碳中和目標下對全國碳市場的幾點思考

龐軍

2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。同時，全國碳市場第一個履約周期于2021年1月1日正式啟動，且《碳排放權交易管理辦法（試行）》已經由生態環境部審議通過并自2021年2月1日起施行，首批發電行業2225家重點排放單位將被納入全國碳市場并開展碳排放權交易，這標志著全國碳市場的建設和發展進入了新的階段。

碳排放權交易被認為是利用市場機制控制碳排放總量的有效政策工具，此前在全國7個省市開展的碳交易試點工作已經為我國建立全國碳市場積累了寶貴經驗，未來全國碳市場將在我國實現國家自主貢獻目標的過程中發揮重要作用。同時，碳中和目標的提出意味著我國經濟增長方式將加快向綠色低碳轉型，可再生能源及低碳、零碳和負碳技術將迎來前所未有的發展機遇。然而，碳中和目標的提出，也預示著全國碳市場將承載更高的碳減排使命，未來全國碳市場不僅需要滿足2030年碳達峰目標的要求，還需要為實現2060年碳中和目標作出貢獻，這對全國碳市場的機制設計及有效運行提出了更高要求。在此背景下，本文從全國碳市場機制設計、省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應、適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補充三個方面提出了碳中和目標下對全國碳市場的幾點思考。

全國碳市場機制設計

碳排放權交易作為一種基于市場機制的碳減排手段，能夠實現溫室氣體排放權的有效配置，達到控制全社會碳排放總量和降低全社會減排成本的目的。然而，碳排放權交易能在多大程度上發揮作用與全國碳市場機制設計有著密切關系，其中碳排放配額總量大小、初始碳排放配額的分配方式以及行業覆蓋范圍對碳交易價格及市場規模、減排成本及減排效果都有著重要影響。

碳排放配額總量是指碳市場中可供交易的碳排放配額量，其值越大代表碳市場總量設定越寬松、碳價越低、減排成本越小，但減排效果越弱;反之，其值越小，則表明碳市場總量設定越嚴格、碳價越高、減排成本越大，但減排效果越強。對于初始碳排放配額分配方式而言，通常有三種方式：基于歷史排放免費分配的“祖父法則”、基于碳排放強度基準免費分配的“標桿法則”和有償拍賣。“我國碳排放權交易的經濟影響”課題組研究顯示：在完全競爭市場假設下，面對同樣的碳配額總量，“標桿法則”相比“祖父法則”將顯著擴大碳市場規模，增加碳配額供給和需求，促進市場交易的活躍，形成更低的碳交易價格;“祖父法則”有利于碳排放密集型企業降低減排成本，而“標桿法則”會使得碳排放強度較低的企業在碳市場中處于更有利的地位;有償拍賣初始碳配額有助于發現碳交易價格，同時增加政府收入。當前，全國碳市場將首先在電力行業開始運行，未來有望進一步擴展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等碳排放重點行業。研究顯示擴大碳市場的行業覆蓋范圍有利于擴大碳市場規模、降低碳價并減少全社會碳減排成本。

《碳排放權交易管理辦法（試行）》規定由生態環境部根據國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。首先，在碳排放配額總量確定方面，此前各碳交易試點地區在確定本地區碳配額總量時往往更為關注碳減排的經濟代價及企業承受能力，在設定碳配額總量時相對比較保守;在碳中和目標下，未來我國碳減排力度將進一步增強，全國碳市場的碳配額總量確定應堅持“適度從緊”的原則，并與國家碳達峰行動方案相配合，以此倒逼全社會結構調整及節能減排。其次，在初始碳排放配額的分配方式方面，全國碳市場從“獎優罰劣”推動企業節能減排、擴大市場規模及促進交易活躍的角度出發，應優先選擇基于碳排放強度基準免費分配的“標桿法則”，同時考慮適度增加有償拍賣在初始碳排放配額分配中的比例，并將拍賣收入用于鼓勵企業節能減排及促進可再生能源的發展。最后，碳達峰及碳中和目標提出后，各個碳排放重點行業如鋼鐵、化工等都已積極行動起來，開始制定行業碳達峰行動方案并著手加入全國碳市場交易體系，全國碳市場也應該加快擴容步伐，在條件具備的前提下盡早納入更多碳排放重點行業。

省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應

由于省際貿易的存在，我國各省在生產者責任視角下（碳排放量計入生產者）和消費者責任視角下（碳排放量計入消費者）的碳排放量存在差異。“我國自主碳減排承諾的實現機制及其省級分配效應研究”課題組研究顯示：我國在生產者責任視角下碳排放量較高的省份均為化石能源生產較為集中或自身產業結構偏向重化工業的省份，而消費者責任視角下碳排放量較高的省份多為經濟發達省份;省際貿易中隱含的碳排放轉移對各省碳排放量產生了重要影響，其中隱含碳凈轉入省份多位于西部或屬于欠發達省份，且為能源產業較為密集或者重化工業所占比例較高的省份，在省際貿易中為外省承接了部分碳排放，而隱含碳凈轉出省份多為經濟比較發達且產業結構中以高附加值產業為主的省份，通過省際貿易將部分碳排放轉移到了外省;在省際貿易中，我國部分發達省份不僅讓外省承擔了部分碳排放，而且獲得了來自外省的GDP凈輸入，在碳排放空間分配及經濟效益上均處于絕對優勢地位，而部分位于西部地區的省份則處于絕對劣勢地位，更多省份的情況則是處于二者之間，在省際貿易中或者對外省凈轉出碳排放但付出了經濟代價，或者獲得了經濟利益但卻為外省承接了部分碳排放;總體來看，我國存在省際碳排放空間分配不公平的現象，即省際碳公平問題，且生產者責任視角下我國省際碳排放空間分配不公平性相比消費者責任視角有所增強。

與此同時，由于各省在經濟發展水平、產業結構和能源結構等方面存在差異，且全國碳市場的運行將導致資本和勞動等生產要素在省際之間的流動，因此不同省份在全國碳市場中所交易的配額量、所處交易地位（賣方或買方）以及受到的經濟影響會存在較大差異，即省際分配效應。本課題組研究顯示：由于省際分配效應的存在，全國碳市場將對各省競爭力產生不同影響，一些省份因為產業結構偏向重化工業或者能源結構過度依賴化石能源導致其在全國碳市場中面臨較高的減排成本，而一些省份則憑借其在產業結構或能源結構方面的優勢可在全國碳市場中獲得可觀的經濟收益，并且這種影響會隨著全國碳市場機制設計的不同而發生變化。

為了順利實現碳達峰及碳中和目標，未來全國碳市場的設計及運行需要考慮省際碳公平問題及省際分配效應。首先，在各省碳排放配額總量的確定過程中，應充分考慮我國存在的省際碳公平問題，綜合分析各省在生產者責任視角和消費者責任視角下的碳排放量，對西部欠發達省份以及能源產業或重化工業較為密集的省份給予適度傾斜以確保其必要的發展空間，實現各省碳排放配額總量的合理分配。同時，由于省際分配效應的存在，全國碳市場運行可能導致化石能源生產大省或重化工業占比大省面臨較高的碳減排成本，從而對其經濟增長、財政收入、就業及居民生活等帶來較大的負面影響，國家可以通過適度的碳排放配額拍賣收入對這些省份予以轉移支付，支持其節能減排及結構調整，緩解省際分配效應帶來的地區之間不公平性加劇問題。

適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補充

碳稅作為另外一種基于市場機制的碳減排手段，已在全球多個國家得以實施，并經實踐檢驗后被認為是控制溫室氣體排放的有效政策工具。迄今為止，我國選擇了將碳交易作為實現碳減排目標的重要手段，尚未將碳稅政策納入國家碳減排措施。然而，碳交易和碳稅二者各有特點，一般來說碳交易比較適合排放點集中且易于監管的企業，但如果要將眾多排放量較小或者不易監管的企業納入全國碳市場實施起來則存在一定困難，而碳稅相對靈活的特點正好可以彌補碳交易這一不足，適宜作為全國碳市場的有益補充。

“我國碳排放權交易的經濟影響”課題組研究顯示：在僅有部分重點行業被納入全國碳市場的情況下存在碳泄漏現象，即部分未參與碳交易的行業碳排放量相比碳交易實施之前將有所增加，這將在一定程度上削弱全國碳市場的減排作用，而對這些未被納入碳交易的行業征收碳稅可以有效避免碳泄漏現象;另外，在達到同樣減排目標的情景下，對未參與碳交易的行業征收碳稅，除了可以增加政府收入之外，還可以在一定程度上降低碳交易價格，從而降低碳市場覆蓋行業的碳減排成本。

在碳達峰及碳中和目標下，可以預見我國將采取多種措施大幅降低國內溫室氣體排放量，并大力促進可再生能源及低碳、零碳和負碳技術的發展。考慮到全國碳市場運行可能存在的碳泄漏現象以及形成所有行業企業共同減排的良好局面，我國應適時引入碳稅以規范碳市場未覆蓋行業企業的碳排放行為，并可以利用碳稅收入支持我國可再生能源及低碳、零碳和負碳技術的發展。我國從2018年開始征收環境保護稅，限于當時形勢未將碳稅列入其中，在當前我國全社會積極實施碳達峰及碳中和目標任務的背景下，在現有環境保護稅中增設碳稅稅目，對全國碳市場未覆蓋行業企業適時開征碳稅具有可行性。