科技發展戰略視角下的日本國家創新體系

王 溯，任 真，胡智慧

(中國科學院文獻情報中心，北京 100190)

1 日本國家創新體系的研究現狀

第二次世界大戰結束后，日本在戰敗后的廢墟上展開重建，僅僅經過30年，又迅速重新崛起為世界第二大經濟體，其汽車、半導體、機器人等工業產品風靡世界，一度引發 “日本第一”的贊嘆[1]。日本經濟的快速發展正是得益于其不斷攀升的科技實力，而促成和在背后支撐這種實力的正是日本不斷隨環境調整變化的國家創新體系。國家創新體系的概念最早由英國經濟學家克里斯托弗·弗里曼基提出，他將之定義為公共部門和私有部門機構間通過彼此互動而產生、引進、改進和擴散新技術的網絡[2]。日本的創新主體以政府、企業、國立研究機構與大學三類為主。在不同時期日本創新體系的驅動力、主導力量、國家創新體系結構有較大的變化。

目前，圍繞日本國家創新體系，國內外的研究集中在以下幾個方面：一是立足政府和國立研究機構、公立大學等公共部門的作用，對日本科技戰略、科技政策、產業政策、法律制度安排、特定政府部門作用、大學與教育體系等做了充分探討[3-8]；二是強調企業私有部門作用，以弗里曼為代表，對企業內部的創新機制、企業技術引進、研發決策與組織等方面進行分析[2，9-10]；三是著眼于公私部門間的互動關系，以 “產學官”合作為核心研究對象，就其形成原因、運行機制以及在人才培養、技術擴散、創新集群建設等方面[11-15]的作用進行了分析。

綜合來看，目前針對日本國家創新體系的研究大多是相對靜態和孤立的。對國家創新體系這個綜合性完整系統的研究，多針對一個相對較短的特定時期考察。然而，二戰后70多年的發展歷程中，日本國家創新體系不斷演進、隨時代變革需求不斷調整，不能一概而論。另外，要考察國家創新體系，離不開對國家科技發展戰略的把握，而目前主要研究大多僅圍繞創新體系本身，較少將之置于國家大戰略的視角下考察。因而，本文從日本發展戰略演變的視角出發，動態分析各創新主體的作用，梳理政府、企業、國立研究機構與大學的角色變化和不同階段他們之間相互關系的變化情況，從一個較長的時間尺度上分析總結日本國家創新體系的特征。

2 不同科技發展戰略下的國家創新體系

二戰后，日本為了實現戰后重建和經濟復興，實施從技術引進到本土化改造的科技發展戰略；20世紀70年代以后，隨著經濟發展和與美歐貿易摩擦的激烈化，日本開始面向高精尖技術，強化自主研發；20世紀90年代以后，為了創造新的支出產業和經濟發展的新引擎，日本振興科學技術，以科技創新應對綜合性發展挑戰。基于不同時期的發展需求，日本形成了貿易立國、技術立國和科學技術創造立國三種不同的科技發展戰略。國家發展戰略的重點方向不同，對科技發展的導向作用也不同，塑造出了四種科技發展方式。相應地，不同主體的作用以及他們間的相互關系也各有不同，從而產生了結構與特征各不相同的三種國家創新體系模式 (見表1)。日本國家創新體系中的三大類主體包括制定政策、塑造環境的政府，重點面向市場研發產業技術的企業，以及主要從事公益性、基礎性、共性技術研究的國立研究機構和大學。雖然國立研究機構和大學的定位有一定不同，前者偏任務導向、后者以自由探索和人才培養為主，但日本政府的科技政策往往將二者放在一起，因而本文將他們視為一類主體。

2.1 貿易立國戰略時期

2.1.1 科技發展戰略：從技術引進到本土化改造

二戰后，日本為了實現戰后重建和經濟復興，并基于國內市場狹小、資源緊缺、技術落后等問題，在相當長一段時間內奉行了 “貿易立國”戰略。其強調發展對外貿易，通過引進技術和進口原材料發展加工制造業，以制成品出口換取外匯，再投資進行新一輪引進，循環往復，擴大規模。因而，這期間日本的科技發展主要靠貿易拉動，具有產業需求導向和以技術引進、改良為主的鮮明特點。到了20世紀70年代初，日本已在美國支持下，從歐美引進了大量成熟的鋼鐵、煤炭、造船、化工等產業技術，并進行了成功的本土化改造，奠定了以重化工業為主導產業的經濟模式基礎，更逐步形成了具有日本特色的 “一號機引進、二號機國產、三號機出口”的技術 “引進+改良”模式。

2.1.2 國家創新體系：市場力量主導下的松散并行模式

在以對外貿易為導向的科技發展戰略下，日本很自然地形成了以企業等私有部門為中心的創新體系，其主要特征表現為：組織相對松散，公私部門各主體彼此較獨立，分工明顯，邊界清晰。在需求導向和市場機制的作用下，企業是該時期的核心創新主體，政府主要起到支持企業的輔助性作用，而國立研究機構和大學等非營利公共機構則因為重點從事公益性技術研究和基礎研究而相對邊緣化 (見圖1)。

表1 日本戰后科技發展戰略與國家創新體系的特征

圖1 貿易立國戰略下由市場力量主導形成的松散并行的國家創新體系

(1)政府：營造良好的產業經濟環境。1949年和1950年，日本政府分別制定了《外貿及外匯管理法》和《外資法》，將有限外匯資源優先向技術引進企業傾斜；20世紀50年代中期和后期，分別推出兩次產業合理化政策，幫助企業更新設備和改善管理；同期，持續出臺計劃加強培養面向產業界的理工科人才，并推出一系列產業扶植政策等[16]。政府直接針對科技的措施則較為有限，主要是在重建被戰爭摧毀的科研體系，如設立新的科學咨詢機構、改組或成立新的大學和國立研究機構等。

(2)企業：實施技術引進與本土化改造。企業是外國工業技術引進的主體，20世紀50年代，以 “拿來主義”直接購買外國設備和圖樣生產，60年代后大量設立自己的 “中央研究所”，引進外國專利技術進行分析、改造、再出口。1964年全日本已經有61家企業成立了自己的研究所，其中長期從事基礎性研究的更是占43%，研發投入占全國的70%以上[17]。

(3)國立研究機構與大學：承擔公益性技術和基礎研究。對于一些難以在短期內產生經濟效益的、具有公共屬性的基礎或應用研究領域，因為企業缺乏投入積極性，存在投資不足的市場失靈問題，相應的缺口主要由國立研究機構和大學填補。例如，日本經濟超過戰前最高值的1956年，在農學方面，國立研究機構的投入占全國的31%，國立大學占31.4%，公立大學占29.1%，企業僅占6.3%；在醫學和理學方面，國立大學的研發投入分別占全國的80.4%和61%，企業只分別占11.3%和12.6%[18]。

2.2 技術立國戰略時期

2.2.1 科技發展戰略：面向高精尖技術，強化自主研發

20世紀70年代以后，隨著經濟發展和與美歐貿易摩擦的激烈化，日本受到美歐技術出口管制的壓力，提出了 “技術立國”口號，以求通過自主研發創造新支柱產業、實現產業升級，從而增強經濟競爭力。日本政府由此改變了過去主要通過產業政策推動技術引進的做法，開始規劃和重點推動高精尖端領域的發展，并建設起企業、大學、國立科研機構與政府各自發揮比較優勢的 “產學官”合作模式。新戰略使日本成功實現了產業升級，節能汽車、半導體、產業機器人、核能發電等技術得到了大發展，相關產品風靡世界，一度被譽為 “世界工廠”。

2.2.2 國家創新體系：以政府協調為中心的多元力量整合模式

技術立國戰略本質是以高科技強化經濟競爭力，雖然其經濟導向未變，但新戰略通過政府強化引導，糾正了過去單純靠市場引導科技發展出現的短視問題。在面向高精尖技術自主研發的新科技發展路徑下，日本政府強化了居中組織協調、動員、整合多元創新力量的作用，企業、大學、國立研究機構不再分散地各自行動，而是在政府的組織、協調下展開頻繁合作。國家創新體系開始日趨緊湊，呈現出以政府為協調樞紐的網絡化特征 (見圖2)。

(1)政府：強化組織、協調、動員能力。

第一，組織技術預見，為政策制定提供支撐。1971年，日本展開第一次技術預見，以掌握未來30年的技術發展路徑，為科技規劃和政策提供依據。1994年日本對第一次技術預見的評估顯示，28%的預見完全實現，36%的預見部分實現[19]。

第二，強化重點科技領域規劃。20世紀70年代以后，日本政府開始不定期制定重點科技規劃，1977年發布《立足于長期展望的綜合性科學技術政策的基本內容》，確立了原子能、宇宙開發、海洋開發等重點領域；1986年通過《科學技術政策大綱》，確定了生物材料、信息電子、生命、軟件、航天、海洋和地球科學技術等發展重心[20]。

第三，針對緊迫需求，組織大科學項目重點攻關。例如，為了應對石油危機后的能源短缺問題，主導了 “陽光計劃” (1974)、 “月光計劃” (1978)和核電站建設項目等，成功推動了能源技術的發展，并使日本安然度過了1978年的第二次石油危機。

第四，強化制度安排，促進各科技力量合作與資源整合。1981年，科學技術廳推出 “創造性科學技術推進制度”，以學術帶頭人為中心組建課題組，由企業、大學、國立研究機構的研究人員共同組成，以構建人員流動方便、組織彈性化的研究體制；同年，通產省推出 “下一代產業基礎技術研究開發制度”，重點支持新材料、生物功能、新功能元件等下一代產業基礎技術的合作研發[4]。

(2)企業：參與高精尖領域研發。企業開始涉足高精尖技術領域，以1976年的超大規模集成電路研發項目 (VLSI)為典型代表，通產省動員了富士通、日立、三菱、日本電氣和東芝五大公司，與日本工業技術研究院電子綜合研究所和計算機綜合研究所共同實施。從1976年到1979年，政府和企業共同投資720億日元 (企業負擔60%)，產出1 000多項專利，成功提高了日本半導體產業的競爭力，到1989年，日本已經占了世界儲存芯片市場的53%，遠超過美國的37%[21]。企業還積極與大學展開面向應用的合作研究，甚至貢獻了一些諾貝爾獎級成果的產出。例如，20世紀70年代，名古屋大學的野依良治教授在與高砂香料工業和帝人株式會社等合作進行手性催化氫化反應的研究，經過產業界技術改良，找到了其與工業過程的聯系，并進一步展開共同研究，產出了更多成果，野依良治也因該成果于2001年獲得諾貝爾化學獎[22]。

(3)國立研究機構與大學：實施產業技術研究，承擔戰略任務。國立研究機構和大學除了繼續從事公益性研究外，功能也開始擴展。一是開始實施一些與產業緊密相關的研究，如VLSI項目，政府還設立了專門從事產業技術的國立研究機構，如新能源綜合開發機構 (1980)、產業技術綜合開發機構 (1988)等，并通過與企業的密切合作推動成果的產業化[20]。二是承擔一些重大戰略性任務，成為承擔政府尖端或緊迫技術研發項目的重要主體。例如，1970年東京大學鹿兒島宇宙空間觀測所和航空宇宙所分別承擔了研究和發射L火箭與人造地球衛星 “OHSUMI”的任務[23]；1971年以后文部科學省海洋科學中心長期承擔各種面向海洋開發的深海潛水調查船的研發任務[24]。

2.3 科學技術創造立國時期

2.3.1 科技發展戰略：振興科學技術，以科技創新應對綜合性發展挑戰

20世紀90年代以后，隨著泡沫經濟破滅、產業空心化以及國際經濟和科技競爭的加劇，為了創造新的支柱產業和經濟發展的新引擎，日本開始強調提高基礎研究能力，為技術開發準備 “種子”。日本1995年出臺《科學技術基本法》，明確提出了振興科學技術的目標[25]，將科技發展重心從應用技術向基礎科學研究偏移，以夯實自主創新的基礎，拉開了 “科學技術創造立國”戰略的序幕。

21世紀以來，日本的發展日益受制于老齡化、少子化帶來的勞動力不足、消費不振等問題。2011年3月11日，東日本發生大地震，帶來了嚴重的人員財產損失，更引發了福島核電站泄漏事故，使得社會組織、防災、救災、能源等緊迫問題凸顯出來。當年8月出臺的第4期《科學技術基本計劃》中首次提出了 “課題解決型”研發政策[26]，標志著日本科技戰略的目標在單純的振興科學技術的基礎上增加了以科技創新應對綜合發展挑戰的新內容。

2.3.2 國家創新體系：新挑戰條件下的公共機構主導模式

科學技術創造立國作為新挑戰驅動產生的戰略，以問題挑戰為導向，注重強化基礎研究，突出高風險、挑戰性、有利于促進社會經濟體系變革，具有計劃性、指令性、公益性強的特點。相較于之前以政府協調為中心的多元力量整合模式，正在形成的新國家創新體系是政府等公共部門直接主導型，從而由過去各主體間相互聯系的網絡結構逐漸轉變為一個相對更多呈現出垂直鏈狀特征的結構 (見圖3)。

圖3 科學技術創造立國戰略下正在形成的公共機構主導型國家創新體系

(1)政府：推動公共部門主導的國家創新制度建設。

第一，強化科技規劃，明確優先任務，加強政策統籌。1995—2011年以振興科學技術為科技發展目標時期，政府每5年制定一期《科學技術基本計劃》，作為中期國家科技規劃，定位重點研究領域，加大對基礎研究的投入。隨著各種社會經濟挑戰日益嚴峻，2011年以來的第四期和第五期《科學技術基本計劃》都不再直接規劃重點領域，而是改為以定位重大問題與挑戰的方式間接確定領域[26-27]。同時，為了更有力地執行規劃，提高政府各部門間政策協調性，2013年起，政府開始每年制定《綜合科學技術創新戰略》，作為《科學技術基本計劃》的年度實施計劃；2018年開始又將其改名《綜合創新戰略》，并增加了橫向協調統籌科技與社會經濟等多方面政策的方針[28]。

第二，改革強化科技管理機構。2001年將內閣府的科技政策咨詢機構科學技術會議 (CST)改組為具有決策權的綜合科學技術會議 (CSTP)，將原來分散于各政府部門的科技政策制定權統一歸入其管轄下。2014年，又將CSTP改組為綜合科學技術創新會議 (CSTI)，賦予其經費預算等資源分配的決定權，強化其橫向協調各政府省廳的能力，并由其負責組織實施跨部門的大型研發項目，使之成為日本科技政策的 “司令部”[29]。

第三，面向重大挑戰，設置大型科學項目。針對震后復興和應對各種綜合發展挑戰的需求，日本大力強化對高風險、挑戰性基礎研究的支持，并強調通過產出革命性成果來推動社會經濟體系變革。2013年分別設立了 “戰略創新創造項目” (SIP)和 “革新性研究開發推進項目” (ImPACT)[30-31]，2019年又設立了新的 “Moon Shot型研發制度”[32]。盡管各有定位，但這些項目都強調：①面向社會挑戰與應用；②覆蓋從基礎研究到產業化應用全鏈條；③通過CSTI橫向協調各政府部門共同推動；④以國立研究機構和大學為核心主體，企業提供產業化支持。

(2)企業：被納入公共機構主導的制度化合作網絡。因為新戰略面向的主要問題，已從20世紀70年代的國際經濟競爭轉向應對綜合發展挑戰，所以原來作為核心的發展支柱產業和新經濟引擎的優先級下降，一定程度上讓位于解決防災、減災、現代基礎設施、網絡安全、醫療養老等傳統上企業投資積極性不高的領域。同時，隨著20世紀90年代經濟泡沫破滅、2008年美國次貸危機后惡化的經濟形勢，企業開始趨于保守，研發投入減少，并向短周期、見效快的應用研究傾斜，使改造現有技術重新取代自主創新成為主要的研發模式[9]。因而，政府開始推動將企業納入更加緊密、制度化的 “產學官”合作網絡中，鼓勵大學和國立研究機構加強與企業合作，實施研究成果轉移轉化，這些政策使企業的作用更多體現在創新價值鏈的下游。日本政府出臺的各類強化創新生態環境的政策表明，企業在國家創新體系中的角色，主要被定位為知識的接受者與經費的提供者[33]。

第一，強化 “產學官”合作制度建設，支持企業成果轉化。在1995年以后，日本先后制定了《大學技術研究成果向民間事業者轉移促進法》 (1998)和《產業活力再生特別措施法》 (1999)，設立了專門的中介法人機構，負責將大學的研究成果轉化為專利，向企業轉移轉化，還允許企業獲得國家的公共經費資助下的研發成果的知識產權[34]。

第二，推動大學創建企業，促進科研成果轉化。2001年，經濟產業省發布了 “大學1000所企業創業計劃” (平沼計劃)，制定了使大學3年內創辦1000所企業的目標。雖然2003年末計劃完成后，大學創辦的新企業數量就開始下降，但到2018年，大學年新設企業數又開始超過100家，目前全日本由大學創辦的企業總數已經超過2000家[34]。

第三，增大對企業直接支持力度。2012年，政府設立了 “官民創新項目”，允許大學對經文部科學省和經濟產業省認定的企業提供支持性投資。2014年，文部科學省設立了 “國際企業家培養促進事業” (EDGE)以專門培養創業人才。2017年，內閣府設立了 “開放創新挑戰”項目，由國家機關 (如警察廳、消防廳、海上保安廳等)基于其自身的具體需求進行招標，以發掘研發型中小創業企業的技術并推動其快速產業化[34]。

(3)國立研究機構與大學：持續機構改革，主導能力增強。基于振興科學技術和以科技創新應對綜合發展挑戰的戰略，國立研究機構和大學因承擔公益性、基礎性研究的定位，其在國家創新體系中的地位隨之大幅提升。

第一，以機構改革提高成果產出能力。2001年和2003年，日本分別對國立研究機構和國立大學實行了 “獨立行政法人化”改革，將它們從原來各自隸屬的政府省廳中剝離出來，賦予 “獨立行政法人”地位，在預算使用和組織等方面給予較高的自主權，改革研究人員公務員身份、引進競爭制度、推進靈活的人事與工資制度改革。2014年，日本進一步將31個以研發為主要業務的獨立行政法人定位為 “國立研究開發法人”，針對研發活動的特點采取分類管理，目標設定和績效評價都圍繞著研發成果最大化的目標[34]。

第二，加強高水平研究機構的建設力度。2016年出臺的第五期《科學技術基本計劃》提出了要建設 “世界最高水平的研究機構”的任務[27]。當年，日本實施 “特定國立研究開發法人”制度，以承擔國家戰略性科學技術任務、有望產出世界最高水準的研發成果為標準，選擇理化學研究所、產業技術綜合研究開發機構、物質與材料研究機構這3家機構賦予 “特定國立研究開發法人”身份，在經費申請、人事調配、人員薪酬等方面給予更多自主支配權。2017年，又為 “推動展開世界最高水準的卓越教研活動、形成國際研究樞紐”，實施 “指定國立大學法人”制度，對國立大學法人提供特別補助金，并給予對企業投資的自由決策權，首批陸續確定了東北大學、東京大學、京都大學、東京工業大學、名古屋大學以及大阪大學6所高校[34]。

第三，擴大投資范圍和經費使用彈性，增強成果轉化能力。2019年1月日本實施新修訂的《研究開發力強化法》，確立了以大學和國立研究開發法人為中心，強化了創新成果產出機制。將具有對外投資資格的國立研究開發法人的范圍從原來的3個擴大到22個，同時擴大了可投資的范圍，除了創辦企業外，還增加了風險投資、成果利用支持等。同時，允許競爭性資助項目的管理法人基于不同研發項目的特點來調整、增加間接經費的比例，且間接經費中特別增加用于促進和維持產學合作的額度[35]。

3 總結與啟示

二戰后日本內外部環境的變化引發國家科技戰略的變化，經歷了貿易立國、技術立國和科學技術創造立國三個階段的演進，這不是一個靜態的過程。在這個過程中，日本科技創新體系隨著國家整體科技戰略的變化，同樣是動態變化的過程，塑造出技術 “引進+改造”、強化自主研發、平衡基礎研究與產業技術開發三大科技發展導向與方式。不同的科技發展導向與科技發展方式決定了不同的發展優先級，使得政府、國立研究機構與大學、企業這三大創新主體的作用不斷發生變化，形成不同的相互關系；創新驅動力、主導力量也不斷變化，國家創新體系結構由相對松散到緊湊的網絡及雙向互動合作，再到垂直縱向結構不斷變化，共同決定了國家創新體系的總體結構和功能。當前我國正在向建設科技強國的方向不斷努力，完善國家創新體系勢在必行。

第一，緊扣國家的宏觀發展戰略與規劃，形成與中長期綜合發展目標相適應的科技發展戰略。科技必須服務于國家綜合發展目標，不能為了科研而科研，這樣才能實現有動力、可持續的穩步健康發展。當前，我國內外部都面臨重大挑戰，更應強調產出重大科技創新成果并滿足國家發展目標的能力。應在國家層面設立定位和目標明晰的大型科技計劃，以戰略需求為導向，分別面向顛覆性、挑戰性、融合性技術，保障穩定經費投入，形成有力合作機制，牽引國立研究機構、大學、企業各自發揮比較優勢，立足基礎研究，面向社會經濟應用，以全鏈條研發的形式重點突出地攻克各類 “卡脖子”技術難題。

第二，明確科技發展戰略下的動力機制，理清不同主體角色定位。趕超戰略、提高經濟競爭力、振興科學技術、應對社會綜合發展挑戰，不同目標下的科技發展導向不同，驅動機制不同，也決定了不同主體角色的主次定位，而這是形成合理有力的國家創新體系結構的決定性因素。為了應對我國內部經濟下行、外部國際關系緊張的局面，應突出戰略性研發的作用，培育戰略新興產業，創造新的增長點，擺脫關鍵領域對外部技術的過度依賴。為此，一方面應突出企業貼近市場、熟悉需求的特點，發揮其在應用技術開發和轉化方面的重要作用；另一方面應加強國立研究機構、大學與企業的合作機制建設，形成有力、系統的合作網絡，在突出國家戰略需求導向的前提下，以公共研究機構為上游主體，為共性、戰略性、挑戰性、顛覆性、融合性技術的開發產出原創性的 “技術種子”，以企業為下游主體，通過合作研發的方式實現順暢的轉化與商業化應用。

第三，政府應扮演好合理的角色，不缺位也不越位。在日本國家創新體系發展過程中，日本政府隨著國家科技發展戰略、導向、方式的不同，也經歷了由塑造良好經濟環境、協調 “產學官”合作到直接主導科技創新活動的角色變化。其成功經驗表明，在需要市場機制發揮作用的領域中，不要過度干預；而在需要強有力的統籌指揮時又要勇挑大梁。當前我國面臨的重大挑戰要求充分發揮政府的有力領導作用，政府應主要在支持共性、戰略性、挑戰性、顛覆性、融合性技術等市場失靈領域發揮作用，如明確戰略目標方向、加大重點科技領域投資、組織重大研發項目、協調多元主體合作、改革體制機制以激發科研人員活力等。同時，要注意激發市場主體作用，防止一手包辦，扼殺社會和市場活力。特別是在一些已經由企業開拓產生的新興領域，政府應敢于放手，專注于塑造良好的環境，讓企業自己開拓。

第四，國家創新體系應與國家整體發展戰略相適應，為此，應適時調整其中各類主體的作用與彼此間的關系，以滿足不同的戰略需求。過去，我國科技水平長期落后于主要發達國家，在資源有限的情況下只能優先在一些重點基礎領域尋求突破，使得國立研究機構和大學成為重點主體，政府主要承擔對它們的資助職能，而企業受到的重視相對較少。當前，我國面臨外部大環境的變化，一方面大力強調提高自主創新能力，在人工智能、5G等關鍵領域實現領先，另一方面又要以 “中國制造2025”等戰略為引領實現制造業升級，這使國家創新體系的建設既要重視從事前沿、基礎性研究的國立研究機構和大學，也要強調重點科技企業的作用。政府不僅要平衡協調二者間的關系，更要扮演有力的組織者角色，通過大項目等合作框架來整合各自的優勢力量，實現綜合性突破。未來，隨著新形勢的出現與國立研究機構、大學、企業等各自能力的發展變化，政府要及時制定新戰略，并以與之相適應的方式組織各主體形成新的關系、發揮新的作用。