科學推進以人為核心的新型城鎮化
——探析黃陵縣統籌城鄉發展的實踐之路

田會芳

（中共黃陵縣委黨校，陜西 延安 727300）

1 新型城鎮化是國家現代化的重要標志

新型城鎮化是關系現代化全局的大戰略。“十四五”時期是我國全面開啟建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是推進新型城鎮化發展的關鍵五年。

2019年末，我國城鎮常住人口84843萬人，占總人口比重為60.60%，2018年末，黃陵縣城鎮人口82407人，城鎮化率62.5%。隨著以人為核心的新型城鎮化穩步推進，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，新型城鎮化有了高質量發展的新內涵與新要求。新型城鎮化成為我國實現國家現代化的一個重要標志。科學推進新型城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大意義。

2 新型城鎮化推進過程中不容忽視的傾向性問題

改革開放以來，黃陵縣城鄉基礎設施逐步完善，城鎮承載能力明顯提升，農村人口轉移有序推進，形成了旅游服務區、能源化工區和現代農業示范區等功能相對獨立的空間布局，工業化、城鎮化和農業現代化步伐加快，城鎮面積擴展了約3平方公里，城鎮人口增長了3.8萬人以上。新時期，城鎮化推進過程中三方面問題不容忽視。

1）農民渴望“進城”，但顧慮重重。農民進城，基礎在戶籍，關鍵在社保，根本在就業。一是城鎮發展與產業培育不配套，進城農民就業沒著落。田莊鎮梁峁和隆坊鎮北河寨等偏遠落后農村的群眾，對進城抱有很大希望，但無技能難就業，擔心搬遷后無法生活。二是土地流轉問題多。雙龍鎮大院子全村28戶農民中有土地流轉意愿13戶，大多數農戶對現在的土地收益較為滿意，認為“家里有地，心中不慌”，不愿割舍故土。三是保障性住房房價高。保障性住房一套房子需要30萬左右，對農民來說是個不小的數目。隆坊鎮楊臺村68戶248口人，普遍認為房子買不起、花費大。2）土地指標緊缺，人口城鎮化滯后。一是人口城鎮化滯后于土地城鎮化的發展，建設用地粗放，城鎮建設用地規模擴張，空間利用密度低，等級結構不合理，土地利用效率低。農村青壯年大量外出，舊莊基閑置，出現“空心化”。二是土地流轉緩慢，農民持懷疑觀望態度，民間土地流轉費過低，缺乏市場機制。3）公共服務滯后，資源環境超載。一是社會保障體系不完善，公共服務不能滿足管理和服務人口需要，出現“小馬拉大車”現象。橋山街道辦寇家洼等村，村民靠種地收入僅能維持日常生活，進城后生活成本增加，缺乏基本保障。二是城鎮建設規模擴張過快、占地過多，盲目“攤大餅”,資源環境壓力大。店頭礦區、工業園區，生態環境脆弱，能源不足、環境污染壓力陡增。

3 科學推進以人為核心的新型城鎮化之路

推進新型城鎮化建設，必須堅持以為核心，以科學規劃為龍頭，以綜合承載能力為重點，以產業發展為支撐，以優秀文化為內涵，以公共服務為保障，以“縣城、重點鎮、新型農村社區、中心村、特色村”為主體形態，促進產業發展、就業轉移和人口聚集相統一，形成布局合理、宜居宜業的新型城鎮化格局。

1）抓住一個核心：即人的城鎮化。推進新型城鎮化，核心是人，目的是造福百姓。一是解決轉移人口“如何市民化”問題。推進城鎮公共服務全覆蓋，科學統籌城鄉義務教育，解決進城農民子女上學問題，深化醫療、養老等社會保障制度改革，加速推進戶籍制度、土地制度、財政制度等二元制度改革。二是解決“人往哪里去”問題。充分發揮縣城的輻射帶動作用，以大帶小，把周邊的鎮村納入塊狀城市圈內；發展重點鎮，提升人口聚集功能，將農村化區和中心村，建成城鎮化的末端，鼓勵更多的人就地就近城鎮化。2）把握兩個關鍵：即科學規劃和提升城鎮綜合承載能力。一是把握科學規劃。按照黃陵縣“核心帶動，一軸兩翼，河路為脈，多點拓展”的總體格局和“縣城強龍頭、重點鎮強支撐、特色鎮強輻射、新型社區強節點、新農村強基礎”的思路，因地制宜、因勢利導，宜聚則聚、宜分則分，宜大則大、宜小則小，打造具有特色的新型城鎮化格局。二是提升城鎮綜合承載能力。積極構建“景區就在城鎮、城鎮就是景區”的城鎮生態和人文環境，不斷健全城鎮功能，優化社會化服務設施，提升承載能力和服務水平。做好宜居宜業兩篇文章，著力凸顯城鎮核心競爭力。3）突破三個難點：即土地集約、建設資金和產業支撐。一是突破土地集約難點。土地集約實現農民利益最大化，是城鎮化進程中必須處理好的重大問題。完善土地“確權、流轉、集中、征用”等環節，完善農民承包地、宅基地流轉機制，深化農村土地改革，鼓勵農民住宅產權流轉，建立農村集體非農建設用地進入市場的有效途徑，形成規模化經營，促進土地資源優化配置。二是突破建設資金難點。通過財政資金引導，廣開籌資渠道，積極探索政府主導、市場運作、捆綁使用、提升效益的路子。吸引企業、銀行和民間資本等多方資本參與城市基礎設施建設。在搬遷安置房建設中，有效整合各行業、部門資金，讓利于進城農民，實現政策資金最大化、群眾負擔最小化、政府補償適量化。三是突破產業支撐難點。積極推動城鎮化建設與產業集聚的協調發展，以產業集聚帶動城鎮化，以城鎮化推進產業集聚。利用現代技術促進傳統農業轉型，大力發展現代農業、觀光農業、生態農業和特色農業，提高土地效能。加快現代服務業發展，促進城鄉產業合理布局、二三產業有機融合，為轉移農民提供就業場所。4）突出四個重點：即保障基本公共服務、加快農民市民化、提高發展質量、注重文化傳承。一是保障公共服務。深化戶籍制度改革，建立城鄉統一戶籍登記管理制度，完善社會保障制度，按照統籌城鄉發展要求，在教育、醫療、住房、養老等方面，逐步健全城鎮居民一體化的社會保障體系。二是加快農民市民化。農民市民化是城鎮化最重要的特征之一。從黃陵縣實際出發，解決農民市民化的路徑主要是進城農民的市民化和就近就地市民化。三是提高發展質量。做優黃陵縣城中心區、老城改造，徹底整治“城中村”和城鄉結合部，大力實施凈化、綠化、亮化、美化工程。充分利用互聯網、物流網技術，推進交通、物業等管理數字化、網絡化、系統化，健全科學規范的管理長效機制，實現城鄉管理全覆蓋。整合社會治安、消防保障、醫療服務、數字城管等公共服務信息資源，建設統一的城鄉應急管理平臺，提高公共服務和綜合應急保障能力。四是注重文化傳承。黃陵是中華始祖軒轅黃帝的陵寢所在地，在推進新型城鎮化過程中，要注重傳承中華優秀文化，注重城鎮自然遺產、文化資源的挖掘保護，注重城鎮文化個性的培育，注重市民文明理念的形成，將文化元素充分體現到城鎮的規劃建設、建筑風格、功能區劃等方面，守住城鎮根脈。讓城鄉居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁,使新型城鎮具有獨特的文化特質與魅力。

習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標。”新型城鎮化是涉及十四億人口的城鎮化，是以人為核心的城鎮化，構建多元主體共同參與的現代化社會治理格局必須堅持以人民為中心，使城鎮化的成果更多的惠及全民。