礎設施現狀

近年來通過幸福家園和美麗鄉村建設，鄉村基礎設施和公共服務建設得到了很大的改善，逐漸提升了農村人居環境，但仍存在著生產性服務設施推廣不夠和旅游性服務設施配套不足等問題。

2 城廂區鄉村建設規劃思考

在鄉村振興戰略和國土空間規劃體系重塑的大背景下，規劃認為：縣域層面鄉村建設規劃的編制內容不應追求“大而全”，現階段可以從兩個角度切入進行重點研究，一是研究自然資源部門如何在縣級層面落實的鄉村管控職責，并且作為縣市級國土空間規劃的重要專題，作為村莊規劃編制的上位依據；二是研究如何在縣級層面落實鄉村振興戰略，故而確定本文4個方面編制重點。

一是對既有規劃做系統性評估，為后續村莊規劃打基礎；二是對全域進行村莊分類，并對各類型村莊提出發展指引；三是對全域進行村莊管控邊界劃定，提出管控思路；四是落實鄉村振興“二十字”總體要求，提出近期鄉村建設的具體思路，規劃技術路徑如圖1所示。

圖1 規劃技術路徑圖

3 城廂區鄉村建設規劃實踐

3.1 相關規劃評估

本次探索以“多規合一”為技術手段，對與村莊相關的上位規劃、村莊規劃進行疊加評估，并為后續村莊規劃編制提出建議。

(1)上位規劃之間協調性評估

《莆田市城鄉一體化總體規劃》、《莆田市城市總體規劃》、《莆田市“多規合一”一張圖規劃》、各鄉鎮總規等上位規劃，均對村莊建設及村莊規劃編制提出相應指引。但是上位規劃對村莊的指引性內容相矛盾，難以協調的問題，且對村莊指引深度不足，造成無法直接指導鄉村地區的規劃編制及建設實施。

(2)既有村莊規劃評估

目前村莊規劃編制覆蓋度達到82%，但編制深度、內容僅聚焦在村莊主要居民點，加上大部分村規與相關規劃及村莊實際需求銜接不足，導致村規無法有效引導村莊的具體建設。

(3)村莊規劃與上位規劃之間協調性評估

對已編村莊規劃進行圖規拼合，規劃村莊建設用地約28.11 km2，與土規允建區相比，存在大量超出區域，并且有約2 km2規劃建設用地占用生態保護紅線、永久基本農田，已編村莊規劃與保護控制線沖突區域如圖2所示。

圖2 村莊規劃與保護控制線沖突區域

現行村莊規劃很少考慮存量用地的盤活，更多在利用現狀耕地進行新增建設用地的布局，加上與相關規劃的銜接不足，導致村規內容易觸碰相關保護紅線、村莊規劃無法落地實施。在后續的村莊規劃編制中，應以“多規合一”為基本方法，并強調存量利用，編制好用、管用、實用的村莊規劃，改善人居環境，繁榮鄉村產業，促進鄉村振興。

3.2 鄉村分類及發展指引

根據《福建省村莊規劃編制指南(試行)》，本次將全區村莊劃分為集聚提升中心村莊、轉型融合城郊村莊、保護開發特色村莊、搬遷撤并衰退村莊和待定類村莊五大類型[1]，村莊分類劃定如圖3所示。

圖3 村莊分類劃定圖

(1)集聚提升中心村莊

總計40個，是指在城鎮開發邊界以外現有規模較大的中心村和其他仍將存續的一般村莊。在相關規劃編制中，應對該類村莊建設指標、農民建房等方面給予相應空間預留和優惠政策，可適當考慮安排商服、農產品加工類經營性建設用地，支持農業、工貿、休閑服務等產業發展。

(2)轉型融合城郊村莊

總計31個，是指城市近郊區、縣城城關鎮所在地、鄉鎮駐地村莊。在相關規劃編制中，應對該類村莊建設規模進行嚴格控制，考慮其工業化、城鎮化和村莊自身發展需要，可適當安排農產品加工、商服、倉儲類經營性建設用地，加快城鄉產業融合發展，遠期向城市社區轉變。

(3)保護開發特色村莊

總計21個，是指在村莊產業、文化、風貌等方面擁有特色資源，具有保留價值的村莊。在相關規劃編制中，應對該類村莊建設指標、農民建房等方面，給予相應預留空間和優惠政策，可適當考慮安排商服類經營性建設用地，促進鄉村旅游和特色產業發展。

(4)搬遷撤并衰退村莊

總計0個，是指位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊。

(5)待定類村莊

總計7個，是指對于暫時看不準的村莊，暫不做分類，列為待定類。該類村莊可不編制單獨的村莊規劃，可在鄉鎮國土空間規劃中制定村莊國土空間用途管制規則和建設要求，或編制村莊近期建設方案作為建設與管控指引，重點統籌人居環境整治。在未明晰其具體分類前，暫不安排重點項目和新增建設用地。

3.3 邊界劃定及管控思路

在鄉村分類指引的基礎上，按照整體減量、局部增量的原則對五類村莊分別進行建設用地預測，并最終確定鄉村管控邊界規模為26.68 km2，較現狀減少約1 km2,如圖4所示。

圖4 村莊管控邊界劃定圖

(1)集聚提升中心村莊，保護開發特色村莊

將村莊近遠期發展所需要的宅基地、相關設施所需的建設用地劃入村莊建設邊界。鄉村集中建設不得突破管控邊界，邊界外現狀用地作為近期土地整治的重點區域。有序推進空心村整治和村莊遷并，合理安排農村建設用地，優先滿足村民住房和農村基本公共服務設施用地需求。適度允許區域性基礎設施建設、生態環境保護工程配套、生態旅游開發及特殊用地建設，嚴格控制開發強度和非農活動影響范圍。

(2)轉型融合城郊村莊

原則上保留現狀集聚度較高村莊建設空間，規劃建設納入城鎮建設區統籌安排。管控邊界內不得新建村民住宅，屬于危房的，允許利用舊宅基地翻改建，層數應控制在三層以內，單元控規覆蓋一片，村莊管控邊界失效一片。

(3)搬遷撤并衰退、待定類村莊

原則上保留現狀集聚度較高村莊建設空間，公共服務和市政公用設施建設應通過存量挖潛的方式進行。管控邊界內逐步推進舊村復墾、土地整治、復墾還綠。

(4)待定類村莊

在未明晰其具體分類前，重點統籌人居環境整治，暫不安排重點項目和新增建設用地[2]。

規劃期內村莊建設邊界原則上不得調整，如需調整按規劃修改處理，嚴格論證，報原審批機關批準。

3.4 落實縣級層面鄉村振興戰略

(1)“產業興旺”

規劃提出，城廂區應積極探索農村土地制度改革和加強土地整治，通過推進體制機制創新，激發農村產業發展的內生動力，激活農村土地價值，為鄉村振興戰略深入推進提供新動能。并在農業產業發展和農旅結合上下功夫，從而促進城鄉要素有序流動和三產聯動。

(2)“生態宜居”

規劃從農房建設指引、鄉村配套設施建設和鄉村風貌規劃指引三方面展開生態宜居探索，力求不斷優化鄉村生態環境和農村人居環境，補齊農村人居環境短板，全面推進鄉村人居環境整治，建設生態宜居的美麗鄉村。

(3)“鄉風文明”

規劃從提升鄉村文化素質、培育鄉村家園文化和繁榮鄉村傳統文化三方面展開鄉風文明探索，力求提升農民精神風貌，留住文化之根和鄉村的獨特印記，形成文明鄉風、良好家風和淳樸民風互促共融的鄉村文明新風尚。

(4)“治理有效”

規劃提出，一是要進一步加大簡政放權的力度來賦予鎮村活力；二是要深化村民自治，優化和提升基層黨組織的領導力、組織力和號召力，為鄉村發展提供內生動力；三是要扎實推進政社互動、深化提升，著力推動政府治理和社會自治的良性互動，提升發展合力。打造新時代充滿活力、和諧有序善治鄉村。

(5)“生活富裕”

規劃提出，地方政府需要建立對口扶助機制，破解貧困農民增收難題；建立收益倍增機制，提升產業農民經營效益。

3.5 近期工作建議

(1)“上下結合”開展村莊規劃編制探索

建議轉變“自上而下”的編制思路，倡導“上下結合”的村莊規劃編制模式[3]。并按照新形勢、新要求，結合城廂區實際，先展開村莊規劃試點，再統籌推進村莊規劃編制，可結合實際情況一個或多個村莊連片形成鄉村群落開展規劃編制。

(2)搭建村莊規劃“一張圖”，實現村莊平臺化管理

建議結合國土空間規劃工作，搭建村莊規劃數據庫和村莊規劃“一張圖”平臺。目的是與控制性詳細規劃全覆蓋圖進行協調和整合，實現城鄉規劃全域無縫對接，為城廂區城鄉一體化工作提供規劃依據，引領城鄉一體化建設。

(3)落實“駐村規劃師”制度

建議村莊規劃編制過程中建立“駐村規劃師”制度[4]，明確每個村都有名固定的規劃設計人員作為與鎮、設計單位和規劃分局溝通的橋梁，保證規劃編制的現狀調查設計征求意見、方案審查和村民代表大會等環節能順利銜接。此外，通過駐村規劃師可定期向村民宣傳規劃法律法規，增強基層干部群眾的規劃意識。

4 結語

縣域鄉村建設規劃是鄉村振興戰略實施的重要抓手，是有效引導鄉村地區資源配置的重要手段。對于縣域層面的鄉村建設規劃編制要注重3個重點，一是要從鄉村分類指引、管控邊界劃定兩個方面切入研究，夯實自然資源部門在縣級層面的鄉村管控職責；二是要對既有規劃做系統性評估，為后續村莊規劃打基礎；三是要重點從鄉村土地制度改革、治理機制創新兩個方面落實縣級層面的鄉村振興戰略。