非營利性民辦高校內部治理結構創新

王一濤

(蘇州大學 教育學院，江蘇 蘇州 215123)

2019年11月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，標志著我國進入了推進國家治理體系和治理能力現代化建設的新時期。民辦高等教育是我國高等教育的重要組成部分，加快推進民辦高等教育治理體系和治理能力現代化，是新時代充分發揮民辦高等教育功能、滿足人民群眾多樣化高等教育需求的重要保障。落實民辦高校分類管理是新時代我國民辦高等教育的政策主線，也是推進民辦高等教育治理體系和治理能力現代化的關鍵。2016年，全國人大常委會通過了《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》(以下簡稱《修法決定》)，標志著“非營利性和營利性民辦學校分類管理”時代的正式到來。作為指導分類管理改革最權威的政策文本，《修法決定》對本次修法涉及的核心概念進行界定，即“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”。

民辦高校治理體系包括內部治理、外部治理兩個方面。內部治理涉及學校的舉辦者、管理者、教師與學生等內部各利益相關者之間的權力配置模式和運作機制；外部治理涉及學校與其外部利益相關者之間的權力配置模式和運作機制(1)施文妹、周海濤：《民辦高校內部治理的變革特征、基本模式和未來走向》，《現代教育科學》2019年第1期，第11-17頁。。內部治理是民辦高校健康運行的基礎和關鍵，對民辦高校的發展起主導作用，外部治理影響內部治理并通過內部治理影響民辦高校的發展水平。分類管理后，我國大多數民辦高校會選擇成為非營利性民辦高校。非營利性民辦高校內部治理結構的調整、優化和創新，既影響非營利性民辦高校自身的可持續發展，也影響我國民辦高校分類管理的推進速度，進而影響我國民辦高等教育的整體發展質量。

一、全國非營利性民辦高校的選擇情況

將民辦高校分為營利性和非營利性兩類，是我國民辦高等教育的重大戰略。自《修法決定》頒布以后，國務院和教育部均將推動分類管理作為民辦高等教育政策的中心和主線。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，建立由教育部牽頭，中央編辦、國家發展改革委等部門參加的部際聯席會議制度，協同推進民辦教育分類管理事宜。2018年，教育部辦公廳印發了《關于民辦教育分類管理改革地方配套文件制定工作進展情況的通報》，要求各地務必在當年年底前保質保量地完成分類管理配套文件制定工作。

各省(區、市)均出臺了民辦教育分類管理的配套文件，對分類管理設定了過渡期，規定民辦高校必須在規定時間節點內作出營利性和非營利性的選擇。《民辦教育促進法修正案(草案二次審議稿)》曾提出設置3年過渡期，雖然該提議未出現在最終的修正案中，但是大多數省份在制定本省民辦教育分類管理配套文件時均沿用了其做法，設置了3至5年的過渡期。其中，19個省份對所有民辦學校統一設置了5年左右的過渡期，起始時間一般自地方文件印發之日算起。由于地方文件印發時間不同，過渡期的終止時間也不同，內蒙古提出到2023年8月31日前，浙江、寧夏、廣西、湖南和福建規定到2022年12月31日前，陜西、河北、山東、重慶、江西、吉林和黑龍江明確到2022年9月1日前，云南明確到2021年11月7日前，江蘇規定原則上在2020年12月31日前，湖北、西藏要求在2020年9月1日前完成，海南、山西要求在5年過渡期內完成。6個省份對不同層級的民辦學校分別設置了過渡期：上海規定選擇非營利性民辦學校的于2019年12月31日前完成，選擇營利性民辦學校的，其中主要實施高等學歷教育的學校于2021年12月31日前完成，其他學校于2020年12月31日前完成，是全國所有省份中過渡期最短的；四川規定現有民辦學校的舉辦者應當在2020年9月1日前提交書面材料，選擇為非營利性民辦學校的應當在2021年9月1日前完成相關手續，選擇為營利性民辦學校的，其中實施高等學歷教育的民辦學校，應當在2023年9月1日前完成登記手續，其他學校應當在2022年9月1日前完成登記手續；河南、安徽提出民辦高校應當在2022年底之前完成登記，其他學段由各省轄市、省直管縣(市、區)決定；寧夏要求現有民辦學校具體過渡期時間由各級教育、人力資源社會保障部門確定；北京根據學校層級采用分步登記辦法，實施學前教育以及非學歷教育培訓的民辦學校，原則上應在2019年9月1日前向審批機關提交關于學校法人性質選擇的書面申請，實施普通高級中等教育、中等職業教育的學歷教育學校，原則上應在2020年9月1日前向審批機關提交關于學校法人性質選擇的書面申請，實施高等學歷教育的學校，原則上應在2021年9月1日前向審批機關提交關于學校法人性質選擇的書面申請。

分類管理對民辦高校來說是重大挑戰，無論是選擇營利性還是選擇非營利性，都“左右為難”。分類管理是對現有民辦教育政策的重大調整，需要細化多項配套政策，因此省級教育行政部門對于推進民辦高校的分類管理也“舉棋不定”。由于政策執行客體和政策執行主體均無加快推進分類管理的積極性，分類管理工作整體進展緩慢。從上述省份的分類管理時間節點要求來看，部分省份民辦高校的過渡期節點已到，比如上海、湖北和西藏等，江蘇省的過渡期節點也即將到來。但是，從云南、甘肅、江蘇和廣東等地民辦高校的分類管理實際來看，存在一些困難。筆者對一些省份的省級教育行政部門負責人、民辦高校校長作了訪談：云南正在密切關注國家政策要求，也在密切跟蹤其他省份特別是經濟發達地區民辦高校分類管理的情況，不過經濟發達地區和先行試驗地區也沒有提供足夠的經驗與借鑒，分類管理還未取得實質性的突破，如浙江溫州在全國率先進行民辦教育分類管理試點，但是浙江省的分類管理推進速度似乎并沒有學界所預期的那樣快。

目前上海的民辦高校分類管理取得了實質性進展，其標志是上海工商外國語學院等民辦高校已選擇成為法律意義上的營利性民辦高校。雖然我國很多民辦高校仍未作出選擇，但是多重跡象表明，大多數民辦高校將選擇成為非營利性民辦高校。第一，從民辦高校分類選擇的關鍵決策者——舉辦者的動機來看，越來越多舉辦者的辦學動機不再是單純的投資辦學，希望辦成百年名校、堅持公益性辦學的舉辦者越來越多。第二，從政策導向來看，國家政策鼓勵現有民辦高校選擇為非營利性民辦高校。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》明確提出“國家積極鼓勵和大力支持社會力量舉辦非營利性民辦學校”，“在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持”。第三，從分類管理的技術操作來看，選擇營利性民辦高校的政策門檻較高。《修法決定》規定“選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產權屬，并繳納相關稅費，重新登記，繼續辦學”，導致部分希望選擇營利性的民辦高校望而卻步。第四，從分類選擇以后的發展環境來看，營利性民辦高校仍受到一定的社會輿論壓力，營利性民辦高校的正式名稱是“某某高校投資公司”，該名稱可能會使部分學生心生猶豫。

二、當前民辦高校的舉辦類型及特征

既然大多數現有民辦高校會選擇成為非營利性民辦高校，那么目前民辦高校內部治理的基本特征就構成了今后非營利性民辦高校的發展基礎。舉辦者是民辦高校內部治理的重要主體，不同的舉辦主體在很大程度上決定了民辦高校內部權力分配等治理結構的基本特征。

(一)我國民辦高校的主要舉辦類型

辦學許可證是民辦高校辦學的合法憑證，辦學許可證上載明的事項包括：舉辦者、開辦資金以及辦學地址等。筆者收集了74所民辦本科高校官網的辦學信息，這些民辦本科高校有20年以上的辦學歷史，占我國民辦本科高?？倲档?8%。通過統計舉辦者類型后發現，舉辦者為自然人和私營企業的民辦高校累計達92.1%(見表1)。

表1 我國74所民辦本科高校舉辦者類型分布

1.自然人辦學。自然人辦學所形成的治理模式主要是個人或家族治理模式，這種內部治理模式是我國民辦高校內部治理結構的主體類型。在這類民辦高校中，舉辦者或舉辦者的家族成員扮演著“主心骨”的角色，是民辦高校真正的決策者。從經濟學角度來看，這種制度安排具有必要性。對于企業而言，只有明確剩余索取權和剩余控制權，才能有效避免偷懶和“搭便車”等道德風險。舉辦者擁有最終控制權，成為民辦高校發展的掌舵者、資源的籌措者?；谫Y本權力與辦學過程中的努力所形成的人格權威，舉辦者成為學校決策的核心，并對學校形成控制性的影響力。舉辦者通過讓渡個人資產給學校法人，獲得了組建董事會、參與董事會會議并對學校重大事務作出決策的強制性產權權力契約(2)張宏博：《中國私立大學有效經營的制度研究》，人民出版社2009年版，第111頁。。雖然自然人辦學在當前具有必要性和合理性，但是也存在諸多矛盾：一是自然人生命周期有限性與大學生命周期長期性的矛盾，二是舉辦者投資辦學的特征與民辦高校公益性、社會性發展的矛盾。如何克服這兩大矛盾，成為民辦高校發展需要面對的首要問題。

2.企業辦學。企業辦學是民辦高校的第二大主體類型，可分為兩種情況。第一種是企業治理型民辦高校，實際上是個人控制型的變體。從辦學許可證來看，大多數民辦高校的舉辦者都是企業，屬于企業辦學，但大多數企業辦學的實質依然是個人辦學。創辦民辦學校的自然人出于下述原因，選擇將企業而非個人作為民辦學校的舉辦者：其一，便于舉辦者變更。根據《民辦教育促進法》，舉辦者變更需要進行財務清算，并且需要報教育行政部門審批，但在舉辦者是公司的情況下，舉辦者很容易通過公司內部股東變更的方式實現隱蔽的舉辦者變更，從而避開教育行政部門的審查。自《修法決定》頒布以來，已有多所民辦高校的舉辦者由個人變更為企業。其二，便于加強對民辦學校的控制。企業作為一個組織，其生命周期不受自然人生命周期的影響，因此，作為實際控制者的舉辦者即使因年齡較大或身體條件不允許等原因無法繼續擔任民辦高校的董事長，也可通過控制企業延續對學校的控制。出于控制學校目的而成立的企業，其主要業務是運營學校而沒有其他的經營活動，所以嚴格來說這類民辦高校并不應該被視為企業辦學。第二種企業辦學是真正意義上的企業辦學。這類企業除舉辦民辦高校之外，還有其他的經濟業務，其主營業務并非管理高校，而是涉足汽車、石化、精細化工等行業。民辦高等教育集團舉辦的民辦高校也可視為這種類型，雖然部分民辦高等教育集團的主要業務是管理學校，但是因其往往管理多所民辦高校，與只管理一所民辦高校、僅僅出于控制學校的目的而建立起來的企業辦學仍有區別。我國有很多民辦高校由大型企業或具有重要社會影響力的企業舉辦，比如吉利集團舉辦了吉利學院、三亞學院等民辦高校，茅臺集團舉辦了茅臺學院，新和成集團舉辦了浙江越秀外國語學院。這類民辦高校深受企業經營績效等因素的影響，當企業經營績效較佳時，能持續向學校提供包括經費在內的支持，比如浙江越秀外國語學院和三亞學院都是我國民辦高校第一方陣的成員，其科研指標在民辦高校中居于前列；但當企業經營績效不佳時，就可能連累學校，比如寶塔石化集團在陷入資金困境后，不得不將銀川能源學院的舉辦權轉讓給新希望教育集團。

(二)民辦高校舉辦體制對內部治理的影響

舉辦體制是指舉辦者辦學動機、辦學投入方式和參與內部治理的方式等組成的體制，是學校內部治理結構的基礎，決定著學校內部治理的特征。

1.脆弱性。我國民辦高校內部治理的第一個特征是脆弱性，組織韌性程度低，甚至一些發展態勢很好的民辦高校也可能一夜之間陷入風險。這種脆弱性源于民辦高校的舉辦體制。作為舉辦者的自然人，當其因年齡較大或身體條件不允許等原因退出領導崗位時，由于其在民辦高校的發展中起著決定性的作用，個人的離開往往對民辦高校的發展產生重大影響。作為舉辦者的企業，其經營狀況受到國內外經營環境、內部決策優劣等因素影響，當企業經營狀況較佳時，可以對民辦高校提供資金支持，但當企業經營狀況不佳甚至破產倒閉時，就可能拖累民辦高校，因舉辦企業經營狀況而影響民辦高校發展的案例屢見不鮮。

2.投資性。對于自然人舉辦的民辦高校而言，其辦學動機往往是希望獲得經濟回報。在民辦高等教育發展早期，部分退休領導、校長和教師等群體往往以非經濟動機創辦民辦高校，但是伴隨著市場經濟體制的建立所創辦起來的民辦高校，部分舉辦者將創辦民辦高校視同為創辦企業。企業的本質是追求利潤的經濟組織，需要向股東提供回報。與此類似，民辦高校的舉辦者也希望從辦學中獲得回報。投資性表現在很多方面，其中一個方面就是民辦高校的舉辦者通過舉辦者變更獲得巨額收益。

三、未來非營利性民辦高校內部治理模式創新

未來非營利性民辦高校內部治理模式會在三個方面有所創新：一是在國家政策等外部力量和內部自然演化規律的推動下，形成新的內部治理模式；二是當前處于邊緣地位的內部治理模式可能會成為更加中心化的治理模式；三是目前處于主流治理模式地位的自然人辦學和企業辦學會更加規范。

(一)新治理模式——無舉辦者辦學的引入

2018年司法部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》提出“不設舉辦者的非營利性民辦學?！钡闹贫仍O計，2020年教育部印發的《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》也指出“對于無社會舉辦方的獨立學院……可探索無舉辦者辦學”?！盁o舉辦者辦學”是指民辦學校在舉辦者這一結構要素缺失狀態下的運行模式。

舉辦者是我國民辦高校創建和運行的關鍵要素。從2016年修訂的《民辦教育促進法》中治理主體的出現頻率來看，有16處文字提及舉辦者，教師出現12次，校長出現9次，黨組織出現4次，這從側面證明了舉辦者的重要性。該法規定，舉辦者的作用包括提出學校的籌建、籌建董事會等。由于舉辦者在民辦高校的創辦和發展中起著重要作用，目前我國無舉辦者辦學的民辦高校很少，現有文獻鮮有提及無舉辦者辦學的民辦高校，筆者在已有的調研范圍內也尚未發現無舉辦者辦學的民辦高校案例。該類民辦高校之所以很少，一是因為缺少舉辦者會使辦學許可證上的舉辦者一欄空缺，可能導致年檢困難；二是因為現有民辦高校大都是由自然人或以自然人為主導創辦起來的，這些創辦者成為舉辦者，而多數民辦高校的創辦年限不長，這些創辦者依然在位，不會呈現無舉辦者的狀態。

未來，我國會陸續出現無舉辦者辦學的民辦高校，且數量有可能越來越多，這是因為作為舉辦者的自然人或組織(如企業)有可能失去舉辦資格或失去繼續辦學的意愿。第一，作為舉辦者的自然人會去世或者由于年齡較大及身體條件不允許等原因無法參與學校管理。我國第一代創辦者已經老齡化，1/3民辦高校的舉辦者年齡已超60歲(3)王一濤：《民辦高校的內部治理與國家監管——基于舉辦者的視角》，中國社會科學出版社2019年版，第68頁。。第二，作為舉辦者的企業可能會破產倒閉。企業的壽命并不長，據調查，我國民營企業的平均壽命只有3.7年(4)劉興國：《中國企業平均壽命為什么短》，《經濟日報》2016年6月1日，第9版。。第三，作為舉辦者的自然人或組織可能因為觸犯法律而失去舉辦民辦學校的資格。當出現這些情形后，在法律允許甚至倡導無舉辦者辦學的狀態下，很多民辦高校會被動接受或主動選擇無舉辦者辦學這一模式安排。

舉辦者這個詞語暗含著這樣一層含義：某個人或組織是民辦高校的永久負責者，是學校的最終控制者。從經濟學和管理學的角度來看，這樣的制度安排符合管理實踐，可有效避免“搭便車”行為，使組織時刻處于有人監督的情境中。盡管舉辦者作為內部治理重要主體的制度設計符合管理邏輯，但這一制度安排與學校的教育邏輯存在沖突。學校的組織生命周期遠遠長于自然人或企業的生命周期，因此，學?？梢匀鄙倌骋粋€絕對的控制者，這樣的制度設計更能保證學校實現百年名校的組織目標。無舉辦者的狀態就能夠保障組織永續，所謂組織永續狀態，就是指作為一個組織的大學并不依賴于某個人的存在，學校通過董事會和校長遴選這兩大基礎性制度，保證學校教學運行、科學研究、師資聘任和社會服務等重大組織行為的合理性，最終保障組織目標的實現。

美國很多私立高校在初創時期也有明顯的家族辦學痕跡，甚至也存在創辦者讓子女繼任的經歷，比如達特茅斯學院的創校校長退休后讓兒子接任校長一職，引起了學校董事會的不滿，從而觸發了高等教育歷史上著名的達特茅斯學院案(5)Whitehead J S，The Separation of College and State-Columbia, Dartmouth, Harvard, and Yale, 1776-1876，Yale University Press,1973,p.191.；又如，斯坦福大學由斯坦福夫婦創辦，斯坦福先生去世后，斯坦福夫人也曾干預該校教師聘任等方面的管理事務。但是，上述兩所私立高校最終都從家族控制中走了出來，成為開放的大學。這些高校之所以能成為世界一流的私立高校，在發展后期脫離家族控制、實現開放辦學無疑是必要條件之一。

(二)已有邊緣治理模式的中心化

目前我國民辦高校的治理模式還存在政府治理、基金會治理和社會治理三種模式，但這三種治理模式處于邊緣地位。今后，這三種治理模式可能會從邊緣化、小眾化走向中心化、普及化。

1.政府治理模式的擴大化。政府治理模式就是政府實際參與內部治理并在關鍵人事任命中掌握主導權的治理模式。政府治理模式的形成包括兩種情況：第一種情況是地方政府直接主導創辦民辦高校并掌握學校的人事決策權。《民辦教育促進法》規定民辦學校必須由政府機構之外的組織或個人舉辦，為滿足這一規定，很多地方政府的國資委成立國有企業，然后由國有企業舉辦民辦高校。第二種情況是民辦高校發展過程中政府接管學校、獲得學校人事權，政府一般安排退休的教育行政干部或高校校長擔任民辦高校的主要領導。政府之所以接管這些民辦高校，從目前的少數案例來看，主要是由于民辦高校內部出現辦學混亂、教學質量下降等問題，政府為化解辦學風險和社會風險而主動承擔接管職責。未來這種辦學模式可能會逐漸增多。當第一代創辦者不愿讓家族成員或者其他成員繼續管理學校，也不愿通過舉辦者變更的方式“出售”民辦高校控制權時，可能會將控制權移交給政府。政府從維護高校穩定、促進高校健康發展的角度出發，可能會擔負起接管職責。而且，政府的接管不會大幅增加財政開支，因為民辦學校的運行主要還是依靠學費。

2.基金會模式的普及化?；饡抢米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的成立的非營利法人?；饡诟咝Ｖ杏袃煞N功能：第一，基金會作為高校的內設機構，主要發揮籌資功能，充當社會和學校之間的橋梁。這種類型的基金會是由學校發起成立的，其內部的人事任命由學校負責。第二，基金會作為高校的舉辦者，發揮辦學主體功能，基金會參與學校治理，對學校的高層人事(比如董事會成員)任免具有影響。

近年來，我國許多高校建立了教育基金會，但絕大多數相當于學校內設機構，主要發揮籌資功能，沒有發揮辦學主體功能。西湖大學作為新型大學，是基金會辦學的典范，杭州市西湖教育基金會是西湖大學的舉辦方，同時也是該大學捐贈基金的籌資主體。西湖教育基金會和西湖大學是兩個獨立法人主體，從法律上看主要有兩層關系：首先，基金會是學校的舉辦者，有義務支持學校的發展，即根據大學章程向其提供辦學經費；其次，基金會是大學捐贈的籌資方，負責籌集學校建設所需的資金，社會資本通過基金會支持西湖大學的運行。因此，基金會更像是社會和學校之間的橋梁。目前西湖大學的經費主要來自西湖教育基金會作為舉辦者的出資、政府扶持資金、競爭性科研項目經費和人才政策支持經費等。其中，西湖教育基金會主要承擔西湖大學的運行費用，即所有教師的工資收入、福利待遇，包括退休金和對子女教育的支持計劃，但基金會不直接參與大學具體的管理工作。學校實行董事會領導下的校長負責制，董事會作為學校最高決策機構，負責對學校重大事項進行決策，校長依法獨立行使教育教學和行政管理權。作為資助者的基金會，對于被資助的大學在資金使用方面具有監督的權利和信息公開的義務。同時，基金會有權根據章程向學校董事會推舉董事，依法依規參與學校治理。

西湖大學代表了新型的民辦高校發展模式，它由知名科學家和企業家倡議成立，有很強的輿論光環效益，更容易獲得社會捐贈，也得到了中央和地方政府的大力支持。很顯然，我國大多數民辦高校與西湖大學并無可比性。在西湖大學之前，我國也有民辦高校實行基金會辦學，但實踐證明并不成功，主要原因是基金會被民辦高校的家族成員控制，失去了基金會辦學的實質意義，與家族辦學并無實質性區別。西湖大學目前是我國民辦高等教育發展中的孤例，所以推動我國更多民辦高校向基金會辦學轉變是今后的一個挑戰，基金會如何獲得持續穩定的捐資、如何獲得社會的信任，是考驗制度設計的重要方面。基金會自身也要做好內部治理，包括規范基金會與學校的關系、費用的預算與審計等，同時在資金募集方面做到信息的公開透明和嚴格管理，如此才能實現基金會和學校的良性發展。成立于1904年的美國洛克菲勒基金會，至今已歷任五代家族成員，仍在堅持最初的捐贈傳統。西湖大學若要建成百年老校，與之對應的基金會也必須管理科學、架構嚴謹。秦和(2020)認為，應該支持基金會作為民辦高校的舉辦者，基金會辦學是非營利性民辦高校辦學模式的重大創新，從自然人和企業法人辦學向基金會辦學的轉變，是新時代民辦教育“第二次出發”(6)秦和：《基金會辦學:民辦教育“第二次出發”》，《光明日報》2020年1月14日，第14版。。

3.社會治理模式的中心化。一些民辦高校的創辦者離開學校后，學校的管理權沒有移交到創辦者子女手中，也沒有轉讓給其他自然人或企業，而是通過吸收政府退休官員、高校退休領導及知名專家學者等社會賢達進入董事會，由董事會作為學校的最高決策機構。學校雖然也保留了舉辦者，但是舉辦者僅僅具有名義上的意義，在學校的實際治理中并不發揮決定性的作用。這種形式的治理結構虛化了學校的舉辦者，實際上與無舉辦者狀態很類似。

采用社會治理模式的民辦高校的健康發展取決于兩個因素：第一，董事會的自我永續發展。董事會是民辦高校的最高決策機構，所以，董事會成員的自我遴選和決策制度就成為這類民辦高校能否健康發展的關鍵因素。第二，卓越校長的遴選。這類民辦高校還要處理好個人權威和制度約束的關系，若缺乏具有克里斯瑪(charisma)氣質魅力型的人物(如董事長或校長)，學校就會缺乏靈魂人物，學校的決策質量、決策效率、與外界關系的處理和維護都會受到影響，但若學校發展過多地依賴于個人而非科學的制度，個人辦學理念、辦學動機和權力欲望等方面的變化都會對學校的健康發展造成影響。

(三)個人治理模式和企業治理模式的優化升級

雖然分類管理后我國會有非營利性民辦高校的創新治理模式，如無舉辦者辦學，一些作為少數特例的治理模式如政府治理、基金會治理和社會治理會更加普遍，但是自然人辦學、企業辦學依然會是非營利性民辦高校的主流治理模式。因此，推動個人治理模式和企業治理模式的優化升級，將是保證非營利性民辦高校治理機制優化的重要舉措。今后，針對自然人辦學和企業辦學治理模式的優化升級，需著重在加強對資金安全的監管、舉辦者變更的監管以及完善內部治理結構三個方面下功夫。

1.加強對資金安全的監管。首先，要加強對關聯交易的監管。分類管理后，非營利性民辦高校的舉辦者不能再從學校直接獲得回報，若其投資辦學的動機不變，就會通過關聯交易的方式轉移辦學資金。2020年11月，教育部關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3379號(教育類343號)提案答復的函中明確，民辦學校的關聯交易應該公開、公正，這是今后非營利性民辦高校需要堅守的制度底線。其次，要加強對民辦高校法人財產和資金賬戶的監管，在民辦高校和舉辦者之間建立起風險防火墻，不能因為舉辦者的風險(如舉辦企業倒閉)影響民辦高校的發展。

2.加強對舉辦者變更的監管。部分舉辦者變更可能是維持學校發展的需要，比如，學校本身陷入債務之中，通過舉辦者變更的方式有利于挽救學校，新的舉辦者進入學校后，會給學校注入更多的資金，帶來更完善的制度，但是很多時候，舉辦者變更是舉辦者主動套取利潤的選擇。民辦高等教育集團購買民辦高校的控制權屬于投資行為，其目的是獲取更多的投資回報，必然會壓縮辦學成本，比如減少教師數量、增加教師工作量、降低教師薪酬、減少教學和科研支出等，而這些行為都會導致優秀教師的流失和教學質量的下降。資金安全監管與舉辦者變更監管間存在緊密聯系。一方面，加強關聯交易監管有助于減少出于套取利益目的而采取的舉辦者變更行為，如果新的舉辦者即使獲得了舉辦權，也無法輕易通過關聯交易獲得利潤，就不會主動收購學校，從而降低民辦高校交易市場的活躍度。另一方面，限制舉辦者變更可能會加劇舉辦者對關聯交易的需求，刺激更多關聯交易行為的發生，因為當舉辦者無法通過舉辦者變更套取利益時，就會采取更多的短期行為，其中關聯交易就是短期行為的主要方式。

3.保障民辦高校中其他利益主體的決策參與權。利益相關者共同治理模式是指民辦高校出資者、行政管理人員、教師、學生、校友以及政府等利益相關者共同擁有學?？刂茩啵ㄟ^董事會等決策機構共同參與決策，并與其他利益相關者進行有效協調。在這種治理模式下，民辦高校重視教師、學生等群體在內部治理中的主體意識和能動性，凸顯了師生在學校重大決策、民主管理和監督等方面的主體地位與作用，把控制權分散到整個組織以使所有利益相關者都能夠影響決策，對發展戰略和方向提出建議，并參與到改善組織相關績效的過程中來。一些民辦高校雖然根據需要建立了學術委員會、教學工作指導委員會等學術組織，但很有可能變為咨詢機構；或者由于學術組織主要成員仍擔任行政職務，實質上學術事務仍被行政權力左右。我國民辦高校既有大學的組織屬性，也有企業的組織屬性，但是非營利性民辦高校的學術屬性更強，按照伯頓·克拉克的觀點，高等教育系統一般會表現出“松散性”和“結合性”雙重特征，是學術組織與行政組織雙重屬性在組織結構中的反映。非營利性民辦高校作為學術組織，理當存在著行政權力和學術權力兩種權力。這兩種權力各有特點，彼此區別而又相互補充，構成了高校內部權力的二元結構(7)彭宇文：《中國高校法人治理結構研究》，中國社會科學出版社2006年版，第194頁。。在民辦高校中，學術權力對行政權力的制約顯得更加緊迫，必須尊重教育規律，淡化企業式的管理制度、評價制度。

四、非營利性民辦高校內部治理發展演化的推動力量

我國民辦高校是在“合理回報”的制度框架下發展起來的，不少舉辦者有產權訴求。舉辦者通過不斷追逐控制權來獲得產權權益及其他非財產性權益，民辦高校的主要矛盾由此產生。所以，投資辦學及其伴隨而來的對控制權的追逐，是民辦高校治理問題的根源性障礙。未來，我國非營利性民辦高校內部治理的整體發展趨勢將呈現真正的“非營利性”，個人控制的色彩日趨淡化、多元治理色彩日漸濃厚，具體表現在新的內部治理模式的產生、現有邊緣治理模式的中心化以及現有主流治理模式的升級改造等。推動我國民辦高校由“投資性”向“非營利性”轉變的驅動因素有很多，其中國家對民辦高校資金監管力度的加大和社會對民辦高校違規辦學容忍空間的縮小是兩個主要因素。

(一)資金監管力度的加大將促進非營利性民辦高校合規性的提高

國家對非營利性民辦高校的監管趨勢總的來看是進一步加強，規則更加細致，方法更加多樣，監管力度更大。2020年8月，教育部等五部門印發《關于進一步加強和規范教育收費管理意見》的通知，進一步加大了對非營利性民辦學校的資金監管力度。該意見有多個條款涉及民辦教育，明確要求“區別營利性和非營利性的不同屬性”，但對現有民辦學校今后發展影響最大、最直接的有兩條：第五條規定，“2016年11月7日以前設立的民辦學校，在未完成分類登記相關程序前收費政策按非營利性民辦學校管理”，這就進一步明確了現有民辦學校的辦學性質；第十五條規定，“探索建立學校收費專項審計制度，重點加強對非營利性民辦學校的審計，嚴禁非營利性民辦學校舉辦者和非營利性中外合作辦學者通過各種方式從學費收入等辦學收益中取得收益、分配辦學結余(剩余財產)或通過關聯交易、關聯方轉移辦學收益等行為”，進一步明確了民辦學校經費的審計主體、審計重點以及辦學盈余的禁止項目，既解決了過去民辦學校財產治理上存在的政府監管責任主體不清的問題，又堵住了過去一些舉辦者以非營利之名獲取經濟利益或轉移資金的漏洞。資金是民辦學校的發展基礎，如果該意見能得到嚴格實施，將對我國民辦教育的發展產生巨大影響，民辦高校內部治理的規范性將得到明顯改善。

(二)社會對違規辦學容忍空間的縮小將進一步強化政府的監管力度

多數政策制定者、學者、民辦高校的利益相關者認識到，我國民辦高校創辦者大多具有企業家特質，在學校發展中發揮了重要作用。執法者對民辦高校一些不合法的行為“睜一只眼閉一只眼”，可能是一種積極主動的治理策略。政策制定者往往將舉辦者部分“擦邊球”式辦學行為的容忍當作是對創辦者辦學貢獻的承認和尊重。政府的嚴格監管往往面臨“法與情”的選擇困境。若執法者采取強硬的監管手段，既會引起舉辦者的反感，也會引起社會公眾對舉辦者的同情——“這所學校就是某某某辦起來的，拿一點回報理所應當”，這種觀點相當普遍。只有取得政策執行客體的理解和尊重，政策才會有執行效果。我國政策執行的動力既來源于行政體制、行政組織和行政法規等制度性因素，也來源于“行政官員的個人行為和權變，靈活機動地處理行政事務”(8)胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第327頁。等個體因素，行政官員個人的情感、態度在政策執行中發揮了重要作用。很多民辦高校舉辦者擔任各級人大代表、政協委員等社會職務，具有較強的社會活動能力，這進一步增強了行政官員對舉辦者的認同感。

但是，當為民辦高校的創辦和發展作出了重要貢獻的第一代舉辦者退出學校之后，政府行政部門對民辦高校嚴格監管的程度將會提高，政策執行者嚴格執法的社會合法性也會提高，社會對民辦高校違規辦學的容忍空間也將縮小，“法與情”的矛盾和糾結將會減弱。此外，除了接班者之外的校領導、中層干部，會更加傾向于接受政府監管和對接班者權力進行制約，甚至學校內部的關鍵利益相關者會主動“邀請”政府進行合理監管，以保證學校的健康發展。

社會對民辦高校違規辦學容忍空間縮小的另外一個原因在于，政府對非營利性民辦高校的財政扶持將越來越多，“以扶持換監管”將是非營利性民辦高校的重要發展趨勢。隨著國家對非營利性民辦高校財政扶持力度的不斷加大，民辦高校中來自財政的資產會越來越多，政府監管的合法性進一步得以提升，必然會在民辦高校的治理中發揮更大的作用。