基于政策工具的中國夜間經濟政策研究

王蘭蘭，廖嘉瑋，徐 穎，陳長興，陳銀春，儲德平

（福建師范大學 旅游學院，福建 福州350108）

在我國加快構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，夜間經濟因在擴內需、穩就業、促消費等方面的積極作用，成為深化我國供給側結構性改革、加快經濟發展方式轉變的重要推手。早在2004 年，青島市財辦已出臺了國內首份關于推進夜間經濟發展的實施意見，但此后夜間經濟發展始終處于不溫不火的狀態。直至2019年國務院辦公廳相繼出臺《關于進一步激發文化和旅游消費潛力的意見》《關于加快發展流通促進商業消費的意見》等指向性文件，強調要“發展假日經濟和夜間經濟，活躍夜間商業和市場”，各地政府紛紛響應，并陸續頒布相應的政策規劃，由此掀起夜間經濟發展熱潮。然而，在其快速發展過程中存在文化內涵缺失、優質供給不足、服務設施落后、業態結構單一等問題，亟需充分發揮政府的宏觀調控作用，規范引導我國城市夜間經濟創新發展模式，切實滿足人們日益多元化的消費需求。

夜間經濟最早是20 世紀70 年代英國為改善城市夜晚空巢現象、實現城市復興而提出的經濟學名詞，指從當日下午18 點到次日凌晨6 點，以本地市民和外地游客為主體，涵蓋購物娛樂、休閑餐飲、旅游體驗等活動的現代消費經濟［1］。國外夜間經濟發展歷史較為悠久，實踐經驗和理論成果較國內也更為豐富。目前國外該領域的學術研究重點已從早先片面強調夜間經濟單一的經濟屬性轉而重視其多元的社會屬性。學者更加關注因夜間經濟產業發展帶來的噪音、垃圾、暴力、公共安全等社會成本［2-4］，并對城市夜間治理展開了深入思考與研究，認為應從時空層面合理規劃夜間經濟的總體發展布局［5］，通過完善燈光照明、視頻監控、公共交通等基礎設施［6］、構建多元主體管理協調機制［7］，以規范夜間經濟的運行秩序。此外，隨著夜間經濟產業的穩步推進，學者們逐漸認識到以酒精消費為核心的夜間經濟難以實現可持續發展［8］，需進一步豐富業態結構，從而優化夜間市場供給［9］。另外，也有學者認為夜間經濟是城市社會文化生活活力的重要體現，應充分發揮夜間經濟在延伸社會生活空間、滿足居民高層次社交需求［10］、促進老舊社區改造升級等方面的積極作用［11］。

國內學術界則更多從經濟學、地理學、旅游學等學科視角對夜間經濟進行研究。一是基于夜間燈光數據，探究我國經濟發展的時空格局。DMSP/OLS夜間燈光影像能夠反映涵蓋交通道路、居民地等與人口、城市等因子分布密切相關的綜合性信息［12］，是表征人口分布空間格局［13，14］，測度區域經濟發展程度［15，16］，探析城鎮化動態演進特征［17，18］的重要工具。二是在我國新一輪消費升級浪潮下，夜間經濟因其能夠有效釋放內需潛力，現已成為社會經濟發展的新引擎。由此，學者們對夜間經濟的發展模式展開了廣泛討論，認為應深入挖掘地域文脈、豐富夜間經濟業態［19］，并積極利用科技賦能實現夜間經濟“服務+體驗”一體化發展［20］。此外，還提出要借鑒悉尼、倫敦、里昂等國外夜間經濟發達城市的發展經驗，通過設立“夜間市長”、“夜間工作委員會”和“夜生活首席執行官”等管理主體［21］，為國內夜間經濟發展營造開放、包容、和諧的市場環境。三是隨著人民日益增長的美好生活需要，夜間精神文化消費活動愈顯重要。尤其在當前文旅融合縱深發展的背景下，學者們更加重視關于夜間旅游轉型升級路徑的研究探討，指出以餐飲、購物、觀光等為主要形式的傳統夜間旅游產品已難以滿足市場的多元化需求，亟需創新開發夜賞、夜游、夜宴、夜娛、夜購、夜宿“六夜”系列產品［22］，以彌補當前夜間經濟在文化、康養、演藝等領域的市場空缺，進而實現游客全方位、沉浸式的體驗。

綜上所述，目前國內外鮮有圍繞夜間經濟政策展開的相關研究。鑒于此，本文以夜間經濟政策作為研究對象，基于政策工具視角構建二維分析框架，通過數據量化以深入剖析我國夜間經濟政策的結構特征，進而嘗試性地提出針對性對策建議，以期為我國夜間經濟政策體系的優化與完善提供理論指導與科學參考。

1 研究理論與分析框架

政策工具是決策者實現政策目標的手段和方式，其成功運用能夠體現價值理性、制度理性和工具理性的自洽與耦合［23］。目前學術界關于政策工具的類型劃分存在多種觀點，如Rothwell與Zegvelad將政策工具歸納為供給型、環境型與需求型3 種類型［24］。該政策工具思想強化了市場在資源配置中的主導作用，將政府視為發展環境的營造者，突出其宏觀調控作用而非控制干預作用，這與當前我國夜間經濟發展現狀及其政策環境相吻合。此外，該分類方法因其劃分標準具體明確、操作方法簡明易行，已被廣泛應用于眾多產業的政策文本研究。因此，本文借鑒Rothwell與Zegvelad的政策工具思想，并結合產業發展實際，嘗試性地構建了政策二維分析框架，從而深入剖析我國夜間經濟政策的內在結構及其特征。

1.1 X維度：基本政策工具維度

將夜間經濟政策工具劃分為供給型、環境型、需求型3 種類型，以此形成政策二維分析框架的X 維度（圖1）。其中，供給型政策工具是政府對產業持續發展的直接推動力，表現為政府通過資金、技術、人才等要素支持進一步完善公共服務設施，豐富夜間產品服務供給，具體可細分為信息支撐、科技投入、資金支持、人才培養、公共服務和基礎設施建設6個方面。需求型政策工具作為政府促進產業快速發展的強效拉動力，是指政府通過政策調控緩解市場的不穩定性，從而擴大并穩固夜間經濟市場，主要包括放寬貿易管制、強化政府采購、加快服務外包、培育消費市場等措施。環境型政策工具則體現為政府推動產業高質量發展的外部影響力，是指政府通過制定目標規劃、提供金融服務、給予稅收優惠和財政補貼、加強制度及監管等措施為夜間經濟營造良好的發展環境。

圖1 中國夜間經濟政策工具作用原理

1.2 Y維度：夜間經濟發展系統維度

由于單一的基本政策工具維度無法全面準確地揭示與刻畫出夜間經濟政策的內涵特征，因此還需從夜間經濟發展的內在規律出發，對我國夜間經濟政策結構進行全方位、多維度、深層次的剖析。為此，本文以夜間經濟發展系統作為Y 維度，由公共設施、消費環境、業態結構、市場扶持、規劃管理、智慧服務6 個要素構成，構建出我國夜間經濟政策二維分析框架（圖2）。

圖2 中國夜間經濟政策二維分析框架

2 政策文本選擇

2.1 政策文本來源

我國關于夜間經濟發展的政策探索始于2004年5 月12 日青島市財辦出臺的《關于加快發展我市市區夜間經濟的實施意見》，故本文以2004 年5 月—2020 年5 月國家和地方政府部門發布的夜間經濟相關政策文件作為研究對象。為確保政策文本的代表性、全面性和準確性，按照以下步驟進行政策選取：①在北大法寶數據庫以“夜間經濟、夜經濟、夜市經濟、夜色經濟、月光經濟、夜間消費、夜間旅游”等作為關鍵詞進行政策檢索。該數據庫收錄了我國建國以來的大部分法律條款、行政法規、司法解釋等，政策文件信息檢索全面專業。②進一步查閱中央和地方人民政府、商務部、文化和旅游部等門戶網站，對政策文件進行查缺補漏，包括通知、規劃、意見、方案等多種形式。③整理和篩選政策文本，對信息不完整或相關性較弱的文本予以剔除，最終共整理出105 份夜間經濟政策文件作為研究樣本。

2.2 政策文本編碼

本文按照“政策編號—章節段落—具體條款”的總體編碼原則對選取的105 份夜間經濟政策文件進行了人工編碼。首先，本文根據所構建的夜間經濟政策二維分析框架中的關系類別，將政策文本中的相關條款作為內容分析的基本單元，并對其進行了統一編碼。其次，以兩人為一組，遵循不可細分的原則對政策文本進行了逐段逐句的精確編碼。一段話若是表達同一層意思，即為一個編碼；若涵蓋多重意思，則細分為多個編碼。最后，本文通過反復多次的對比檢驗與分析歸納，共得到了215 個內容單元，形成了我國夜間經濟政策文本內容分析單元編碼表（表1）。

表1 中國夜間經濟政策文本內容分析單元編碼表（部分）

3 頻數統計與維度分析

3.1 夜間經濟政策X維度分析

根據X維度的分類要求，統計得出政策工具的使用分布結果（表2）。從表2 可以發現，我國夜間經濟政策的制定綜合運用了供給型、需求型和環境型3 種政策工具。其中，環境型政策工具占比高達56.28%，超過其他兩類政策工具的總和；其次是供給型政策工具，占比為24.19%；需求型政策工具占比最少，僅為19.53%。可見，政府在夜間經濟政策的制定過程中對于政策工具的選擇與運用具有一定傾向性，多依賴于環境型政策工具推動夜間經濟發展，存在以下3 個方面問題：

一是供給型政策工具應用不足。供給型政策工具數量約占政策工具總數的24.19%，總體運用不足。其中，基礎設施建設、公共服務、信息支撐和科技投入作為主要措施，內部占比總和高達84.62%。主要原因是：①政府重視通過亮化城市夜景、完善公共交通體系、優化景區指引標識等基礎設施建設，以及打造文化、體育、娛樂等公共服務項目，豐富群眾的夜間休閑活動；②在互聯網消費時代，信息支撐和科技投入能夠加速數字化產品和服務創新，有效推進夜間消費線上線下融合，從而更好地滿足群眾的消費升級需求。有關資金支持和人才培養的政策工具使用較少，內部占比總和僅為15.39%。夜間經濟市場的繁榮穩定需要充足的資本投入和智力支持，政府部門應重視拓寬投融資渠道，加大招商引資力度，積極培育夜間經濟特色人才，為我國夜間經濟的可持續發展提供資金與人才保障。

二是環境型政策工具使用過溢。環境型政策工具在政策工具總數中占比過半，其中目標規劃、制度及監管、策略性措施3 項政策工具的占比總和高達88.42%。這主要是由于我國夜間經濟起步較晚，發展路徑仍處于探索階段。政府需加強宏觀指導和方向引領，統籌協調各方力量，以改善產業發展環境。首先，策略性措施作為實現政府目標規劃的具體操作［25］，其內部占比最大，體現出政府對優化夜間經濟發展環境的高度重視以及對盡快實現“活躍夜間商業和市場”發展目標的迫切希望［26］。其次，夜間經濟發展環境涉及多方主體且具有不穩定性，為規范夜間市場秩序，政府制定了諸多監管制度，但總體上仍缺乏可操作性強的實施細則。未來，應有針對性地出臺相關配套細則，以明確各部門工作職能并規范工作流程。最后，稅收優惠、財政補貼、金融服務等政策工具使用較少，導致對夜間經濟市場主體的吸引力度不足。因此，政府應積極發揮稅收政策的引導激勵作用并適當增加金融工具的運用，有效提升夜間市場的風險管理能力。

三是需求型政策工具結構不均。需求型政策工具數量在我國夜間經濟政策總數中的占比最少，僅為19.53%。其中，消費市場培育內部占比最大，高達64.29%。這與當前我國“激發新一輪消費升級潛力”的發展目標相契合，旨在通過進一步挖掘大眾的夜間消費潛力，著力打造消費新增長點。然而，貿易管制工具的運用相對不足，內部占比為23.81%。今后相關政策應強化降低夜間經營門檻、放寬夜間擺賣限制、建立綠色審批通道等措施的應用，切實放寬市場準入，最大限度地降低行政行為對夜間經濟的擠出效應。此外，服務外包與政府采購的內部總占比僅為11.90%。此類具有直觀導向性政策工具的缺失導致部分政策內容與實踐情況形成斷層，弱化了政策的實際效用。未來，政府應積極開展市場調研、商貿流通等示范性工程項目采購，積極引導社會資本參與大型商業街區和商業中心的建設，減輕政府在技術、人才、資金等方面的壓力，加速夜間經濟的市場化進程。

表2 中國夜間經濟政策工具統計表

3.2 夜間經濟發展系統Y維度分析

為深入探究夜間經濟的各項政策實效，本文在X維度（基本政策工具）的基礎上引入Y 維度指標，由此得出我國夜間經濟政策二維分析結果（圖3）。其中，有關規劃管理的政策工具使用最多，占總數的34.88%，其次分別為消費環境（24.65%）、市場扶持（15. 35%）、公 共 設 施（11. 63%）、業 態 結 構（10.70%），智慧服務占比最少，僅為2.79%。

規劃管理在產業發展過程中發揮著統籌協調、引導規范的作用。在夜間經濟巨大市場效益的刺激下，如何避免一哄而上，實現合理布局、高效運作、優質服務是當前夜間經濟政策制定的重中之重。為此，各地政府紛紛強化組織領導，對夜間經濟的產業布局、行業組織、經營服務等要素進行科學規劃和管理。但就規劃管理內部政策工具的使用情況而言，供給型和需求型政策工具各僅占2 條，其他71 條均為環境型政策工具。因此，政府應強化信息支撐類供給型政策工具的應用，借助大數據、物聯網、云計算等新興技術建立健全數據監測體系，對夜間經濟的發展現狀和趨勢進行研判和預測，為政策的制定與實施提供科學依據。而在需求型政策工具方面，應通過將夜間環衛管理、環境綠化與夜市整治等工作和服務外包的方式，吸納更多社會力量參與夜間經濟發展環境的營造。

圖3 中國夜間經濟政策工具二維分布

消費環境培育也是政策內容的側重點。近年來，夜間經濟作為城市經濟發展的新動能而日益受到社會重視。一方面，政府不斷加大市場扶持力度，通過設立專項資金、提供稅收優惠、給予財政補貼等舉措充分激發市場主體活力。同時，積極利用貿易管制工具優化營商環境，如放寬燈箱廣告、夜間擺賣、夜間航行等市場限制，鼓勵夜間經營活動的開展，以推動消費市場回溫。另一方面，相關政策注重拓寬業態融合渠道，強調要打造集“食、游、購、娛、體、展、演”等多元業態于一體的夜間消費市場，提升居民和游客的夜間消費體驗。

公共設施建設是夜間經濟發展的基礎性保障。早在2004 年青島市財辦出臺的《關于加快發展我市市區夜間經濟的實施意見》就已明確提出要“實施城市夜間公共交通配套，方便消費者出行”。后續在各地政府關于推進夜間經濟發展的政策規劃中均體現出對公共設施建設的高度重視，涵蓋夜間交通體系完善和城市夜景亮化美化等多個方面。然而，公共設施要素在環境型和需求型政策工具的應用方面存在部分缺失，這主要是由于當前我國夜間經濟發展所需的基礎設施和公共服務項目仍由政府部門主攬，尚未完全向社會資本開放，社會化運作程度較低。未來，應大力推廣PPP等項目運作模式，廣泛吸納優質社會資本參與夜間經濟公共設施的建設、運營和維護工作，進而提升夜間經濟公共服務的質量和效率。

此外，智慧服務在夜間經濟中的應用雖然已得到一定關注，但是相對較少，僅有的相關政策內容也多集中于供給型政策工具層面，尚未與需求型和環境型政策工具相銜接。未來，應從外部環境和內部需求因素切入，重視智慧服務的相關政策規劃落地。通過打造良好的互聯網夜間經濟生態體系，鼓勵市場主體創新經營形式、延伸智慧服務功能，促進夜間經濟與互聯網時代的深度融合，以適應當前市場的新變化和新需求。

4 政策建議

4.1 平衡政策工具應用，優化政策結構體系

從政策工具角度來看，我國夜間經濟政策工具運用總體結構不均衡，具體表現為供給型政策工具應用不足、環境型政策工具使用過溢、需求型政策工具內部結構不均。未來，應平衡3 類政策工具的應用，通過政策工具的優化組合為夜間經濟發展形成政策合力。首先，需加大供給型政策工具的實施力度，充分發揮供給型政策工具對夜間經濟的推動作用，進一步豐富市場優質供給。尤其是要彌補現有政策在資金和人才方面的空缺，通過積極拓寬投融資渠道、協助企業引進和培養高端人才，并進一步強化從業人員的職業素養及專業技能，提升夜間消費服務的質量和水平。其次，要適當減少環境型政策工具的使用頻率，明確并細化指向不明、籠統寬泛的策略性措施、目標規劃、制度和監管等政策工具，并配套相應的實施細則為工作落實提供具體指導。最后，應科學調整需求型政策工具的內部結構，逐步加強服務外包、政府采購等政策工具的合理應用，吸引社會力量廣泛參與夜間經濟建設，為產業健康持續發展注入不竭動力。

4.2 科學配套系統要素，強化政策協同體系

從夜間經濟發展系統角度來看，各方面要素投入存在較大差異。政府更為重視規劃管理、市場培育等傳統舉措，而對智慧服務等新興要素則關注不夠，政策整體效能有待提升。一方面，應推進政策工具的全局應用，加強夜間經濟發展系統各要素的協同配套。注重以完善公共設施和創新智慧服務為基礎性保障，通過加強規劃管理和市場扶持著力優化產業布局與業態結構，從而培育良好的夜間消費環境。同時還需加強部門間合作，進一步增強夜間經濟政策的配套性、協調性與系統性，力求實現縱向銜接和橫向聯動的政策實效。另一方面，在后疫情時代出于經濟復蘇的需要，亟需明確智慧服務對于產業數字化轉型升級的重要性。一是應通過加快新型基礎設施建設、加強互聯網信息引導、完善數字支付體系等措施，推進夜間消費線上線下融合互促；二是要積極利用區塊鏈、大數據、物聯網等信息技術促進夜間文化、旅游、商貿、休閑、康養等產業的深度融合，從業態層面真正點亮夜間經濟。

4.3 精準匹配發展機制，深化政策長效體系

從維度間匹配角度來看，政策工具的制定與實施應服務于夜間經濟的整體發展目標。當前政策工具的應用情況與夜間經濟發展系統的匹配程度一般，未能完全適應我國夜間經濟發展的實際需求，難以有效發揮政策的指導作用。未來，政策制定首先應以我國夜間經濟不同發展階段的目標為導向，因時制宜選擇最優政策工具，并根據產業動態發展趨勢，實時更新政策工具數據庫，以確保政策的及時性、連續性和穩定性。其次，需適度減少相同政策工具在夜間經濟發展機制同一要素上的重復使用，全面發揮各類政策工具的實際效能，助力夜間經濟發展提質增效。當前，我國夜間經濟發展正面臨陷入同質化“泥潭”的現實困境，這與多數行政部門僅是簡單轉發上級政府發布的工作總體指南或實施意見綱要，而未結合自身發展實際具體設計政策條款并進行相關工作部署密切相關。因此，政府應在全面考慮地方經濟水平、地域文化、市場環境等發展條件的基礎上，精準把握各地的夜間經濟發展目標，科學選擇、創新組合與之相匹配的政策工具，減少政策制定與發展實際不相匹配而帶來的實施阻力，進一步推動夜間經濟政策落地見效。