自然人破產程序中管理人的履職困境及其紓解

殷 慧 芬

上海政法學院 法律學院，上海 201701

自2006年《企業破產法》引入市場化和專業化的管理人制度以來，管理人在企業破產實踐中發揮著愈來愈重要的作用。企業破產實踐中出現的諸如管理人的分級管理、選任、報酬、監督等問題已經引起了學界和實務界的廣泛關注和研討。與此同時，浙江、江蘇等地此起彼伏的個人債務清理實踐和《深圳經濟特區個人破產條例》實施后的審判實踐充分表明，①深圳自然人破產審判實踐、浙江等地的個人債務清理實踐均表明，管理人在自然人破產程序中發揮著重要作用，尤其是通過財產調查、行為監督等可以消除人們對債務人利用破產程序逃債的擔憂。參見景曉晶：《深圳反個人破產欺詐的實踐》，《人民法院報》2021年10月18日，第2版；王雄飛：《穩妥推進個人債務集中清理工作 切實防范逃廢債》，《人民法院報》2021年10月20日，第2版。自然人破產程序的公正、順利運行，同樣離不開獨立、中立又專業的管理人的規范高效履職。然而，管理人在自然人破產程序中的履職困境有其特別之處。2020年5月發布的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出“推動個人破產立法”，自然人破產制度在全國的建立勢在必行，由此，自然人破產程序中管理人制度的特殊性研究愈發必要。

一、自然人破產程序中管理人應是必設機構為宜

作為集合性的清償程序，破產制度從創立之初就對管理人有了需求。但從古羅馬至今，可被任命為管理人的主體類型因不同的歷史時期和不同國家而異。在古羅馬的某個時期，管理人只能由債權人擔任；但在今天的許多國家，債權人是不可能成為管理人的。在美國，管理人一般是律師，而在英聯邦和前英聯邦國家，被任命的管理人通常是會計師。當今破產管理人的稱謂在各個國家也不盡相同，①大陸法系國家一般稱之為破產管理人，英美法系國家稱之為破產托管人。但卻具有一個基本共性，即從其產生時起，便被賦予了獨立的法律地位，使之能夠中立而超然地行使法律所規定的職責，不僅對當事人即使對法院也保持相當的獨立性。

在英國、澳大利亞等國家，自然人破產案件的管理由公共或私營部門的破產托管人承擔。②參見徐陽光：《英國個人破產與債務清理制度》，北京：法律出版社，2020年，第63—67頁。Roselind Mason《：澳大利亞個人破產制度與未來改革方向：應對債務人的不幸與不端行為》，金春、張效鎖譯，載于《民事程序法研究》第21輯。在美國，自然人適用的無論是第13章個人債務整理程序還是第7章清算程序，托管人均屬必設機構。第7章清算程序中，債權人在第一次債權人會議時選任托管人，在此之前或未能選出的情形，則由聯邦托管人所選任的臨時托管人享有財團財產的管理處分權；13章程序也選任托管人，其不僅參與清償計劃草案的提出及認可，債務人基于清償計劃對于債權人的清償，也通過托管人實施。③許士宦：《債務清理法之基本構造》，臺北：元照出版公司，2006年，第485頁。日本的自然人破產程序④“ 破產”一詞在日本僅僅意味著破產清算。參見[日]山本和彥：《日本倒產處理法入門》，金春等譯，北京：法律出版社，2016年，譯者序。，除非系同時廢止⑤日本法上的“同時廢止”，指無資產或資產較少的案件，破產宣告同時終止破產程序，不實施破產程序，但進行和審理免責程序。因無須選任破產管理人，降低了管理人報酬的支出，有利于債務人經濟迅速復蘇。[日]山本和彥：《日本倒產處理法入門》，第107頁。情形，否則應選任破產管理人。日本破產法修訂前⑥日本現行破產法于2004年頒布。的消費者破產實務中，作出“同時廢止”裁定的案件居多。舊法實施的最后階段，小額管理程序的應用越來越廣。小額管理程序以較為低廉的報酬選任破產管理人，盡可能地實現程序簡化的同時推進破產程序，從而以較低預繳費用，使選任管理人可行。⑦[日]山本和彥：《日本倒產處理法入門》，第107頁。日本民事再生程序最大的特征是采取債務人自行管理模式，原則上不選任破產管理人。由于所適用案件較為簡易（無擔保債權額不超過日幣五千萬元），個人再生程序甚至不設通常再生程序的監督委員及調查委員，以減少其高額報酬帶來的債務人負擔。⑧[日]山本和彥：《日本倒產處理法入門》，第166頁。我國臺灣地區基于事件類型處理的理論及程序選擇裁量的觀點，將更生程序⑨《 日本民事再生法》中的個人再生程序、《臺灣消費者債務清理程序》中的更生程序、美國第13章個人債務整理程序在功能上與《深圳經濟特區個人破產條例》中的重整程序接近。的監督人及清算程序的管理人任意化，使其成為非必設機關，由法院依各具體事件，斟酌各種狀況后予以衡量決定選任與否，以平衡追求公益與私益以及實體利益與程序利益。⑩許士宦：《債務清理法之基本構造》，第486頁。

由上述立法例可知，程序中是否設管理人視該程序是重建或清算型、案件的繁雜或簡易性、法院職務內容的多寡、債務人的負擔減輕及債權人的利益保護等諸多因素，而為立法政策上考量。?許士宦：《債務清理法之基本構造》，第485—486頁。

對我國自然人破產程序中管理人是否應是必設機構這一問題，有觀點認為，“在現有財產查控手段下，債務人經過執行程序的財產查控未發現可供執行財產，且不具有撤銷行為之嫌疑和不誠信事由的，應分流為無管理人案件。對于不符合這些要件的消費者、個體工商戶應適用小額管理程序；因現在或曾經為企業法人的法定代表人、董事、控股股東等對企業債務承擔保證責任的企業經營者，應當選任管理人，以小額管理或普通案件處理”。①金春：《個人破產立法與企業經營者保證責任問題研究》，《南大法學》2020年第2期。這一觀點有一定的道理，尤其是對于“執轉破”的案件而言，當前執行查控系統基本能夠查明債務人名下的不動產、證券、銀行存款、車輛、工商登記信息、互聯網銀行等信息。然而，單靠建立查控系統追查債務人財產，并不能完全防范逃避執行行為的發生，在實務中仍然存在債務人通過虛構交易、現金搬移、借用他人賬戶或信用卡等方式，轉移或藏匿財產的現象。②錢為民：《執行退出機制的臺州實踐——〈臺州市中級人民法院“無財產可供執行”案件退出機制實施辦法〉解讀》，2018年11月30日在《個人債務清理國際研討會》上的發言。此外，除了財產調查之外，管理人還承擔著在免責考察期內或重整計劃、和解計劃執行期間對債務人的監督職責，這些職責的履行是自然人破產程序順利運行的重要保證。與企業相比，自然人債務人通常缺乏對破產制度的了解，缺乏起草相關文件所需的技能，也無力委托律師，如果沒有破產管理人的幫助，將降低程序的可用性。

因此，本文認為，適應我國自然人破產立法的現實需求，從防范債務人逃債行為、規范破產制度有效運行的角度考量，管理人應是必設機構為宜。

二、自然人破產程序中管理人的履職困境及原因分析

企業破產程序中，管理人履行查清債務人陷入破產的原因、調查債務人的財產狀況、起草重整計劃、擬定財產變價和分配方案等職責，既要維護債務人和債權人雙方的利益，又要減輕法院的負擔，以確保破產案件的順利進行。與企業破產案件相比，自然人破產案件具有數量多但規模?、邸渡钲诮洕貐^個人破產條例》實施首月，深圳中院共收到260件個人破產申請，申報的負債規模：500萬以上的有18人，300萬至500萬的16人，100萬至300萬的80人，100萬以下的146人。的特點，管理人對職責重但收益低的自然人破產案件通常缺乏履職意愿。

（一）管理人的職責繁雜

無論是清算程序還是重整程序，管理人的重要職責之一都是調查核實債務人的財產，因為債務人財產的多少直接關系到眾多債權人的清償利益。自然人社會關系的復雜性和財產處分的任意性，決定了確定自然人財產范圍的困難。尤其是在自然人破產制度引入之初，社會更為關注債務人是否會利用破產程序逃債的問題，除了從制度設計上要求債務人一并申報家庭財產，包括其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近親屬名下的財產，法院通過執行查控平臺盡力發現債務人的財產外，管理人的財產調查職責顯得尤為重要。管理人要向公安、民政、村（居）委會、工作單位、人民銀行、金融機構、信息查詢平臺、不動產登記、車輛管理、知識產權、公積金、社會保障、市場監督管理、稅務、法院執行等部門和機構調取債務人必要信息資料，④參見《浙江法院個人債務集中清理 （類個人破產）工作指引（試行）》第29條。以核實相關材料的真實性。

破產管理人有義務調查債務人的財務狀況，甚至行使撤銷權撤銷債務人在破產案件受理前法定期間內所為的欺詐行為或損害公平清償的行為，并在恰當情況下對債務人的免責問題提出異議。⑤[美]查爾斯·泰伯：《美國破產法新論》，韓長印、何歡、王之洲譯，北京：中國政法大學出版社，2017年，第93頁。對于債務人與他人共有的財產，管理人應當基于遺產繼承、婚姻等民事法律關系在債務人與共有人之間進行分割。自然人破產法下債務人財產范圍的確定還需考慮到豁免財產的問題，債務人的居住房屋保留與否、家庭生活必需的物品、必要的生活費用（包括日常生活所需、未成年子女教育所需、疾病所需等）以及破產前的轉換財產行為的效力等均由管理人根據個案的具體情況依法核實后報法院最終確定。債務人對管理人的調查負有協助義務，有拒絕解釋、虛假陳述的，屬于不予免責事由。①[日]山本和彥：《日本倒產處理法入門》，第113頁。管理人還承擔著向債務人提供債務咨詢或建議的職責，以幫助自然人及其家人從嚴重的過度負債中恢復。

另外，自然人破產案件中，債務人甚至其家庭成員將直接面對管理人的調查和全體債權人的質詢，對于債務人來說，承受著較大的心理壓力，容易產生抵觸情緒，同時增加了管理人履職的難度。企業破產中也涉及到具體的自然人，比如法定代表人、董事、監事、高管、股東等，但管理人與債務人之間有一定經濟規模和組織形態的企業的隔離，消除了兩者之間的直接對立。

（二）管理人履職周期長

我國未來的自然人破產清算程序也許應設置較長的免責考察期。②參見殷慧芬：《論自然人破產免責制度中的利益衡平》，《西南政法大學學報》2021年第4期。在很多時候，免責考察期內債務人將繼續獲得財產，例如工資收入、繼承遺產、贈與所得、投資利潤或財產孳息等。債務人的收入超額部分用以清償債權人，以及積極尋找工作等義務，一方面可以提高債權人的受償率，另一方面強迫債務人經歷“良好行為期”，將起到強化債務人的財務責任感的作用。③Jason J. Kilborn, The Innovative German Approach to Consumer Debt Relief: Revolutionary Changes in German Law,and Surprising Lessons for the United States, 24 NW. J. INT'l L. & Bus. 257 (2004).較長的免責考察期不可避免地會帶來債務人的監督難題。免責考察期內，債務人應當定期向管理人申報個人收入、支出和財產狀況等信息，并由管理人通報全體債權人。④《深圳經濟特區個人破產條例》第99條：“在考察期內，債務人應當每月在破產事務管理部門的破產信息系統登記申報個人收入、支出和財產狀況等信息。管理人負責監督債務人考察期內的相關行為，審核債務人提交的年度個人收入、支出和財產報告，按照破產財產分配方案對債務人年度新增或者新發現的破產財產進行接管分配。破產事務管理部門應當對債務人的收入、支出、財產等的變動情況以及管理人履行職責行為進行檢查監督，并依法予以公開?！惫芾砣舜_定債務人的收入超過了法定的數額時，將要求債務人從其收入中強制履行部分債務，從而使得債權人不僅可以從有限的破產財產中受償，而且可以從債務人未來一段期限內的收入中受償。

債務重整程序中，管理人應當向債務人提出建議，協助債務人與債權人達成債務清償協議；如果債務人經營著業務，管理人還要負責對債務人經營狀況和繼續經營的可行性，以及與案件或制定方案有關的任何其它事項進行調查，并盡快向法院提交調查報告。此外，重整計劃通過，法院裁定終結重整程序后，在長達3—5年的重整計劃執行期間，管理人通常還要負責重整計劃執行期間的監督。我國深圳個人破產重整第一案中，重整計劃的執行是由債務人自行完成對債權人的清償，管理人負責監督，并定期向破產管理署和人民法院匯報。美國破產法第13章程序中，托管人的基本職責則是擔任債務人的“清償代理人”，負責從債務人那里收取清償款項，然后將這些款項依照方案分配給債權人。

（三）管理人的報酬缺乏保障

自然人可用于清償債務的財產一般數額較少。大量自然人債務人在豁免財產以外沒有其他財產，這類案件往往被稱為“無財產案件”（no-asset cases）。管理人辦理自然人破產案件，尤其是無財產案件的收入缺乏保障。俄羅斯2015年破產法生效后，管理人對受理低價值的自然人破產案件缺乏履職熱情已經得到了充分體現：即使是在管理人費用從10000盧布增加到25000盧布后，在2017年和2018年終止的所有案件中，約11%是由于債務人指定的自律性組織①在俄羅斯，申請書必須確定破產管理人的自律性組織（SRO），法院將從該自律性組織的成員中選擇并確認案件的管理人。法院不能強制性要求管理人任職。Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未能提出案件的候選管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

三、自然人破產程序中管理人履職困境紓解的實踐考察

近兩年來我國各地推動建立自然人破產制度的立法和司法實踐提供了很好的研究素材；許多國家的自然人破產制度也都成功地解決了管理人履職困境這一貫穿制度運行的關鍵問題?？疾焐钲诘淖匀蝗似飘a立法與審判實踐、浙江等地的個人債務清理實踐以及域外的經驗，可以發現一些有效立法的明確方向，從而打開管理人履職困境的僵局。

（一）我國管理人履職困境紓解的司法實踐

2021年3月1日深圳市破產事務管理署的成立，標志著深圳在自然人破產領域初步構建起法院裁判、機構管理、管理人履職、公眾監督“四位一體”的破產辦案體系。通過分析個人破產重整第一案、破產和解第一案、破產清算第一案③參見深圳破產法庭微信公眾號分別于2021年7月19日、10月13日、11月9日發布的相關信息。可以發現，“機構管理、管理人執行”的運行模式貫穿案件的始終。針對管理人職責繁雜的問題，深圳市中級人民法院打造了全國首個破產一體化辦理平臺，包括“深破繭”微信小程序、個人破產案件信息網、破產管理人工作平臺，同時推動利用區塊鏈技術聯通有關部門和機構，并建立全國首個破產信息聯動公示公開機制；法官會同破產事務管理署工作人員與申請人進行一對一面談輔導，具體了解債務人破產原因和申報情況，釋明破產程序的后果和法律責任，也減輕了管理人的履職壓力。④參見曹啟選：《個人破產制度改革的深圳實踐與展望》，第12屆中國破產法論壇上的主題演講。管理人報酬問題的解決路徑則是推動設立個人破產案件援助基金。⑤參見鄭秀麗：《深圳創新破產事務管理體制機制的探索與實踐》，第12屆中國破產法論壇上的主題演講。

浙江人民法院在提煉總結實踐經驗的基礎上，先行建立個人債務集中清理的相關工作機制，推動具有自然人破產制度功能的個人債務集中清理工作，為自然人破產立法提供了實踐素材和浙江樣本。⑥參見浙江省高級人民法院于2020年12月發布的《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作報告》、《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引》。浙江省溫州市在管理人制度的本土化探索中，嘗試采取“個人擔任、機構管理”，以及“管理人公職化與市場化相結合”的模式。溫州市司法局公共法律服務管理處增掛“破產公職管理人工作處”牌子，由司法行政機關中具有從事法律職業資格和公職身份的人員擔任公職管理人。⑦參見《溫州市人民政府辦公室關于印發在個人債務集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯席會議紀要的通知》。公職管理人原則上不另行

收取報酬；執業律師、執業注冊會計師被指定為管理人的，可以在破產專項資金中支付報酬。①《浙江法院個人債務清理（類個人破產）工作指引》第27條第2款。

（二）管理人履職困境紓解的域外經驗

域外的自然人破產實踐建立了一系列管理人履職困境的解決機制。有的國家將債務人的資金負擔轉移到政府收入，有的國家則仍由救濟的直接受益者——債務人承擔。一些國家保留案件管理的集中控制權，而另一些國家將行政職責下放給市場化的管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

關于減輕管理人的履職壓力，有國家采取債務人聘請律師為其提供建議和指導的方式。由于自然人破產程序比較復雜，一名有破產案件經驗的律師將為債務人提供針對債務人具體情況的法律建議。例如美國、日本等。

許多歐洲國家的自然人破產程序由政府機構管理和資助，但模式又各異。在英國等國家，無財產案件由官方托管人管理，私人破產托管人只是在合適的破產案件中被選任。在法國，法蘭西銀行領導著一個復雜的行政系統，負責處理“個人過度負債”救濟申請。該系統完全由政府收入提供資金，個人債務人無需支付任何費用即可獲得救濟。法國銀行在各部門的代表為申請人提供正確填寫申請的指導，如果債務人認為在準備其案件時需要更多的個性化支持，則指示其咨詢當地公共支持服務機構。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).瑞典則是由執行機構擔任破產從業人員，負責管理自然人破產程序的每一個重要環節，其資金完全來自政府撥款和執行機構其他途徑收取的費用。④Iain D.C.Ramsay, Personal Insolvency in the 21st Century: A Comparative Analysis of the US and Europe, Hart Publishing, 2017, p.139.

比利時立法者則認為，自然人破產制度的運行成本應該公平、有效地分配給債權人，而不是由窮困的債務人或已經緊張的國庫承擔，因為債權人對債務人面臨的過度負債困境負有責任，而且，作為信貸市場的供給者，債權人以犧牲消費者利益為代價獲得了巨大好處。比利時政府向出現違約的消費信貸貸款人征收小額稅收，并以此創建了相關基金。比利時的管理人費用通常是從分配給債權人的款項中扣除來支付的，但如果債務人的財產不足以支付管理人費用，該特別基金可用于支付管理人費用。許多國家對破產管理人在自然人案件中可能收取的費用水平與在企業破產中可能收取的費用水平進行了區分。例如，在捷克共和國，五年期債務整理程序中的破產管理人費用為每月固定金額。⑤Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.

“低收入低財產”（Low Income, Low Assets）案件中，自然人貧窮或缺乏技能，幾乎沒有任何資源，破產管理人的功能與普通破產案件中管理人的作用不同。此時，受過會計和法律相關培訓的管理人參與案件可能并不經濟。在一些國家，專門設立了一類特別的破產管理人處理消費者破產案件。例如，比利時的案件管理可以是由受過專門培訓或經驗豐富的社會工作者提供服務。⑥Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.對于低收入債務人來說，英國發展出了一種更為有效的方法，即債務舒緩令（Debt Relief Order,DRO）。債務舒緩令使得低收入債務人可以在沒有管理人參與的情況下由破產管理行政機構免除債務，相關服務由公共債務咨詢機構提供，無需法院干預。 債務舒緩程序適用有一系列的門檻要求，最重要的是總債務上限僅為30000英鎊。債務、財產、收入等上限要求旨在保證只適用于“簡單”案件。統計表明，超過75%的破產債務人的收入和財產符合債務舒緩程序的要求。①Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

四、我國自然人破產程序中管理人履職困境紓解的可能選擇

我國破產法的運行以法院為核心。在協助債務人、談判、管理和監督清償方案方面，以法院為基礎的系統更依賴管理人。②自然人破產處理工作小組：《世界銀行自然人破產法律問題處理報告》，殷慧芬、張達譯，趙惠妙校，北京：中國政法大學出版社，2016年，第71頁。一些國家的自然人破產制度運行經歷表明，失去對破產管理人的控制意味著失去對自然人破產制度的控制。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未來我國自然人破產制度設計中應重視管理人可能面臨的履職困境問題。

（一）建立全國性破產事務管理機構的時機尚不成熟

浙江省溫州市的公職管理人探索有效緩解了個人債務清理工作中存在的管理人積極性不強、履職難度大以及報酬沒有保障等問題，在我國自然人破產制度探索中邁出重要一步。但這種探索可能只是作為一種權宜之計。該模式面臨的問題是：全國性的自然人破產立法實施后，大量的破產案件需要有專職人員來擔任管理人，而目前溫州法院是通過聘任公證員等公職人員來兼職從事破產事務的管理。公職管理人不具備專業的破產知識，對破產程序不熟悉，甚至可能需要普通管理人的配合才能順利完成管理人的職責，增加了程序的運行成本。

英國、澳大利亞等國家的實踐以及深圳模式都提出了全國范圍內設立破產事務管理機構的必要性問題，我國也有學者④李曙光：《中國迫切需要建立破產管理局》，《南方周末》2010年7月1日第F31版。賀丹：《論個人破產中的行政介入》，載《經貿法律評論》2020年第5期。陳夏紅：《個人破產制度要做好兩手準備》，《大眾日報》2019年8月14日，第8版。建議創設破產管理局。然而，從紓解管理人履職困境的角度出發，建立破產事務管理機構的可行性需要考慮到我國目前處于破產文化尚需進一步普及的時代背景，而且為有效的自然人破產制度建立全新的、全國范圍內的行政機構要面臨巨大的成本。至少在最初階段，在現有制度基礎上建立和保持程序簡單更具優勢。⑤自然人破產處理工作小組：《世界銀行自然人破產法律問題處理報告》，第75頁。

（二）市場化管理人的順暢運行需要制度支持

自然人破產案件的市場化管理在一定程度上是可行的。案件管理的市場化運作既可以為有相應需求的管理人提供鍛煉的機會，也減輕了政府負擔，但是須有相應的配套機制。

1．建立必要的激勵機制和約束機制。部分管理人有參與自然人破產案件的意愿，他們看重的是積累履職經驗，或是希望能夠借此展現履職能力，從而獲取更多企業破產案件的履職機會。為鼓勵管理人積極參與自然人破產案件工作，工作時間可計入律師公益服務時間。①參見《溫州市人民政府辦公室關于印發在個人債務集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯席會議紀要的通知》。企業破產法下，管理人報酬根據債務人最終清償財產價值的一定比例分段確定，管理人對低價值或無財產案件缺乏履職積極性是必然的。自然人破產案件3—5年的履職期內，管理人應定期可獲取一定額度的報酬。無財產案件的報酬問題可借鑒企業破產法下建立破產費用基金的經驗，基金來源可以考慮比利時對債權人征稅建立破產費用基金的做法是否可行。從約束機制來講，自然人破產案件的管理人可由法院選任，被選任的管理人無正當理由不得拒絕；自然人破產案件的履職經歷也可被列入選任企業破產案件管理人的條件之一。

2．程序設計應注重簡易化、集約化和信息化。第一，立法設計應盡量保持程序的簡易。律師代理在我國目前應該不是可行的選擇。對于絕大多數無力聘請私人律師的債務人而言，這一隱性成本將大大增加他們提出破產申請的障礙。然而，債務人往往缺乏破產制度的相關知識，尤其是在多軌制選擇的程序中。制度簡化可以減少對大量的專業干預的需求，降低債務人的成本。②自然人破產處理工作小組：《世界銀行自然人破產法律問題處理報告》，第71—72頁。第二，案件管理集約化。美國破產法第13章案件持續3—5年時間，第13章托管人的職責包括收取債務人的計劃付款和將收益分配給債權人等。與第7章清算程序下每一個案件從管理人名單中選任管理人不同，第13章托管人是一種常設托管人，被任命后在一個地區（通常在一個地理區域）處理大量第13章案件。這名托管人可以集中處理來自債務人的清償款項并統一簽發支票對債權人進行分配。③[美]查爾斯·J.泰步，《美國破產法新論》，第1339頁。這種集約化處理的制度設計，可以實現降低成本、高效管理的目標。這一思路可以借鑒到我國自然人破產案件的管理。某一地區指定一名常設管理人的想法也許并不現實，但深圳中級人民法院“采用公開競爭方式選任5家管理人為破產簡易案件管理人、任職期限1年”④參見《深圳市中級人民法院關于競爭選任破產案件管理人的公告》。的批量指定管理人做法應不失為可行之策。第三，推進破產案件管理的信息化建設。認真關注引導債務人選擇不同解決方案的計算機程序的設計，可以實現長期的經濟和社會效益。⑤自然人破產處理工作小組：《世界銀行自然人破產法律問題處理報告》，第72頁。

3．加強對管理人的監管。企業破產法運行的實踐表明，司法部門對管理人的監管往往流于形式。⑥參見《全國人大常委會執行檢查組關于檢查〈企業破產法〉實施情況的報告》。大量的自然人破產案件中債權人的預期分配很少或沒有，因此，債權人的被動參與可能是理性選擇。⑦自然人破產處理工作小組：《世界銀行自然人破產法律問題處理報告》，第85頁。其他國家通常采用的做法是，由于管理人一般而言是律師或會計師等，他們必須遵守這些行業的職業道德規范和紀律，此外，管理人行業組織也制定有職業道德守則，管理人甚至可能因不遵守這些標準而受到制裁。⑧Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.我國應成立全國性破產管理人行業組織，盡快建立統一的管理人業務操作規范和職業紀律規范，對管理人的違規行為實施行業懲戒，并確保行業組織能夠獨立、客觀地履行其職能。

（三）無財產案件管理的另一種思路

在確保管理人有能力處理個人無力償債問題的同時，不應過分地限制可以提供建議和幫助的主體范圍。①自然人破產處理工作小組起草：《世界銀行自然人破產問題處理報告》，第73頁。英國的債務舒緩令由行政機關直接免除債務，可能現階段來說并不適合我們。比利時等國家的做法說明破產程序中的起草和談判，或與各種債權人的非正式安排可能需要的是耐心、機智和勤勉，而不總是高水平的法律援助。溫州各基層法院在個人債務清理實踐中根據案件需求積極探索與各相關職能部門的合作和創新，如平陽法院參照刑事案件委托社區調查制度，探索在個債案件中開展社區調查，②參見浙江省高級人民法院于2020年12月發布的《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作報告》。社區工作者對社區居民更加熟悉，也許為我們提供了一種新思路。

自然人破產制度設計中一個無法忽視的問題是，如何避免這一機制淪為部分債務人逃避債務的工具。不同于美國、日本等國家的是，我國在制度設計之初也許不可能采取自動免責或較短的免責考察期，如此就帶來在較長的免責考察期內，對債務人的監督是否能夠到位的問題。與個別債權人相比，破產程序中的管理人有更大的審查和監督債務人活動、發現債務人財產的權力，而且可以消除債權人重復監督造成的浪費。③自然人破產處理工作小組起草：《世界銀行自然人破產問題處理報告》，第30頁。由于調查工作繁瑣龐雜，而且自然人案件的報酬并不可觀，因此容易出現管理人履職積極性不強等問題。未來的制度設計必須在確保案件適度管理的需求和管理人對適當報酬的愿望之間達成必要的妥協。