土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫在國(guó)土資源管理中的應(yīng)用分析

李美玉

摘要：第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查是土地調(diào)查向自然資源調(diào)查的過渡，是我國(guó)首次對(duì)山、水、林、田、湖、草、海等自然資源全要素統(tǒng)一進(jìn)行的一次系統(tǒng)性調(diào)查，是一次很重要的國(guó)情國(guó)力調(diào)查。其調(diào)查成果作為一系列國(guó)家政策規(guī)劃實(shí)施的核心基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫體現(xiàn)了各行業(yè)用地的權(quán)屬、結(jié)構(gòu)、數(shù)量和分布，是政府部門科學(xué)制定土地政策、合理確定土地供應(yīng)總量、落實(shí)土地調(diào)控目標(biāo)的重要依據(jù)，為國(guó)土資源管理規(guī)劃提供重要依據(jù)和參考。

關(guān)鍵詞：土地調(diào)查 ?數(shù)據(jù)庫 ?國(guó)土資源管理 ?基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

Application Analysis of Land Survey Database in Land and Resources Management

LI Meiyu

（Yuanjiang Natural Resources Bureau， Yiyang， Hunan Province， 413199 China）

Abstract：The third national land survey is the transition from land survey to natural resources survey. It is the first systematic survey of all elements of natural resources such as mountain， water， forest， field， lake， grass and sea in China. It is a very important survey of national conditions and national strength. As the core basic data for the implementation of a series of national policies and plans， the land survey database reflects the ownership， structure， quantity and distribution of land in various industries. It is an important basis for government departments to scientifically formulate land policies， reasonably determine the total amount of land supply and implement land regulation objectives， and provides an important basis and reference for land and resources management planning.

Key Words： Land survey; Database; Basic data; Land resources management

第三次國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）是在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行的詳查，綜合確定全國(guó)土地利用現(xiàn)狀，為構(gòu)建各級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫奠定基礎(chǔ)^[1]。豐富國(guó)土資源大數(shù)據(jù)成果、健全監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)體系，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土資源管理提供詳實(shí)的數(shù)據(jù)資源。三調(diào)數(shù)據(jù)庫是三調(diào)結(jié)果的主要載體，是總結(jié)和應(yīng)用三調(diào)的數(shù)據(jù)來源，是銜接自然資源管理的核心，數(shù)據(jù)庫的好壞關(guān)系到測(cè)繪工作的成敗。同時(shí)，一個(gè)高質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫結(jié)果是深化數(shù)據(jù)在國(guó)土資源管理中應(yīng)用的前提，也是國(guó)土空間利用管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)任，解決多圖重復(fù)，保障山水林田湖草實(shí)現(xiàn)自然恢復(fù)和綜合管理等。

與第二次土地調(diào)查相比，第三次調(diào)查要求更高的精度、更完整的調(diào)查內(nèi)容和更高的質(zhì)量要求。為規(guī)范數(shù)據(jù)庫建設(shè)，保證數(shù)據(jù)庫結(jié)果質(zhì)量，國(guó)家組織編制全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)規(guī)范。根據(jù)第三次調(diào)查的業(yè)務(wù)需求和空間數(shù)據(jù)庫的基本要求，設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查規(guī)則，并制定了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查。該軟件建立了從縣級(jí)到國(guó)家級(jí)的數(shù)據(jù)庫質(zhì)量評(píng)級(jí)控制體系、數(shù)據(jù)庫結(jié)果質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制、數(shù)據(jù)庫結(jié)果質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系^[2]。數(shù)據(jù)庫的建設(shè)以縣為基本單位，將第三次國(guó)家土地利用調(diào)查結(jié)果、土地所有權(quán)調(diào)查結(jié)果等數(shù)字化。通過此次調(diào)查，政府建立健全土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度，開展土地資源社會(huì)化信息服務(wù)，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)宏觀調(diào)控國(guó)土資源管理的需要。

1 土地調(diào)查數(shù)據(jù)主要內(nèi)容

數(shù)據(jù)庫建設(shè)以縣為基本單位，將第三次土地利用狀況調(diào)查結(jié)果、土地權(quán)屬調(diào)查結(jié)果和專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果數(shù)字化^[3]。數(shù)據(jù)內(nèi)容包括基本地理要素、土地利用要素、永久基本農(nóng)用地要素、其他土地要素和獨(dú)立要素。各種項(xiàng)目以空間層的形式進(jìn)行管理，包括行政區(qū)、行政區(qū)界線、坡度圖、村級(jí)調(diào)查區(qū)、村級(jí)調(diào)查區(qū)界線、地類圖斑、永久基本農(nóng)田、臨時(shí)用地、批準(zhǔn)未建設(shè)土地、城鎮(zhèn)村等用地、耕地等別、重要項(xiàng)目用地等，在數(shù)據(jù)庫中除了用線標(biāo)記各種界線外，其余均用面來表示，數(shù)據(jù)庫的主要圖層如圖1所示。《國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（試行修訂稿）規(guī)定的永久基本農(nóng)田、耕地等別及獨(dú)立要素圖層如國(guó)家公園、自然資源保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、濕地公園、飲用水源地、水產(chǎn)種植資源保護(hù)區(qū)、其他類型禁止開發(fā)區(qū)、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線等自然資源、生態(tài)環(huán)境及規(guī)劃要素將在后續(xù)專項(xiàng)調(diào)查中逐步完善建庫^[4]。

2 土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫在國(guó)土資源管理中的應(yīng)用

農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫體現(xiàn)了各行業(yè)用地的權(quán)屬、結(jié)構(gòu)、數(shù)量和分布，是政府各相關(guān)部門提高管理水平、提升辦事效率、進(jìn)行科學(xué)決策的重要依據(jù)和參考。其在國(guó)土資源管理中的應(yīng)用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面（見圖2）。

2.1 為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)、利用、管理和保護(hù)進(jìn)行總體安排和設(shè)計(jì)。它是國(guó)家實(shí)施土地利用控制的基礎(chǔ)，是各級(jí)政府依法組織土地使用、開發(fā)、整備、保護(hù)的總體布局，涉及土地利用宏計(jì)劃^[5]。

隨著“十四五”規(guī)劃的實(shí)施和新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地資源供求矛盾更加突出。這需要重新修改土地利用整體計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地利用控制的宏觀視野。土地利用總體規(guī)劃是否科學(xué)合理，直接影響“十四五”規(guī)劃目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，以及土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中土地?cái)?shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、詳細(xì)。土地調(diào)查為新土地利用總體規(guī)劃審查的科學(xué)性和操作性提供保證。新的土地利用整體計(jì)劃的修訂以農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的土地類型為依據(jù)。

2.2 為年度土地變更調(diào)查提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫

年度土地變化調(diào)查在全國(guó)第三次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查土地利用的現(xiàn)狀和年度變化，滿足日常國(guó)土資源管理的需要，向各級(jí)政府提供準(zhǔn)確可靠的土地基礎(chǔ)圖和數(shù)據(jù)。有關(guān)層級(jí)和部門文件等資料是自然資源管理部門對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)、有效、實(shí)時(shí)管理的重要措施。年度土地變化調(diào)查數(shù)據(jù)庫通過驗(yàn)證和實(shí)地調(diào)研確定變化情況：土地的類型、位置和面積;根據(jù)城市建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)確定建設(shè)用地類型;根據(jù)土地開發(fā)整理復(fù)墾數(shù)據(jù)，確定新增耕地源類型等屬性信息，結(jié)合內(nèi)業(yè)土地變化調(diào)查軟件，根據(jù)需要對(duì)地圖斑和線狀要素進(jìn)行修改，建立新的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，提取土地利用變化的年度信息，匯總生成土地利用變化的各種表格和匯總圖，以便了解年度土地利用變化的狀態(tài)和作物類型之間流向變化的各種信息。

2.3 為土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)提供科學(xué)依據(jù)

土地復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目選址時(shí)，根據(jù)農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的土地利用數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬數(shù)據(jù)、土地類型、面積、坡度、道路、河分布將地塊上的水庫與周邊農(nóng)用地和建設(shè)用地的分布情況進(jìn)行對(duì)比分析，以確定開發(fā)項(xiàng)目的具體位置^[6]。如在土地開發(fā)過程中，要根據(jù)周圍的水情，考慮開發(fā)的耕地能否正常灌溉，以保證糧食生產(chǎn);根據(jù)周邊居民區(qū)和道路的分布，考慮已開發(fā)的耕地是否適合人們耕種;考慮基本農(nóng)田的分布，如果開發(fā)后的耕地與基本農(nóng)田相連，開發(fā)后的耕地是否可以補(bǔ)充為基本農(nóng)田，以實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。進(jìn)行土地整理時(shí)，可根據(jù)地塊上線狀要素和地圖點(diǎn)的田坎系數(shù)（即坡度）計(jì)算整理前耕地面積，再計(jì)算整理后的耕地面積，這樣計(jì)算出耕地凈增加量，并根據(jù)這些計(jì)算結(jié)果，分析由此產(chǎn)生的效益，并選擇該地塊進(jìn)行整理。

2.4 為農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作奠定基礎(chǔ)

土地作為人類最重要的資源和資產(chǎn)，是土地所有者和使用者最基本、最重要的不動(dòng)產(chǎn)。明確土地權(quán)屬是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。第三次土地調(diào)查建立的農(nóng)村土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫，全面反映了集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)的數(shù)量和分布狀況，為全面完成農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作助力，明確土地所有者和使用者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市土地全覆蓋，使得每塊土地都有自己明確的權(quán)屬，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障土地資源的合理利用，保障土地交易安全與有效，規(guī)范和發(fā)展現(xiàn)代土地市場(chǎng)，提高土地資源的配置效率。

2.5 為耕地保護(hù)提供真實(shí)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

我國(guó)人多地少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與耕地資源制約的矛盾十分突出。人均耕地面積僅為0.093 hm²（1.4畝），不到世界平均耕地面積的40%，且呈逐年下降趨勢(shì)。保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，保護(hù)和用好有限的耕地資源，統(tǒng)籌考慮糧食和建設(shè)、生存和發(fā)展問題，始終是人們面臨的主要問題。保護(hù)1.2億公頃（18億畝）耕地和近1.07億公頃（16億畝）基本農(nóng)田，是維護(hù)國(guó)家糧食安全、確保可持續(xù)發(fā)展的“底線”，也是“不可逾越的紅線”。要全面了解耕地和基本農(nóng)用地的類型、數(shù)量、質(zhì)量和分布情況，提供真實(shí)可靠的耕地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.6 為建設(shè)用地的審批和監(jiān)管提供參考

基于農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，確定報(bào)批的圖斑是否符合審批要求，加快建設(shè)用地“審批、供應(yīng)、使用、補(bǔ)充、審核”綜合監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)建筑用地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防范和防止“先用后批、批準(zhǔn)但不征用、征用但不供應(yīng)、供應(yīng)但不使用”等現(xiàn)象的發(fā)生。其中，監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：土地利用規(guī)劃的實(shí)施情況、土地的審批和征收、土地的供應(yīng)和使用、項(xiàng)目用地的開發(fā)利用等。農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的土地利用數(shù)據(jù)每年更新一次。通過及時(shí)更新影像圖和土地利用數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)被征收土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)處置未利用的土地。

3 結(jié)語

土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫是政府部門科學(xué)制定土地政策、合理確定土地供應(yīng)總量、落實(shí)土地調(diào)控目標(biāo)的重要依據(jù);是科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)、嚴(yán)格土地管理的重要支撐;是發(fā)揮土地利用潛力的重要基礎(chǔ);是大力推進(jìn)節(jié)約集約用地的基本前提;是保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容;是準(zhǔn)確判斷固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)規(guī)模、及時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)方向、科學(xué)決策的重要依據(jù)。

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