城鎮老舊小區改造的對策研究

萬 勇 何方平

（湖南省建設工程質量安全監督管理總站，湖南長沙 410116）

第十三屆全國人民代表大會第四次會議的政府工作報告指出，政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，提升縣城公共服務水平[1]。城鎮老舊小區改造是貫徹落實黨的十九大精神、解決城市發展不平衡不充分問題、實現人民群眾對美好生活向往的重要舉措。城鎮老舊小區改造是共享發展成果的民生工程、擴大有效投資的發展工程、提升城市治理水平的改革工程。國家高度重視城鎮老舊小區改造工作，政府工作報告連續四年提出明確要求，國務院辦公廳印發專門文件在全國部署開展改造，并將其納入國家保障性安居工程，予以資金、政策等支持。

1 城鎮老舊小區的現狀及問題表現

我國老舊小區數量較多，涉及居民超過四千萬戶[2]。大部分城鎮老舊小區建成年代較早，位于城市或老城區的中心位置。原來的建設標準相對較低，各種基礎設施配套老化、破損嚴重，相應的公共服務設施缺失，大部分老舊小區沒有物業管理，屬于城市管理的真空地帶。

在老舊小區原有居民中，部分居民已搬離小區，剩下居民多為退休老人或外來務工人員、租戶，小區內部的管理缺位，經常面臨衛生環境差等現象。

（1）房屋本體方面存在的問題。

部分老舊小區建筑物本體立面破損臟污嚴重，屋頂漏水、外墻滲水問題較為突出，樓道扶手和窗戶失修，違建問題突出，防盜網、雨棚樣式不統一，立面凌亂不堪，嚴重影響視覺感官。

（2）基礎設施方面存在的問題。

部分小區供水、供電未實現一戶一表，供水、排水、燃氣管道老化，年久失修、管理缺失、損毀嚴重；部分小區存在自來水滴漏、水壓偏低等情況，排水管污水外溢、排水不暢堵塞，時常發生城市內澇現象；部分小區混凝土地面已達到使用年限，路線缺損、下陷，人行車行顛簸不平、常積水嚴重，存在安全隱患；大部分老舊小區建設時配建的停車位數量不足，未考慮停車的需求，小區內車輛亂停亂行現象突出，安全隱患嚴重。

（3）公共服務設施方面存在的問題。

部分小區在建設時未進行合理規劃，周邊沒有配建農貿市場、養老托幼等公共設施，部分連片小區未配建公共廁所、環衛站等基本服務設施；部分小區的消防通道不暢，堵塞，消防栓配置不足或已經廢棄，部分管線私接私搭情況普遍；部分小區公共照明、安防設施不足，較多小區沒有物業管理，處于無人管理的狀態，電梯、消防等設備設施未得到應有的維護保養。

2 制約城鎮老舊小區改造的原因分析

（1）資金籌措壓力大。

城鎮老舊小區改造資金來源以中央專項資金為主，省級和地方財政有少量配套。對2020年國家下撥資金和改造任務進行分析，以湖南省為例，補助資金不足2萬元/戶，但完成基礎類、完善類、提升類改造的所有內容（不包括電梯）至少需要4萬元/戶，改造工作面臨巨大的資金缺口。

居民出資意愿低，老舊小區建于福利分房時期，居民長期缺乏繳費習慣；城鎮老舊小區住戶中，下崗失業人員、老年住戶、租戶等低收入人群或享受最低社會保障人員所占比重相對較高，收入水平整體較低，改造出資意愿不強或出資能力較弱。

社會資本不愿意投入資金，除拆除重建類、功能完善和提升類城鎮老舊小區改造項目存在一定有償服務的可能性；大部分基本的綜合整治類城鎮老舊小區的改造項目基本無收益。城鎮老舊小區改造不同于以往的棚改，收益難以保障或盈利空間小，社會資本投資積極性較低。

（2）群眾組織協調困難。

部分國有單位、工礦企業的小區中，“福利分房”的影響根深蒂固，居民還停留在單位大包大攬的觀念中，認為老舊小區改造是相關部門負責，缺乏“共建共治共享”“共同締造”的觀念，不愿主動參與改造，甚至阻礙改造工作。

分析小區居民的構成，不同年齡、家庭結構、經濟狀況、學歷層次的人群聚集，居民自身訴求比較多樣化，在資金有限的情況下，制定改造方案時，如何優先改造部分內容，難以達成一致。

老舊小區改造不同于新建工程，在改造中涉及不同業主、改造主體及相關權利人等多方利益調整，協調不好會造成工期停滯或重復改造等問題。隨各地改造實踐進行分析，改造中不可避免地面臨各方利益訴求差異，常導致工程難以順利開工。部分居民想保基礎，也有居民需要提升；底層不讓加裝電梯，高層不讓整改管道；沒車的不讓改停車位。涉及切身利益時，居民不愿妥協，常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。

（3）后期運營維護壓力大。

部分老舊小區物業管理服務缺位，后期運營維護難以保障，易陷入改造、損壞、再改造的怪圈。現有老舊小區多數處于低管理或無管理狀態，管理機制欠缺，缺乏物業公司統一管理，在衛生保潔、安保安防、設施設備維修養護等方面無法日常順利開展，亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等現象依然存在，容易重回改造前的混亂局面。“誰享受、誰付費”的物業管理消費意識未形成，普遍缺乏付費購買服務的習慣，過去計劃經濟體制下形成的居民住房福利制度，使較多老舊小區居民存在無償享受服務的傳統思想，習慣了由原單位的房產管理部門管理的管房模式。居住在老舊小區的居民中，老年人多、下崗職工多、特困家庭較多，系社會弱勢群體較為集中的區域，物管費支付能力有限，物業管理公司進駐老舊小區的意愿也比較低。

（4）涉及單位多，協同改造難。

老舊小區管線改造涉及強電（電力部門）、弱電（電信、移動、聯通、有線電視）、供水（自來水公司）、供氣等經營單位，需要對接多家單位溝通，協調對接難度大。大部分管線單位屬于垂直管理企業，不愿意主動承擔改造責任，部分相關設施設備產權關系不清晰，各經營單位職責難分，互相推諉，積極性不高。

3 推進城鎮老舊小區改造的對策建議

（1）建立高效的協調推進機制。

城鎮老舊小區改造涉及各級各部門和水、電、氣、路、網等企業、機構，需要強化頂層設計，統籌規劃推進，建立高層次高位高效的協調推進機制，應及時解決改造中的各種問題，明確參與改造各方的權、責、利。

（2）完善基層治理體系，提升治理能力。

充分調動小區居民積極性，建立小區業主委員會和基層黨組織，構建以業主自治為主、基層黨建引領、志愿者和社區（街道）參與的治理模式，提升居民參與社區公共事務的熱情，實現居民的自我管理、自我教育、自我服務，推進小區居民公約落地[3]。形成改造合力的同時，補足基層治理體系短板，實現社區管理的全覆蓋。

（3）完善改造項目生成機制，科學策劃包裝項目。

鼓勵按照片區化的模式策劃改造實施方案，實現資金和資源的最大效用。在滿足原權利人利益、符合建設標準、可市場化操作前提下，測算設定改造地塊容積率，提升開發強度，通過地上地下增量面積的合理限價租售，基本實現項目的資金平衡[4]。

（4）積極培育市場化的實施運營主體。

增強城鎮老舊小區改造政策性，社里專門的實施運營主體，政府主管部門應加強與金融機構交流合作，在地方政府隱性債務可控、合規的前提下，培育規模化的實施運營主體或平臺公司，鼓勵國有企業、社會資本積極參與市場化運營，為金融機構提供符合條件的融資、貸款對象。

（5）整合小區存量資源支持改造。

由政府層面出臺規劃、土地等支持政策，盤活閑散的存量資源，鼓勵運營主體或改造實施單位集約利用小區既有零散低效用地和存量房屋資源。在推進改造的過程中，不能套用新建小區規劃建設要求，允許在現有房屋的基礎上進行必要的新建、改建、擴建和使用功能轉換，允許利用閑置土地建設養老、托育、助餐、社區服務中心，最大限度地發揮小區存量資源的效用[5]。

（6）突出金融支持。

積極引導金融機構創新金融產品，支持社會資本通過項目融資、公司融資等方式向政策性銀行、商業銀行等金融機構申請中長期貸款。

各級財政補貼資金、專項債券支持資金、政府實物注資、原產權單位和居民出資等措施均可作為項目融資的資本金，豐富老舊小區改造項目的資金支持途徑。

（7）發揮平臺作用。

政府可以引導老舊小區建立綜合改造建設平臺，將檢測、施工等企業和社區納入老舊小區的改造活動，根據“誰受益，誰出資”原則劃分資金占比，為老舊小區的改造工作停資金支持。在平臺基礎上拓展老舊小區的產業鏈，實行規模運作，降低小區改造成本。對老舊小區進行性質劃分，可以分為歷史街區改造、單位制住區改造、商品房住區改造三種，為不同性質的老舊小區制定不同的改造標準。

（8）加強社區自治能力。

形成社區共治，建立自上而下和自下而上相結合的治理模式，構建市區街道和社區聯動體系，有效監督社區治理。利用大數據以及網絡資源構建社區網絡辦事平臺，提高民眾的參與性和便捷性，協商解決利益問題，形成新的社區治理模式。推進共締模式，整合老舊小區的資源，激發民眾共同治理熱情，將居民的治理優勢發揮出來，對居民進行培訓、再教育，提高其服務水平。