新時代推進跨區域大氣污染協同治理研究

甄小青

（杭州市生態環境局蕭山分局 浙江杭州 311200）

引言

隨著中國工業化和城市化的快速發展，資源和能源的消耗在不斷增加，給大氣環境帶來了巨大壓力。同時，由于大氣環流和大氣化學的雙重作用、城市規模的不斷擴大和地方城市的持續發展以及污染擴散的速度，城市之間空氣污染的相互牽連作用顯而易見，受鄰近城市影響趨勢也非常明顯。面對越來越多的“溢漏”和“局部”空氣污染問題，傳統的地域管理模式從行政角度僅考慮單個區域的污染預防和控制，很難滿足當地的空氣污染預防要求。控制和解決日益嚴重的區域間空氣污染，需要全面考慮、綜合規劃，并引入協同治理的概念，從而探索和建立一個新的區域間環境聯合治理系統。

1 緒論

1.1 協同治理的基本內涵

協同治理是指政府、公民、第三方組織等主體為解決某一問題，共同實現治理目標，制定相關政策和規則的集體行動過程[1]。

圖1

1.2 研究背景

在改革開放后，中國經濟實現了快速發展。在經濟快速發展的推動下，我國的空氣污染問題越來越嚴重，一直受到公眾的詬病和抱怨，特別是近年來在北京和河北省周邊城市，霧霾現象極為嚴重，使人們不能很好地出行和生活，造成了很多的麻煩。同時，也抱怨政府在環境治理上得不到很好的解決，使得隨著經濟的發展帶來嚴重的空氣污染成為現實。因此，解決和控制許多與空氣污染有關的問題是政府義不容辭的責任和義務。

1.3 研究意義

空氣污染一直是經濟快速發展的衍生問題，也是全球關注的問題，需要深入的研究和討論，對于理論研究和實地考察具有良好的參考價值。同時，當前政府治理中仍然存在許多問題，例如空氣污染的社會問題、政府間合作和空氣污染評估標準，需要進一步的討論和研究。地方政府是上級政府與中央政府之間的紐帶，也是區域協調治理的重要支柱[2]。政府需要更多合作來解決環境問題，這大大提高了區域大氣綜合治理水平。同時，它是經濟發展和人民生活水平提高的重要支撐，理論基礎需要實踐力量的支持。因此，研究政府間合作對統一控制局部空氣污染具有重要的理論意義。

2 我國區域大氣污染協同治理的難點分析

2.1 區域協同治理本身的艱巨性、復雜性、長期性

由于空氣污染的原因復雜，除自然天氣因素外，城市的家庭污染、工業污染和交通污染都是造成空氣污染的因素，都使空氣污染的控制變得復雜。由于區域之間的空氣污染在地理上傳播并且污染范圍廣泛，因此區域協調治理過程中存在的污染包括許多利益相關者以及強烈的負面外部性、經濟發展、產業結構以及區域之間自然基礎條件的差異。造成空氣污染治理的特點是復雜性和多樣性，這進一步增加了地方協調治理的難度[3]。

2.2 我國現行跨區域協同治理模式的影響

在環境治理模型中，地方政府在其行政范圍內實施區域合作治理問責制。這有助于調動地方政府在解決當地環境問題，協調針對當地情況的行動以及根據管轄區的具體情況以針對性和靈活的方式解決污染問題方面的問題，但是當地大氣污染持續在當地蔓延，不能通過政府的具體措施很好地解決污染控制問題，這需要該地區所有治理機構的協調。此外，由于各級市政當局之間存在競爭，因此存在一種由行政區劃劃分的治理體系，邊界容易導致當地保護主義的蔓延并降低治理效力。同時，在中央政府的大氣污染控制中，地方政府的控制權相對較弱，存在“上級政策，下級對策”的不良現象。

2.3 協同治理主體間存在利益競爭的關系

區域間空氣污染協調治理的主題主要包括中央政府、市政當局、造成該區域空氣污染的企業、環保類非政府組織和公民。根據公地悲劇性原則，大氣環境是公共土地的典型特征。所有具有薄弱約束力的利益相關者都希望最大化其利益，并不遺余力地獨自使用大氣污染的信用額度。環境的持續惡化最終使大氣環境成為公地的真正悲劇，同樣，空氣污染控制具有很強的外部特征，所有參與者都希望搭便車并從中受益。根據囚犯困境的分析模型，如果管理機構能夠在污染控制方面進行合作，那無疑將使整體利益最大化。但是，由于每個治理主題都是追求個人利潤的商人，其中一個選擇控制污染，而另一個則不這樣做，因此，其成本肯定會增加。

3 區域合作治理：一種新的大氣污染治理模式的探索

改革者們面臨的主要挑戰是如何打開區域治理的壁壘和界限，以及如何找到一條全面的治理道路。近年來變得流行的互聯網治理概念，將能夠為我們提供有利的發展思路。

3.1 大氣污染治理的理論基礎：網絡治理理論

政策網絡研究始于美國。基于對電子政策系統的研究，我們正在宏觀層面研究各種利益相關者在政策實施過程中的相互作用和影響，尤其是各種利益相關者和政府在政策實施過程中的作用。

網絡治理作為一種新型的合作治理形式，可以突破傳統區域的局限性并發揮政策資源的作用，并充分利用政府資源整合者的作用，從而在政策問題上實現主體的集體行動，實現政策目標。各級政府、社會團體、企業、公民和媒體在政策事務上形成網絡參與者。根據羅德斯提出的政策網絡中的參與者關系類型，提出了在空氣污染控制中要解決的三個主要參與者關系：中央和地方政府、地方和地方政府、政府和公司[4]。

3.2 大氣污染合理區域合作治理的應用與鏡鑒

建立地方環境治理機制是美國應對加利福尼亞環境挑戰的主要手段和方式，此外，加利福尼亞州還建立了南海岸地區空氣質量管理區，這是一個控制該地區空氣污染的政府機構，鼓勵城市群全面控制城市大氣污染綜合治理水平。英國主要通過采用嚴格的法律來規范其他社會對我國空氣的參與，這些法律主要控制空氣污染，控制其他污染物制造商的排放，并賦予本地和國際社會福利組織執法權以及其他成功經驗。給各種非法行為給我國的空氣污染控制項目帶來了許多積極的啟示和促進。

3.3 合作機制創新完善是根本

在我國目前行政管理的邊界是客觀存在而又難以徹底消除的條件和情況下，只有通過對合作性制度的創新和完善才能夠不斷地消除由于行政壁壘和體制機制所造成的合作性障礙，推進我國大氣污染協同防控和綜合治理工作的一體化。

3.3.1 統一協商決策機制

大氣污染的部門跨域高效協同綜合治理需要加快建立更加有效的部門統一決策協商和集體決策協調機制，以積極有效促進各級人民政府的部門分工協作和多個職能部門的全面工作整體協調互動。建議盡快籌建一個超過省部級、并且同時擁有完全行政執法權和嚴格法律監督權和懲戒權的大型全國一級區域性新型大氣污染綜合協調協同組織治理機構，充分發揮其在全國區域內的大氣污染綜合治理活動跨域綜合協同污染治理活動中的政府主導、統一組織決策和綜合協調指揮功能，為區域內其他地方政府之間的跨域協同污染治理活動搭建工作平臺，提升其地方政府積極參與工作的主動性和積極度。

3.3.2 頂層設計機制

大氣污染綜合防治工作必須從地方和區域層面出發，研究制訂大氣污染綜合防治工作的總體方案，構建一套以提高區域內的空氣質量與保障社會公眾的健康行動為主要總體任務的新型綜合性大氣污染預防與聯治工作體系[5]。

3.3.3 信息共享機制

要盡快制定區域空氣環境綜合標準和監測標準，完善區域空氣環境監測網絡，在正確的時間內，統一披露區域空氣質量監測數據、氣象數據及其他相關信息，并盡快發布預警。此外，有必要逐步實現有效和全面的信息共享，這些信息涉及科學技術成就、管理經驗、執法，各種環境污染事件以及可能對國家或地區造成嚴重跨境空氣影響的信息，促進兩者之間的相互聯系，提高整體治理效率。

結語

由于工業化和城市化的快速發展，有效處理區域之間的空氣污染是贏得和加深與藍天的斗爭的新時代。促進區域合作機制和生態環境治理體系及治理職能現代化的重要工作。我國在若干地區推進空氣污染治理方面取得了重大成就，但是，也存在缺乏對協作治理的理解，協作治理法律不完善，協作治理機制不健全以及跨多個主題的協作參與和治理熱情不足的問題。有必要不斷加強區域間空氣污染綜合治理的觀念，改善區域間空氣污染現狀。建立污染控制法律制度，完善區域間空氣污染協同控制生態補償機制，加強區域間空氣污染協同控制信息建立共享機制和共享平臺，建立多個參與區域之間空氣污染協調的治理模式。