推動城市交通碳達峰、碳中和的對策與建議

郭繼孚

交通運輸領域是碳排放的重要來源。據統計，目前我國年二氧化碳排放約100億噸，其中交通領域約占10%，而城市交通占交通領域（除航空、鐵路、水運外）的80%以上。在2013年以來我國碳排放增速已經趨于平緩的情況下，城市交通碳排放量卻成為增速最快的領域。隨著未來我國城鎮化進程的深入推進和機動化進程的不斷加快，預計城市交通碳排放還將持續增加，要實現碳達峰、碳中和，形勢不容樂觀。

問題與挑戰

一是我國城鎮化進程尚未完成。雖然目前我國城鎮化率已經突破60%，但仍遠低于發達國家80%的平均水平，城鎮化空間還很大，這也意味著交通需求還將呈現剛性增長態勢。尤其是以北京、上海等為代表的特大城市正在逐步形成跨行政區劃的都市圈，其交通服務范圍無論在空間上還是規模上都將發生重要變化，很可能導致交通碳排放大幅度增加。

二是我國仍處于機動化快速發展的階段，千人汽車保有量（2019年為186輛/千人）與國際水平（大于400輛/千人）相比仍有很大差距。雖然在一些特大城市如北京、上海、深圳等的東部高密度人口地區已經出現了機動化進程過快帶來的擁堵狀態，需要結合人口密度、交通承載力與環境因素把機動化進程放緩;但在人口分界線以西的低密度地區，機動化水平還遠未達到飽和，在人民對美好生活的向往追求下還會帶來機動化水平進一步提升，由此很可能帶來城市交通碳排放持續增長。

三是盡管目前以公交優先為核心的綠色出行模式正在引起各大城市的廣泛關注，但依然存在公共交通規劃與城市規劃融合不夠、以減少小汽車依賴為導向的經濟型需求管理政策體系尚未真正建立、慢行系統的網絡建設和路權管理不到位等問題，推動私人小汽車向綠色出行轉移的環境和條件仍不完善。此外，我國城市交通能源消耗的90%以上仍然依靠傳統的汽柴油等化石能源，即使是純電動車，其消耗的電能綠色占比也僅15%，因此，加大能源結構調整非常重要。如果能源結構不轉型，即使都轉移到公共交通出行，也無法從根本上解決城市交通碳達峰的問題，距離碳中和的目標更是差距巨大。

四是一直以來公路運輸占據我國貨物運輸的主導地位，占比達80%左右。雖然2018年以來我國提出運輸結構調整戰略部署，鐵路運輸量占比有所提升，但占比仍然不足10%。以北京為例，根據測算，鐵路貨運量占比每提升1%，全年大約可減少5.8萬噸碳排放。因此，貨運結構仍需進一步優化，但目前依然存在公鐵運輸價差、鐵路運能不足、公路超載嚴重等問題，在一定程度上降低了鐵路的競爭力和吸引力，貨運“公轉鐵”潛力的釋放依然任重道遠。

對策與建議

鑒于上述問題與挑戰，亟需在交通與城市協調發展、交通出行模式轉變、貨物運輸結構優化、能源零碳轉型以及利用科技提高效率實現減排等方面實現重大突破，并采取更加強有力的措施，以推動交通盡快實現碳達峰、最終實現碳中和的戰略目標。建議如下：

1.促進交通與城市協調發展，打造低碳生活模式。優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構，充分發揮城市群和都市圈吸納人口和就業的潛力，構建功能混用、公交導向、多組團集約緊湊發展的城市布局。堅持城市跟著軌道走，結合軌道微中心建設和城市更新改造工作，將居住、就業和公共設施等相對集中于軌道交通樞紐和站點周圍，并配合土地混合使用和宜人的步行環境設計，營造出人性化的就業和居住空間，實現15分鐘生活圈，打造低碳生活模式。建議修改《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》關于土地出讓方式、土地招拍掛制度等相關條款，將城市交通樞紐的用地性質由“交通用地”調整為“綜合用地”，使其能夠與周邊影響范圍內的土地一起用于一體化的商業、辦公等綜合開發。修編《城市規劃編制辦法》，明確在有軌道交通建設規劃的城市，必須同步編制軌道交通沿線和車站的控制性詳細規劃，保證軌道交通與周邊用地的一體化開發落到實處。

2.促進交通出行模式轉變。出臺充分利用經濟杠桿減少小汽車依賴的需求管理政策，調節機動車的空間和時間出行結構，并通過立法明確相關措施的合法性。建議研究設置居民交通出行碳賬戶，出臺將城市交通納入碳交易體系的工作方案。同時，開展MaaS（Mobility as a Service，出行即服務）發展頂層設計，明確發展愿景和路徑，以信息技術為支撐打造以公共交通為核心的多樣化、一體化全鏈條出行服務，讓人們無需擁有小汽車也能便捷出行。

3.持續推動大宗貨物“公轉鐵”。建議各城市結合各自的發展階段及貨物特點，以適合鐵路運輸、需求量較大的貨類為重點，推動大宗貨物從公路轉到鐵路運輸。強化運輸結構調整的政策保障，建議以政府、企業、鐵路部門等多方共擔的方式，解決重點貨類公鐵運輸差價的問題。強化公路超限超載治理手段和懲處力度，為運輸結構調整提供更為公平的發展環境。與此同時，結合城市規劃和“公轉鐵”實際需求，構建多層級的物流設施網絡體系，并提升鐵路運能和服務水平，為貨物“公轉鐵”打造良好的發展條件。

4.加速機動車能源結構零碳轉型。建議國家及城市層面盡早出臺面向碳達峰和碳中和的機動車電動化發展路線圖，明確禁售燃油車時間表。建立和完善面向城市機動車電動化的政策體系，在推動新增和更新車輛為新能源汽車的基礎上，以運營激勵、設置超低排放區（或零排放區）等路權配置措施為重點，進一步加大存量燃油車替換為新能源車的政策引導力度，為新能源汽車使用創造有利環境。

5.智能交通助力交通運行效率提升。未來的交通應是在出行預約的前提下實現人、車、路協同發展，建立不堵車的交通系統，實現系統運行效率最優。建議從技術研究、標準規范制定等多個層面深化預約出行的研究，并進一步擴大實踐的范圍，提升預約出行的接受度，推進未來交通系統轉型。明確與自動駕駛相關的城市交通規劃建設與運營管理框架體系，提前部署新型交通基礎設施。構建城市交通大腦，支持建設城市交通超級計算平臺，支持大規模網絡最優化計算模型與快速求解算法等研究，實現千萬級交通出行的組織優化。