PPP模式在應急產業發展中的應用

陳建娟

（云南師范大學商學院,云南 昆明 650106）

1 引言

人類的發展是在對自然的認識、利用和改造過程中進行的，自然為人類社會的發展進步提供了有力的物質條件支持。但人類對自然界的過度索取，和將污染物向自然界的隨意排放，導致地球早已不堪重負，自然界生態環境遭到嚴重破壞。這導致的結果是生態失衡反過來也會吞噬人類社會文明，自然災害和由其引起的社會災難日益頻發，對人類社會的存續和文明的綿延發展造成了嚴重的威脅。地球氣溫持續升高，南北極氣溫最高達38℃，兩極凍土融化，或將釋放遠古冰封的微生物和病毒；地球“發燒”還導致數地森林大火連綿不絕，海岸帶生態環境被破壞，極端天氣頻發；氣溫升高還造成內陸地區發生大面積干旱，引發糧食減產，直接威脅了人類的生存。無論是由客觀原因如自然、氣候、傳染病大流行等導致的公共突發事件，還是主觀因素引發的公共突發事件，由于具有不可預見性的特點，會將人類經濟社會的慣性運行機制打破，擾亂社會的生產生活秩序，破壞社會經濟功能，給人類生活正常運行造成強烈的沖擊。這些高發、多發、突發的公共事件給政府的應急管理能力帶來了一定的挑戰。政府對突發事件應未雨綢繆，盡可能地提前預測，以防微杜漸，建立起應對突發事件的有效防御機制和預警應對系統，完善應急管理機制，充實應急物資儲備，以保證對突發事件的有效控制[1]。

2020年以來，抗擊新冠肺炎成為全球的焦點，面對來勢兇猛的傳染病大流行，實現對其的有效管理和控制，政府需重視應急建設，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，大力發展應急產業，保障應急物資的生產供應充足。我國應急產業在國家的大力支持下，作為戰略產業逐漸發展壯大，逐步進入良性發展階段。各地根據自身優勢開展差異化應急產業建設，形成了東部現現代型、中部產業型、西部資源型的區域布局和產業格局，同時，建立了30多個特色鮮明、分布廣泛的國家級安全和應急產業示范園區（基地）。發展應急產業能為防范和應對突發事件提供物質保障、技術支持和專業服務，可以提升基礎設施和生產經營單位的本質安全水平，提升對突發事件的應急救援能力，提升全社會抵御風險的能力，對于保障人民群眾生命財產安全、維護國家公共安全至關重要。

應急產業是一個復合的、交叉性很強的產業，涉及國土安全、公共安全、防災減災、救援處置、監測預警、勞動健康保障等領域的裝備、產品和技術。我國前瞻產業研究院統計數據表明，到2022年全球安防行業市場規模將達到3 526億美元。我國人口體量龐大，應急物品需求量大，應急產業的規模化發展才能保障應急物資的充足供應，而充裕的資金是保證應急產業良性規模化發展的必要條件。政府在應急產業的發展中，不但扮演著引導者的角色，還扮演著資金提供者的角色，但單靠有限的財政資金，不足以促進應急產業的規模化發展。此時，將社會資金引入應急產業，推動應急產業的發展，緩解政府的財政負擔，是非常有必要的，能夠使應急產業達到具有效率的最佳水平，使資源達到最優配置。在此背景下，有利于社會資本參與到政府主導的應急產業發展項目中的運作模式——PPP模式逐漸被重視并應用。應急產業雖是國家提倡發展的新興產業，但本質上產業中涉及的產品和服務大多仍與傳統的產品有關，尤其是部分科技型民營中小企業，在科技創新、電子制造方面具有豐富的行業經驗，將這些社會力量引入應急產業的發展中，具有一定的可行性。因此，本文試圖研究PPP模式在應急產業發展中的應用。

2 PPP模式在應急產業中應用的適應性分析

2.1 PPP模式中政府和社會資本的角色

2.1.1 政府角色

①策劃者。具有公共權力的政府為了更好地服務于社會，供應公共物品，最大化社會效應，有權利選擇適合于開展PPP模式的應急產業項目，推動PPP模式參與應急產業的發展。

②管理者。為了保證應急產業的高質量發展，應找準應急產業市場定位，確定產業政策作用方向，制定應急產業發展規劃，對應急產業所需資金進行合理配置，開展以政府為引導，社會資本投入為主的PPP模式。

③服務者。應提供有效的公共服務以保障PPP模式參與應急產業發展。為此，政府需要完善法律規范、制定應急產業標準和產業目標以規范項目的開展；制定相應的稅收優惠政策、人才培養政策、技術創新政策以鼓勵社會資本的參與[2]。

④監督者。法制社會簽訂合作可以保障合作雙方的權利，并督促簽約各方義務的履行。PPP模式參與應急產業的發展時，社會資本投入者應與政府簽訂合作合同以約束行為并保障權利。在此過程中，政府要實施監督，維護市場秩序，建立準入制度以保證項目能夠達到預期目標。

2.1.2 社會資本的角色

PPP項目中社會資本具有多重角色。在組建項目公司階段，社會資本是出資人；項目公司成立后，社會資本是股東，對項目公司進行融資；PPP項目建設階段，社會資本可以按照國家法律法規規定的要求和程序自行或委托他人承攬工程建設，作為施工單位；建設完工后，社會資本作為項目公司的股東，需要通過項目公司對項目進行經營管理。

2.2 PPP模式在應急產業中的應用條件

2.2.1 外部條件

①法律保障。完備的法律、良好的法治環境可以有效地保護通過PPP模式開展合作的雙方，讓應急產業項目的開展實施有法可依、有據可查。法律也是規范雙方開展平等合作行為、履行監督義務并保障權利的武器。

②合同保障。合同是合作雙方必須履行的規范型文件，合同的簽訂對PPP模式參與應急產業發展中的退出、補償、對等的違約責任以及爭議解決機制進行了明確約定，以保障風險的合理分擔，避免了一邊倒或者不合理的風險分擔機制。對利益分配進行約定，避免了項目執行時因利益訴求的沖突而導致的項目失敗[3]。

③充分的事前評估。應急產業涉及范圍廣，既涉及制造業也涉及服務業，既涵蓋防災減災物品及服務，也包括應急救援所需的專用產品和服務，因此，并不是所有的應急產業都適合引入PPP模式。這就需要政府在事前做好評估，以保證PPP模式應用于應急產業后的效率與效果。

④規范市場競爭環境。規范市場競爭環境可以有效避免PPP合作中的不健康競爭，避免參與方以“賭”的心態進行PPP合作，以及低價競爭。政府應著力于為社會資產參與應急產業發展提供規范的市場競爭環境，消除各種不合理規定和隱性壁壘，確保社會資本能與國企、央企進行公平競爭。

2.2.2 內部條件

①合理的利益分配。在PPP模式參與應急產業發展的結構設計中，政府與社會資本的利益訴求不同，政府必須維護公共利益，而社會資本追求個人利益的最大化，二者可能出現利益沖突，但必須兼顧各方利益訴求。政府一般不與社會資本爭奪利潤，而是重點關注保障公共利益，提高公共服務供給的質量和效率。社會資本承擔的PPP公益性項目，不應追求利潤最大化，而應強調取得相對穩定的投資回報。

②合理的風險分擔。只有將風險合理地分配于參與合作的各方，不過度將風險轉移至單一合作方，才能發揮PPP模式參與應急產業管理的最大優勢。社會資本主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，應努力規避因自身經營管理能力不足所引發的項目風險，并承擔大部分甚至全部管理職責。政府主要承擔政策法規、標準調整變化的風險，盡可能大地承擔自己有優勢進行管控的伴生風險。禁止政府為項目固定回報及市場風險提供擔保，防范其將項目風險轉換為政府債務風險。雙方應共同承擔不可抗力風險，通過建立和完善正常、規范的風險管控和退出機制，發揮各自優勢，加強風險管理，降低項目整體風險，確保項目成功。

3 PPP模式在應急產業發展中的應用

3.1 優勢

3.1.1 有效調配社會資源

應急產業所包括的產品和服務范圍廣泛，從制造業、服務業、軟件業到信息通信安全產業，既包括公安消防設備、安全器材產品，也包括醫藥、輕功、化工、電子產品，涵蓋了監測預警產品、預防防護產品、處置救援產品和應急服務產品4個領域，包括15個發展方向和266個細分產品和服務。政府受財政資金的約束，不能完全通過財政撥款支持應急全行業的發展，因此通過開展PPP模式，可以有效調配社會資源，緩解政府財政約束，促進應急產業的高質量發展[4]。

3.1.2 降低項目成本

PPP模式參與應急產業發展項目的成本主要包括建設成本、運營成本、維修成本、管理成本等。社會資本通常自應急產業項目開展前期就參與進來，且能更有效率地將投資建設管理方法與技術引入應急產業項目，有效實現對應急產業項目開展與運行的控制。PPP模式突破了政府與企業的分工邊界，通過整合雙方優勢，以達到合作共贏，這將有利于提高項目運行的效率和成功率，降低成本，促進產業協同發展。

3.1.3 推進技術革新

智慧城市理念的興起，為城市應急產業的未來發展開拓了巨大的空間，大數據、物聯網及新一代技術的應用，為國家、社會的安全感知控制提供了新思路，為城市增強應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件的反應能力提供了技術準備。社會資本參與進應急產業發展中，尤其是走在技術創新前沿的科技型企業，通過與政府的合作，可以將新科技、新技術、創新產品以及新的管理模式帶入應急產業中，提高應急產業的科技基礎，推動應急產業的技術革新，改變我國應急裝備發展滯后的現狀。

3.1.4 社會資金雄厚

前瞻產業研究院數據顯示，截至2019年底，民營企業500強門檻為202.04億元，收入總額合計為301 708.26億元，戶均603.42億元。由此數據可以看出社會資本之雄厚，為社會資本參與應急產業發展、開展PPP模式奠定了堅實的資金保障。

3.2 存在的障礙

3.2.1 未能捋順合作關系

政府和社會資本合作的關系是民事關系還是行政關系，目前并沒有理順，因此困擾著合作各方。一方面，根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中的相關規定，PPP目標協議為民事合同，這意味著社會資本與其合作政府應是平等的民事主體關系，發生經濟糾紛時，應通過解決平等民事主體之間經濟糾紛的途徑——經濟仲裁或民事訴訟來解決糾紛。然而另一方面，發改委卻將PPP合同認定為特許經營合同，按最高院的司法解釋，特許經營合同屬于行政合同，發生經濟糾紛時，應通過解決不平等民事主體之間經濟糾紛的途徑——行政訴訟加以解決。因此，在PPP模式參與應急產業發展的過程中，存在未能捋順合作關系的障礙[5]。

3.2.2 頂層設計不健全

自PPP模式推廣以來，我國相繼出臺了一些與其相關的法規與規章，以為PPP項目的展開提供法律政策依據。但這些法律規章立法層級較低，法律體系不完善，且內容缺乏統一性。一些PPP法規具有鮮明的部門利益傾向，追求的政策目標各異，許多規定不一致甚至沖突，造成社會資本投入方的實施方案無所適從。這是因為我國尚未進行PPP立法的頂層設計，國家立法機關并未制定統一的法律來規范PPP項目，這將對社會資本參與應急產業發展帶來一定的影響，對政府部門引發行為的混亂。同時，應急產業同樣存在頂層設計不足的問題，學界對應急產業的本質內涵、分類體系不清晰、不統一，產業發展理論滯后于實踐的需要，政府主管部門不能對產業進行科學管理，對應急細分領域缺少專門的統計口徑，因此無法有針對性地進行政策扶持和發展推動。

3.2.3 政府偏好

仍有多數的地方政府對PPP模式認識不清，將其僅僅當作一種減輕財政壓力的融資途徑，而非合作伙伴關系。在選擇合作對象時，更傾向于選擇國企、央企，而將社會資本拒之門外。

4 PPP模式參與應急產業發展的對策措施

4.1 建立健全頂層設計

在未來相當長一段時間內，PPP模式都是政府推動應急產業良性壯大發展的重要方式之一，為了完善PPP模式的應用，要建立健全頂層設計推定動PPP項目立法，以保障PPP模式實施的連貫性，增強社會資本參與PPP項目的信心，同時也讓司法部門在裁決PPP項目的爭議時也有法可依。當前，PPP模式存在的問題有很大一部分也是來源于金融市場。當前除了財政部、發改委以及證監會積極推動的PPP資產證券化之外，在金融市場上鮮見與PPP有關的服務或者產品。而一些可以預見的能夠活躍PPP模式的產品或者制度，如為PPP項目貸款出表提供便利、為PPP產權交易提供便利，還是需要人民銀行等政府部門提供足夠的支持[6]。

4.2 給予社會資本方合理的回報

政府方采用PPP模式的目的，一般在于引入有實力的社會資本方，通過其帶資建設項目并負責運營，引入其先進的技術及力量高效地完成項目設施建設，并保證今后運營期內項目的持續高效運行。因此，在項目可行性方面，政府方將關心的重點放在是否能夠選擇合適的社會資本方即可，確保社會資本方能夠得到合理的回報。通過項目財務測算，確定項目資本金內部收益率的基準，以此確定政府方的支付責任，并將該支付責任設為上限，讓社會資本方投標時進行報價。

4.3 社會資本方轉變思維以適應PPP模式

當前PPP模式下還沒有形成一個完善的利益分配制度時，要促進利益分配的調整過程，必須要轉換原有的思維，適應新的模式、新的環境。社會資本方在資產負債規模相對可控且收益測算合理、資金充裕的情況下，以自有資金投資PPP項目，或借鑒股權投資領域的操作方式，引入股權投資機構，通過設置優先回購權、強制分紅等方式實現投資退出。社會資本方應提高自身資產運營能力，以真正實現通過運營賺取超額利潤的目標。這個方向的調整需要社會資本方改變看待PPP項目的角度，并從戰略層面改變自身的運營策略。當然，在這個過程中也需要政府的積極配合，改變績效計算策略，適當放開績效上下限的管控。對于當前的施工企業來說，這個轉變尤為重要，自身的資產運營能力在一定程度上也決定了企業發展的上限。此外，還應推動社會資本方之間的聯動，如與保險公司實現“投保聯動”等，將PPP項目的投融資行為延伸至社會資本方之間利益的互換，為PPP模式的發展爭取更大的空間。

5 結論

我國是一個各種災害易發、頻發的國家，隨著我國經濟社會不斷發展，工業化和城鎮化進程的不斷加快，公民安全意識和安全需求不斷提高，社會和公民對應急產品及服務的需求不斷增長。黨的十九大報告要求要牢固樹立安全發展理念，健全公共安全體系，提升防災減災救災能力，并提出了“堅持總體國家安全觀”。這表明黨中央國務院把以人民為中心的發展理念深入貫徹到施政方略中，比過去任何時候都更加重視安全問題。應急產業為國家人民的安全提供了物質保障，從滅火器到現代化裝備和設備，從普通的抬升工具到功能完善的救援設備，從一般的安全防護設施到復雜先進的安防設施，這些應對突發事件的公共安全產品有效地減少了各種災害對人類的影響和破壞。研究應急產業發展，對處置突發事件、保障公共安全是十分重要的。為了促進應急產業的良性有序壯大發展，解決由于財政資金不足引起的應急產業發展資金受到限制的問題，應當引入PPP模式。本文以PPP模式在應急產業發展中的應用為研究對象，旨在說明可借助于資金力量雄厚的社會資本有效調配社會資源、降低社會成本、推進技術革新，通過建立健全頂層設計、給予社會資本方合理的回報、轉變社會資本方思維的措施加強PPP模式在應急產業發展中的應用。