行政公益訴訟挽救萬(wàn)畝天然林

李軒甫

位于海南省瓊海市萬(wàn)泉河上游的會(huì)山自然保護(hù)區(qū)，擁有萬(wàn)余畝公益天然林。它既是萬(wàn)泉河的水源林，又是一道美麗的風(fēng)景線。然而近年來(lái)，保護(hù)區(qū)周邊居民通過非法手段蠶食天然林，種植經(jīng)濟(jì)林。為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保住水源地，遏制蠶食天然林的違法行為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，但未達(dá)能到預(yù)期效果。海南省人民檢察院第一分院（簡(jiǎn)稱海南檢察一分院）以瓊海市自然資源和規(guī)劃局（簡(jiǎn)稱瓊海資規(guī)局）不履行法定職責(zé)，依法提起行政公益訴訟。

2020年6月1日，海南省第一中級(jí)人民法院（簡(jiǎn)稱海南一中院）作出一審判決，確認(rèn)被告怠于履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)會(huì)山自然保護(hù)區(qū)牛路嶺庫(kù)區(qū)已發(fā)現(xiàn)的26宗違法占用林地事件的相關(guān)人員，未依法作出行政處理，此行為違法，限被告于判決生效之日起一個(gè)月內(nèi)對(duì)違法占用林地人員依法作出行政處理，履行法定監(jiān)管職責(zé)。之后， 歷經(jīng)3個(gè)多月的整治，保護(hù)區(qū)萬(wàn)余畝天然林恢復(fù)了生機(jī)……

萬(wàn)余畝天然林遭蠶食

會(huì)山自然保護(hù)區(qū)牛路嶺水庫(kù)，位于海南省三大水系之一的萬(wàn)泉河上游，地處瓊海市、瓊中縣及萬(wàn)寧市交界處，是兩市一縣人民重要的生產(chǎn)、生活水源，庫(kù)區(qū)周邊是瓊海市會(huì)山自然保護(hù)區(qū)。這里的熱帶森林不僅是海南重要的生態(tài)功能區(qū)，也是萬(wàn)泉河水系的水源林，生態(tài)和民生地位極為重要。

2018年3月，海南省檢察院發(fā)現(xiàn)，萬(wàn)泉河上游牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊會(huì)山自然保護(hù)區(qū)國(guó)有天然公益林被成片占用，有人濫伐天然林，違法種植檳榔、橡膠等經(jīng)濟(jì)林，嚴(yán)重危及生態(tài)和水源地安全。

為遏制蠶食天然林的違法行為，海南省檢察院會(huì)同原海南省林業(yè)廳開展了“萬(wàn)泉河水清又清”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，部署組織瓊海等市縣檢察機(jī)關(guān)、林業(yè)和森林公安等部門進(jìn)行拉網(wǎng)式調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊大量村民“套種”檳榔、橡膠等經(jīng)濟(jì)林，以環(huán)剝樹皮、鉆孔注射農(nóng)藥等方式蠶食天然林、天然次生林，致樹木枯死，令人觸目驚心。隨著檳榔價(jià)格的上漲，此類違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，會(huì)山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)天然林和天然次生林面積占比原本高達(dá)88.64%，人工林面積占比只有11.36%。到2018年，自然保護(hù)區(qū)人工林占比增至43.48%。天然林被蠶食了1.5萬(wàn)余畝。牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊森林資源受損情況嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，情況堪憂。

再查發(fā)現(xiàn)，瓊海資規(guī)局作為轄區(qū)林業(yè)主管部門，對(duì)牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊違法“套種”蠶食天然林的行為疏于監(jiān)管，致使毀林占地種植經(jīng)濟(jì)林的現(xiàn)象愈演愈烈，水源保護(hù)地生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益。

會(huì)山自然保護(hù)區(qū)天然林

“文來(lái)文往”建議難落實(shí)

針對(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，2018年6月15日，瓊海市檢察院依據(jù)《森林法》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》及《海南省重點(diǎn)公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，向瓊海資規(guī)局發(fā)出檢察建議，要求該局在會(huì)山自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)以發(fā)布通告、通知等方式，全面制止違法“套種”蠶食天然林的行為，以使此類破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為得到有效遏制，防止其繼續(xù)擴(kuò)大、蔓延;組織全面調(diào)查，研究制定整改方案，分類型、分情況、分階段打擊和整治，并采取有效措施，逐步恢復(fù)被毀的生態(tài)資源， 復(fù)種被蠶食的天然林。

為推動(dòng)建議盡快落實(shí)， 遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，恢復(fù)被毀的天然林，辦案干警跟進(jìn)建議的落實(shí)情況。瓊海資規(guī)局在2018年7月30日和2019年8月14日，先后就落實(shí)檢察建議情況向檢察機(jī)關(guān)作出書面回復(fù)和說明，表示已經(jīng)組織人員調(diào)查核實(shí)人工林種植情況，制定和實(shí)施了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境資源的方案，建立了巡山臺(tái)賬，設(shè)置了宣傳牌，并向部分違法行為人發(fā)出責(zé)令整改通知書，履行了監(jiān)管職責(zé)。

根據(jù)瓊海資規(guī)局的回復(fù)意見，檢察干警深入實(shí)地查看，結(jié)果顯示，該局雖然采取了一些措施對(duì)會(huì)山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)占地毀林違法行為進(jìn)行整治，但沒有依法全面履職。非法占地種植經(jīng)濟(jì)林的問題沒有得到有效解決。尤其是對(duì)已查明違法行為人的26宗被侵占林地，該局僅向部分違法行為人發(fā)出了責(zé)令整改通知書，并沒有依法作出行政處理。如此行政執(zhí)法，沒有能夠有效遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，難以恢復(fù)被毀的天然林。

種種跡象表明，在檢察建議發(fā)出后的一年半時(shí)間里，瓊海資規(guī)局的工作方式基本上限于“文來(lái)文往”，只停留在表面上，沒有全面采取切實(shí)可行的措施，亦沒有收到實(shí)實(shí)在在的效果。自然保護(hù)區(qū)違法占地情況一直存在，牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊森林資源受損狀況未得到根本改變。對(duì)占地毀林違法行為，瓊海資規(guī)局未依法作出行政處理，國(guó)有森林資源和公共環(huán)境利益仍然持續(xù)處于受侵害的狀態(tài)。

這一情況很快反饋到海南省檢察院，該院決定將此案移交海南檢察一分院辦理。

依法監(jiān)督全面履職

海南檢察一分院辦案干警深入調(diào)查，全面收集相關(guān)證據(jù)材料之后，于2019年12月30日，以瓊海資規(guī)局不履行法定職責(zé)，也未按檢察建議全面履職，依法提起行政公益訴訟，訴請(qǐng)法院判決被告單位怠于履職，對(duì)已發(fā)現(xiàn)的26宗被占林地監(jiān)管不作為，這一行為違法，并判令被告單位限期履職。

海南一中院先后兩次開庭審理此案。庭審中，被告辨稱，會(huì)山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)牛路嶺庫(kù)區(qū)占地毀林等問題，多是歷史原因?qū)е隆＜又姘傅攸c(diǎn)偏僻、作案手段隱蔽、時(shí)間跨度大，難以做到全面監(jiān)管。另外，少數(shù)群眾對(duì)此有一定的抵觸情緒，對(duì)清理工作加以阻撓，影響了執(zhí)法人員的正常工作。對(duì)于檢察建議，被告稱已履行調(diào)查摸底、下發(fā)通告、報(bào)告市政府、將相關(guān)案件移交市綜合行政執(zhí)法局等法定職責(zé)，不存在怠于履職行為。

針對(duì)被告的辯解理由，海南檢察一分院當(dāng)庭進(jìn)行了反駁，對(duì)《森林法》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》及《海南省重點(diǎn)公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及被告應(yīng)承擔(dān)法定職責(zé)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡述，出示了檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)取的2019年人工林調(diào)查報(bào)告等書證、航拍視頻、部分違法行為人和證人的調(diào)查詢問筆錄等證據(jù)。

海南檢察一分院明確指出，大量的視頻資料、證人證言等證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，足以證實(shí)瓊海資規(guī)局沒有采取實(shí)質(zhì)性的遏制措施，沒有對(duì)會(huì)山自然保護(hù)區(qū)有人違法占地種植檳榔、橡膠破壞天然林的違法行為作出有效處理。由于被告工作方式限于“文來(lái)文往”，停留在表面上，沒有采取切實(shí)有效的措施，履職不盡責(zé)，致使自然保護(hù)區(qū)占地毀林破壞生態(tài)資源的違法行為長(zhǎng)期存在。

最終，合議庭認(rèn)定被告瓊海資規(guī)局怠于履職違法，支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。2020年6月1日，海南一中院作出一審判決，被告表示服判，不上訴。

“提起行政公益訴訟，是手段而非目的。目的是通過法庭支持我們的訴訟請(qǐng)求，督促行政部門依法履職，同時(shí)也讓相關(guān)部門理解公益訴訟的初衷。我們和行政部門的目標(biāo)一致，都是為了更好地守護(hù)公益，做‘生態(tài)資源的守護(hù)人，共同守護(hù)綠水青山，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。”海南省人民檢察院第八檢察部負(fù)責(zé)人說。

結(jié)案后，海南檢察一分院認(rèn)為工作尚未完成，提起行政公益訴訟并不是檢察機(jī)關(guān)辦案的最終目的。按照院領(lǐng)導(dǎo)的要求，辦案干警幫助瓊海資規(guī)局對(duì)自然保護(hù)區(qū)日常監(jiān)管建章立制、完善監(jiān)管，落實(shí)管護(hù)人員，做到分工明確、各司其職、責(zé)任到人，堵住了監(jiān)管漏洞。與此同時(shí)，辦案干警圍繞如何落實(shí)法院判決事項(xiàng)，為瓊海資規(guī)局出謀劃策，并就保護(hù)區(qū)監(jiān)管與歷史遺留問題，人工林清退與生態(tài)補(bǔ)償贖買等問題，作出合法、合情、合理的處理。

2020年國(guó)慶節(jié)前夕，海南省人民檢察院第八檢察部黨支部與海南檢察一分院第五檢察部黨支部，聯(lián)合瓊海資規(guī)局黨支部40多名黨員，在公益訴訟辦案現(xiàn)場(chǎng)瓊海牛路嶺水庫(kù)共同組織開展了“走基層、解難題、護(hù)公益”主題黨建活動(dòng)。

“之前覺得你們開展公益訴訟是想追究我們的責(zé)任，現(xiàn)在明白是在幫我們。你們用合法、合理的方式督促我們履職盡責(zé)，完善監(jiān)管，還幫我們解決了保護(hù)區(qū)歷史遺留的實(shí)際問題。歷經(jīng)3個(gè)多月的清退整治，問題解決了，矛盾也化解了。現(xiàn)在保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境好了，我們很欣慰。以后一定全力配合你們工作。”2020年11月，瓊海資規(guī)局一位負(fù)責(zé)人看著自然保護(hù)區(qū)內(nèi)萬(wàn)余畝天然林恢復(fù)了生機(jī)，對(duì)前來(lái)回訪的海南檢察一分院第五檢察部負(fù)責(zé)人表示感謝。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com