法治護航制度創新 打造改革開放新高地
——《中國（江蘇）自由貿易試驗區條例》解讀

☉顧文卿

特邀嘉賓：

王臘生 省人大法制委主任委員

呂小鵬 省人大財經委副主任委員

夏正芳 省人大常委會法工委副主任

崔 健 省自由貿易試驗區工作辦公室副主任

建設自貿試驗區是黨中央、國務院在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。為充分發揮地方立法的引領、推動和保障作用，2021年1月15日，省第十三屆人大常委會第二十次會議通過了《中國（江蘇）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱條例），自2021年3月1日起施行。條例的頒布實施為我省高標準高質量建設自貿試驗區提供了重要法治保障。為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓作全方面的解讀。

問：建設中國（江蘇）自由貿易試驗區，是江蘇推動經濟高質量發展走在前列的重要支撐、增創改革開放新優勢的重要載體，也是江蘇為全國發展探路的重大政治責任。請介紹一下我省制定自由貿易試驗區條例的背景？

崔健：國務院批復的《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》中，明確要求我省加強地方立法，建立公正透明、體系完備的法治環境，為進一步引領和推動江蘇自貿試驗區高質量建設發展，研究出臺條例十分必要。制定條例有利于全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在構建國內國際雙循環新發展格局中準確把握自貿試驗區面臨的形勢任務，高標定位、高點起步、高位推動我省自貿試驗區建設；有利于發揮立法的引領、規范和推動作用，建立健全有利于制度創新的體制機制，為先行先試、改革創新提供有力法治保障；有利于推動自貿試驗區加快形成市場化、法治化、國際化營商環境，推動高端創新要素合理流動和高效組合，激發產業創新活力，為全省制造業創新發展和轉型升級樹立一流標桿、形成示范效應，推動江蘇制造向全球價值鏈中高端邁進；有利于進一步總結梳理和優化整合現有政策措施，通過立法把行之有效的經驗做法予以固化，并健全相關制度機制、完善相關政策支撐，加快形成自貿試驗區發展和競爭新優勢。

問：可以介紹一下我省自貿試驗區的總體情況嗎？

崔健：江蘇自貿試驗區總體定位是以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，全面落實中央關于深化產業結構調整、深入實施創新驅動發展戰略的要求，推動全方位高水平對外開放，加快“一帶一路”交匯點建設，著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。自設立以來，132項既有改革試點任務94%已落地，同步建立企業需求、集成創新、復制推廣清單，形成“1+3”動態清單；探索實施全國全省首創改革舉措60 余項，形成115 項制度創新成果和生物醫藥全產業鏈開放創新思路舉措，第一批“20+20”經驗案例在省內初步復制推廣；賦予片區273項省級管理事項，出臺配套政策文件110 余份，形成以省“自貿試驗區高質量發展若干意見”為總領、3個設區市支持政策為主干、省相關部門專項政策為支撐的“1+3+N”政策體系。截至2020年底，自貿試驗區共新增市場主體4.1 萬余家。2020 年，實際使用外資22.9 億美元，占全省9.7%；進出口總額5630.5 億元，占全省12.7%。

問：作為指導自貿試驗區建設的地方性法規，這次立法的指導思想是什么？

王臘生：中國（江蘇）自貿試驗區建設是國家戰略，其核心是制度創新，條例作為自貿試驗區建設的框架性法規，要體現“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，發揮地方立法對改革發展的引領和推動作用。為此，我們在立法過程中以國務院批復的《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》為依據，對接國際高標準經貿規則，參考國家和省有關文件，注重：一是反映和固化我省自貿試驗區改革試驗成果，體現江蘇特色，并預留制度創新空間。對總體方案已經明確、具體舉措相對成熟且可復制可推廣的事項，如制定負面清單、土地供應方式等內容在條例中加以肯定；對一些改革創新還在持續深化的內容，如海關監管制度創新、金融創新等通過“概括加列舉”等表述方法，增強立法的前瞻性，為未來的制度創新預留空間。二是處理好中央事權與地方事權的關系，推進自貿試驗區投資開放、貿易便利和金融創新。對涉及金融、稅務、海關等國家事權的內容，從配合國家管理部門推進相關改革創新的角度進行規范；對涉及地方事權的管理體制、綜合監管等內容，從深化自主改革、加強事中事后監管的角度進行規范，增加體現改革方向性的規定。三是突出轉變政府職能重點，加強法治保障，為培育國際化、市場化、法治化的營商環境提供保障。明確在自貿試驗區加快推進政府管理體制創新、投資貿易創新的總體性要求及法治保障等相關規定。

問：制度創新是自貿試驗區的核心，條例在賦予自貿試驗區更大改革創新自主權方面都有哪些措施？

呂小鵬：為了進一步鼓勵和支持自貿試驗區先行先試，進行制度創新，條例主要做了以下幾個方面的規定：一是建立容錯機制，對于改革創新出現失誤，但符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規規定，未牟取不正當利益，未惡意串通損害國家利益、社會公共利益的，對有關單位和個人免予追究相關責任。對法律、法規未明確禁止或者限制的事項，鼓勵自然人、法人和非法人組織在自貿試驗區開展創新活動，充分激發市場主體活力。二是優先在自貿試驗區實施重大改革舉措、布局重大創新平臺，在規劃、土地、環境保護、能源利用等方面給予支持。三是依法賦權和調法調規。堅持“放是原則、不放是例外”，依法將能夠賦予的經濟管理權限，賦予自貿試驗區行使。明確自貿試驗區改革創新需要暫時調整或者停止適用有關法律、行政法規、部門規章部分規定的，有關機關應當及時提出建議，依照法定程序爭取國家支持；需要暫時調整或者停止適用地方性法規、政府規章的，由制定機關依法作出決定。四是深化“放管服”改革，全面推進“互聯網+政務服務”模式，加快政務信息系統整合和數據共享，實施商事登記確認制度，探索行業綜合準營制度，放寬商事主體登記經營場所限制，持續優化審批服務。

問：投資開放和貿易便利可以說是自貿試驗區賴以發展的基礎，條例對此都有哪些規定？

夏正芳：自貿試驗區設立背景主要是新時期我國確定了全方位對外開放新格局，要對標國際高標準投資貿易自由化便利化要求，在投資、貿易等方面不斷進行制度創新和擴大開放。因此，條例在投資開放方面，規定對外商投資依法實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，自貿試驗區外商投資負面清單按照國家有關規定執行。鼓勵外資投向先進制造業、現代服務業等領域，充分發揮外資對產業轉型升級和高質量發展的帶動作用。支持發展總部經濟，支持外國投資者全面參與自貿試驗區建設，支持完善對外投資綜合服務體系。在貿易便利方面，規定自貿試驗區應當建立與國際國內貿易發展需求相適應的監管模式，優化貿易監管和許可要求，實行高標準的貨物貿易和服務貿易便利化自由化，推動貿易轉型升級。實行國際貿易單一窗口服務模式，根據國家有關規定實行跨境服務貿易負面清單管理制度，放寬服務業市場準入，擴大優質服務進口。明確建立完善服務貿易創新發展跨部門協調機制，開展海關監管制度和出入境檢驗檢疫監管制度創新。建立跨部門、跨區域的信息互換、監管互認和執法互助機制，加強陸海聯運通道建設，加快港口航道、專用鐵路等重大綜合交通設施建設。

問：《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》明確，著力打造實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。條例在推動實體經濟創新發展方面有哪些規定？

王臘生：作為全方位高水平對外開放的“試驗田”，江蘇自貿試驗區在引領促進實體經濟高質量方面肩負重任。為此，條例設專章“實體經濟創新發展”，給出了13 條推進實體經濟創新發展，打造創新鏈、提升產業鏈、實現價值鏈的規定。條例明確，自貿試驗區推進實體經濟創新發展，探索產業轉型升級和開放合作新模式，聚焦新一代信息技術、生物技術和新醫藥、新材料、高端裝備制造等戰略性新興產業，培育全球創新鏈、產業鏈和價值鏈中高端企業。對龍頭企業，規定自貿試驗區應當支持產業鏈龍頭企業和領軍型企業聯合上下游，推動企業在自主創新能力、品牌知名度、資源整合能力、企業家影響力等方面接近或者達到世界級水平。此外，還在完善財政、科技、人才、土地等方面政策支撐作了規定。比如在用地上，對自貿試驗區內列入國家和省人民政府確定的重大項目，按照有關規定優先安排用地計劃。再比如人才，條例對加大吸引高層次創業創新人才力度給出了眾多優惠，對急需引進的外籍以及港澳臺地區技能人才、技術人才和管理人才，適當放寬年齡、學歷等條件限制；支持自貿試驗區內國家機關、事業單位以聘任制等形式引進高層次人才，探索實行年薪制、協議工資制。