協同治理視角下多主體參與農村垃圾治理研究

唐 敏 程 躍

（廣西大學公共管理學院 廣西南寧 530004）

引言

黨的十九大中報告提到“人與自然和諧共生，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”的觀點，建設“美麗鄉村”是建設“美麗中國”的重要內容，是振興農村，使農村變美、變強、變富的重要一環，在農村環境治理中，生活垃圾污染的治理占據重要地位。通過研究農村生活垃圾處理鏈中所存在的問題，以協同治理理論為基礎，探討政府、企業和公眾三個子系統如何發揮共治作用，以提高農村生活垃圾治理的效率。

1 文獻綜述

隨著對我國農村垃圾處理的重視，國內越來越多的學者對垃圾治理機制的各個環節及參與主體進行了研究。沈蘇莉從產生源頭、價值和性質將農村垃圾定義為產自農村的、無價值的一種帶有綜合性質的廢棄物[1]。多數學者提出村民作為生產者和受害者，有參與農村生活垃圾治理的必要性，但未確認企業是否負有責任。張全林則認為企業的過度包裝等行為致使商品被消費后成為的廢料增多，因此也需要成為被嚴格管制的主體[2]。

在垃圾分類環節，戴先任提出三級“桶長制”，落實垃圾分類責任，從簡到深推行垃圾分類標準[3]。王妃調查發現存在“村民分類，收運混淆”的現象，并且村民難以理解垃圾分類目錄也成為了打擊村民分類積極性的重要原因[4]。康佳寧等認為影響分類意愿的因素有保潔員、治理收費以及居民年齡和家庭人口；影響分類行為的有教育、收入以及職位；對兩者皆產生影響的是分類知識理解以及設施簡易度[5]。因此要考慮不同因素對村民意愿和行為的影響，匹配相應的措施，從而使意愿提高的同時，使居民能夠將分類付諸實踐。

在垃圾處理階段，學者針對處置模式和處置技術等方面提出了很多對策。黃蓓提出分階段、多技術處理農村生活垃圾，即前端使用微生物處理有機生活垃圾，中端利用相關垃圾處置技術就近處理，無法處理的部分可通過長途運輸到終端進行處理[6]。陳友媛等通過評價集中轉運和就地處理兩種垃圾處置模式的優劣勢探索農村垃圾處理模式的優化路徑[7]。

在立法環節，陳小燕等認為立法應基于村民的雙重身份，以剛性的規則平衡村民的權利與責任[8]。胡燕華從立法、執法、監督以及鼓勵四個方面提出農村垃圾治理的制度完善政策[9]。田海軍提出以法治與德治相結合的方法推動農村垃圾治理法治化的持續發展[10]。因此，應建立由上至下的法律體系，并依靠村規村約等非正式管制方式，輔之相應的監督檢查機構和政策宣傳，來約束和改變村民的行為，提高環保意愿。

在以上的研究中不難看出，垃圾治理的每個環節都有需要不同主體的協調與完善，諸如在分類中，政府人員應該如何對政策和環保知識進行宣傳，提高村民對垃圾分類的了解與實際操作；在收運中，若引入PPP 模式，政府需要制定何種制度來規范企業參與治理的行為，而企業要如何根據農村的實際情況制定何種收運計劃等；在立法中，政府也要相應規制民眾與企業的行為，使權責平衡。因此，政府、民眾以及企業在農村垃圾治理中是難以分開、互為補充的，三者存在協同治理的可能性與必要性，本文就此探討三者在垃圾治理中如何發揮協同治理作用以及協作困境，并提出優化建議，為積極建造美麗鄉村提供借鑒。

2 理論基礎

本文中所運用的協同治理理論，歸根結底是運用協同論看待生活垃圾的治理問題，“協同論”表明系統內各個子系統受到序參量的影響而相互影響與運作，在此過程中，其不斷磨合出某一共同目標并為此展開競爭和合作，最終形成大于各個子系統單獨相加而成的力量。將協同論運用到農村垃圾治理，在這一治理系統中政府占據主導地位，引導其他主體加入治理，并對他們的行為進行監督和規范，相對的，其他主體也對政府進行監督，對政策執行中出現的缺漏進行補充。王相玉認為在協同治理中的“治理”指政府通過與公眾進行合作達到公共目標的渠道[11]。那么，在多主體參與治理的情況下，政府首先要轉變心態，將其他主體當作“合作伙伴”，而非管制對象，以著重完成自己職責范圍內最應該完成的部分作為首要任務，而非事事包干。同時，政府將部分事務與責任轉移給其他主體也有助于其他主體的成長，有利于從被動學習慢慢發展成主動學習，不斷提高社會責任感。

3 農村生活垃圾治理存在的問題

3.1 治理主體參與積極性低

在分類環節中，村民傾向挑揀經濟價值高的可回收垃圾，其他類型垃圾以及經濟價值較低的垃圾的分類意愿較低。同時，在農村中所形成的“戶分類，村收集”模式，也存在前端分類隨意、分類標準缺失的問題，導致即便是分類意愿較高的村民付諸行動的概率下降；其次，在“村收集”階段，當地政府的政策未能更細致考慮具體村落的地形、人員密集程度等因素，并且村委會的職能缺失，導致制度的制定和執行缺乏靈活性。而隱藏在流通鏈中的企業，也未能主動參與生活垃圾治理。

3.2 垃圾分類不到位，減量化效果差

村民對垃圾分類的認識仍舊停留在低級階段，多以是否可被回收以及經濟價值高低作為分類標準，導致未分類垃圾數量仍舊龐大。對垃圾分類認識的匱乏，也致使村民難以區分有害垃圾，有害垃圾被混合收集，對村內環境造成二次污染。垃圾在收運前，由于制度和監督機制上的疏漏，未被一次分類的垃圾也未得到專業人員的二次分揀。再加上村委與地方政府之間溝通與解決的滯后，致使垃圾減量化問題不斷堆積。

3.3 垃圾收運人員和設備不完善，末端處理粗糙

村落的地理環境、居民密集程度等因素影響村內配備專業收運人員的數量、收運路線等方面，但政府缺乏對相關村落情況的具體調研與考核，也缺少相應的專業測算人才。垃圾堆放點的干凈程度也影響著村民到點傾倒垃圾的意愿，未執行干濕分離的垃圾點很容易由于天氣或收運間隔長的原因產生臭氣。在運輸垃圾時，運輸車輛未規定運輸的頻率、時段以及未強調對垃圾分類運輸，可能會導致前端分類，后端混合運送的現象。

4 農村生活垃圾處理困境致因分析

4.1 觀念轉變滯后

在管制型政府模式的影響下，政府在制定政策時較少考慮民眾意見，即使現在的觀念有所轉變，地方仍以經濟發展為政績考核的主要標準。對于農村居民而言，留守者的教育水平與環保意識不高，不知道為何要做、該怎么做。并且由于商品經由多個地點、環節，最后流通到村民上，只能直觀的看到村民是垃圾的直接生產者與受害者，卻忽視了企業是產生垃圾的源頭，因此在采取措施時很容易忽略對企業的規制。

4.2 分類政策及標準未完善，村民理解難、執行難

在農村垃圾分類中，多數未能提出強制性分類的制度，也未提出增加村民主動分類積極性的鼓勵政策，這就意味著，在治理過程中，理應作為分類首選人的居民卻處在邊緣狀態。同時，政府是否制定明確的分類標準以及村民對于分類標準的理解程度也會影響垃圾分類行為的實施。

4.3 資金投入渠道單一，處理缺乏專業性、層次性

農村生活垃圾的數量和種類不斷在增加，處理所需資源與技術要求不斷增加。單純依靠政府進行投入，很容易造成其他主體的依賴心理，認為垃圾治理僅是政府的責任。而政府所管轄事務本就繁多，缺少專業人員以及其他治理主體的參與，就很容易造成所制定的制度和形成的機制過于粗泛，在具體實行時，不適用于實際情況。因此，政府應該從多渠道進行融資和合作，這也是增加各方社會責任感的方式之一。

5 農村生活垃圾多元主體協同治理對策與建議

5.1 政府職能剛柔并進

要提高政府對農村生活垃圾治理的重視，首要的就是要完善相關法律，政策的執行離不開法律。我國應該建立由大到小的法律體系，以《環境保護法》為統領，對農村環境保護問題進行專門性立法，完善有關農村生活垃圾治理方面的條例。其次，對企業生產產品所使用的包裝數量、性質進行監管與規范，倡導綠色生產。對于農村生活垃圾治理的相關制度應以彈性為主，地方政府要拋棄“事事包干”的觀念，給予政策一定的執行空間，村委會根據自身村落的特點制定出符合本村的制度，對于執行問題先自主解決，難以決斷的及時報告給上級部門，合作進行解決。對此，上級部門也需要對村內政策執行情況進行監督與不定期檢查，防止下級欺瞞不報的現象。并將民眾滿意程度納入政府工作人員政績考核系統，提高政府對農村環境治理的重視程度。

5.2 鼓勵村民主動參與治理

村民的參與有利于提高垃圾治理的質量與科學程度，使服務更貼合現實。這就意味著，政府要完善與各村委會和村民的溝通與反饋機制，決策要切實反饋出民眾的意愿。村委會要因地制宜，按階段推出適時的標準，并通過與村民置換高低經濟價值的可回收垃圾提高村民分類積極性。同時，政府也相應在學校內開展相關環保知識授課，提高學生們的環保意識，進而通過家庭的互動提高全家參與環境治理的積極性與接納度。

5.3 引入社會資本，提高垃圾處置效率

社會資本與政府之間的優勢互補，前者可以提供專業化的技術與服務，后者可以專注自己的職責。與專業機構進行合作，資金的專業化運算與投入，能有效維持治理的運行，保證政策的持續性。并且，企業也可聘用村民為收運人員，首先村民對本村的地形熟悉度高，不易發生迷路等問題，同時，我國農村多是人情社會，成為保潔員的村民也會促使其他居民參與生活垃圾治理。涉及到生活垃圾處理階段，政府可通過采購優秀的垃圾處置技術并試點推廣，或借鑒優秀的處置經驗并因地制宜，開發出更科學、高效的垃圾處理模式。

結語

綜上，從政府、公眾和企業三方角度進行討論，研究這三個子系統在參與農村生活垃圾治理時如何協調配合發揮協同效應，以期望引起各主體對農村生活垃圾治理的重視，提高社會責任感，對“美麗農村”的建設貢獻力量。