清末民初地方金融機構轉型中的多方博弈

熊昌錕

關鍵詞：清末民初;官銀號;省銀行;改制

摘 要：清中后期，為了調控銀錢并行的貨幣制度，通過銀錢比價穩定財政收入，地方政府紛紛設立官銀號。各省官銀號因濫發紙幣、管理混亂等痼疾，對當時的金融秩序造成嚴重破壞。中央政府要求各省對官銀號進行整頓和改制，而地方當局也希望官銀號改制銀行后能發揮更重要的金融作用。改制過程中，各省官銀號雖嘗試向現代銀行的轉變，但官股仍占重要比例，商股從無到有，卻無法起到更大作用，甚至被迫退出。另一方面中央政府企圖將各省銀行改為中央銀行分行，進行垂直管理，各省不甘財權旁落，拒絕中央要求，雙方為此進行了多番博弈。官銀號因改制不徹底，存在無法克服的弊病。但是，官銀號向銀行的過渡，卻是走向現代金融機構的必然途徑。

中圖分類號：F129文獻標志碼：A文章編號：1001-2435（2021）02-0100-08

Multi-Party Competition in the Transformation of the Official Bank Account into the Modern Bank in the Late Qing Dynasty and Early Republic of China

XIONG Chang-kun （Institute of Economics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China）

Key words：late Qing dynasty and early Republic of China;official bank account;provincial bank;restructure

Abstract：In the middle and late of the Qing dynasty，in order to regulate the monetary system of silver and copper，and stabilize the fiscal revenue through the price comparison between silver and copper，the provincial governments set up official banks one after another. However，due to chronic diseases such as excessive issuance of banknotes and disordered management，the financial order of provincial official banks has been seriously damaged. The central government required the provinces to restructure and transform the official bank account into the modern bank which could play a more important financial role. In the process of restructuring，although the provincial official banks tried to change to modern banks，the official share still accounted for an important proportion and the newly-emerged business share could not play a greater role and were eventually forced to quit. On the other hand，the central government aimed to achieve vertical management by making the provincial banks the branches of the central bank while provinces rejected the central governments request in consideration of controlling financial rights. Therefore，there existed insurmountable drawbacks due to the incomplete restructuring. The transition from the official bank to the modern bank is an inevitable way to modern financial institutions.

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清季，各省紛紛設立官銀號等機構，發行銀錢兌換券、經理貨幣兌換，并逐步具備了銀行的部分職能。然而，各官銀號并無嚴格的貨幣發行制度，加之管理制度混亂，不利于中央統一財政，因此在1905年后，清廷要求各省官銀號依據《公司律》，參照外商銀行的章程，采用股份有限公司的組織形式，將官銀號改制為省銀行。[1]225-226各省官銀號的改制過程，雖因具體情形存在差異，但均采取吸納商股、按股分紅等形式，這表明晚清以來現代企業制度的萌發，對于傳統金融機構轉型的積極引導意義。不過改制過程中存在不少問題，致使清末民初的嘗試多遭失敗，直到20世紀30年代才初步建立起現代銀行體系。

既有研究考察了近代地方銀行的發展沿革，同時對北京政府整頓各省官銀錢號的過程進行了細致梳理。[2]只是官銀號的改制，實際在晚清即已開始，清末民初的改制過程具有十分重要的延續性。此外，學界對浙江等省銀行也有較為深入的個案研究，不過對其改制過程的討論略顯不足。[3]本文擬擴大考察范圍，結合直隸、浙江、廣西、福建等省官銀號改制情形，揭示其向現代銀行的轉變過程，并結合官股、商股的變化等現象，呈現這一改制過程中的多方利益博弈。

一、各省官銀號的改制原因及過程

清中后期，各省先后設立數量眾多的官銀號，從官銀號經營的業務、職能和設立動機來看，可視為清代實行銀錢并行貨幣制度的產物，清初規定以銀七錢三的比例交納賦稅，并以銀兩作為財政收支的記帳單位。[4]63清政府根據市場上白銀和制錢供求關系的變化，通過官銀號進行銀錢收放、兌換，進而穩定市面上銀錢比價的波動。[5]661

咸豐以來，列強入侵以及國內動亂，導致清政府財政瀕臨崩潰，具有發行銀錢以及信用功能的官錢號更加受到清廷重視。到1856年，福建等十七省相繼在城市或城鎮設立了數量眾多的官錢總號或分號。[6]464甲午之后，各省的官銀號無論從組織機構或業務規模，均較咸豐時期有所擴大，經營業務已不限于發行銀錢紙票和兌換銀錢兩項，而是向著經理省庫現金出納，從事存放款等銀行業務，發行全省通用銀錢兌換券的方向發展。

官銀號的設立與經營，在財政和貨幣供給方面發揮過積極作用，其發行的銀錢票起到了緩解通貨緊縮的作用，一定程度上抵制了市場上的外國貨幣。另一方面，清中葉以來錢莊、票號、當鋪等民間金融機構發行私票的情況已相當普遍，[7]235官銀錢號發行銀、錢票流通范圍的擴大，削減了私票的勢力，但其弊病也日益顯現。

各省對官銀號的控制日益嚴密，中央政府難以插手。大清銀行成立后，清廷要求國庫收支以及各省官款，統一由大清銀行調撥。各省不甘被中央所制，絕大多數的官款仍存放在官銀號中，以便隨時支取。[8]1279各省官銀號遂逐漸成為各省的“私庫”，對中央統一財政形成阻礙。

各省官銀號并無嚴格的發行制度，濫發紙幣，引發嚴重的通貨膨脹。[9]6-71908年12月，度支部奏稱：“各省官銀號發出紙票，其濫惡實過于日本明治初年之藩札。”[6]10731910年，《申報》評論稱：“各省官銀號發出紙票濫惡實甚，湖北、江蘇等省為數尤巨。”[10]至民初，各省濫發紙幣的情形更加嚴重。據1914年統計，多個省份的紙幣不能按幣值流通，折扣低者如湖南僅為五成六，廣東為六成，東三省為六成二。[11]567在此情形下，各省經濟形勢也不斷惡化，如東北“受病根源，全在濫發紙幣”。[12]54吉林、黑龍江兩省，“官銀號之辦理不善，而其出敷之款又多，本利無著，以致振作無期”。1東三省各官銀錢號因濫發紙幣，漫無準備，錢賤物昂，商民交困，日、俄乘間發行羌帖、老頭票，其價值皆高于龍洋，利權主權均為所奪。2就統計數據來看，當時各省官銀號或官銀局發行的紙幣數量已成泛濫之勢，在1903年9月前，湖北官錢局發行的鈔票折銀數高達10 372 774兩，廣東官銀局發行的鈔票折銀數也有7 477 915兩。此外，吉林官帖局發行的鈔票為8 294 695兩，黑龍江廣信公司發行的鈔票為6 651 955兩。3

針對各省濫發紙幣對金融秩序的破壞，清廷發布法令予以限制。1908年1月，清政府頒布《銀行通行則例》十五條，對各省官銀號進行管理，則例第一條第九項為“發行市面通用銀錢票”，并附文解釋稱，“紙幣法律未經頒布以前，官設商立各行號，均得暫行發行市面通用銀錢票。但官設行號，每月須將發行數目及準備數目，按期咨報度支部查核。”[13]24不過該則例并未規定發行準備金，也未限制發行數量。1909年6月，度支部頒布《通用銀錢票暫行章程》，其中第七條規定凡發出此項紙幣，無論官商行號，必須有現款十分之四作為準備。[13]25-26此外，部分省份創辦省銀行還希望其為清末的“新政”提供資金支持，如浙江“財政奇絀，……預備立憲限九年分期辦起，所有應行事件，皆將次第舉行，需款浩繁，有此項銀行，既可備公家之緩急，遇有地方興辦實業，創立公司，亦得酌量入股。”[14]

此外，各省官銀錢號發行的鈔幣混雜，阻礙了清廷推行紙幣的計劃，“各省官、商行號所發銀、錢各票，形式既殊，價值復異，于推行紙幣前途大有妨礙。”[6]1052各省官銀錢號發行各類紙幣、鈔票，既未經過中央政府同意，而本位單位也紛雜不一，往往未考慮成效。[15]206

鑒于各省官銀號各自為政、妨礙中央統一財政;缺乏嚴格的發行準備和監管制度;官銀號濫發紙幣，導致紙幣貶值;在華外國銀行趁機發行紙幣，發行利益被外國銀行侵奪以及支持實業發展等因素，清政府要求各省按照《公司律》將官銀號改制為省銀行。在此背景下，各省官錢號先后走上改制銀行的道路。1907年3月6日，福建巡撫崇善奏請將福建官錢局改為省銀行，以擴大體制，并于官銀行內設儲蓄銀行，專收貧苦小民存儲，零星款項酌給利息。[16]380崇善奏報的方案實際只是增加銀行儲蓄業務，清廷未能同意。1911年時，福建官錢局的改制方案中提到設置監管機構和發行準備金制度，始得到清廷允準。

浙江的情形與之類似，1908年12月，浙江巡撫增韞奏請將成立不久的官錢局改為省銀行，清廷認為浙江官錢局只是改換名稱，改制方案未能通過。次年（1909年），增韞再次請求改制，并提到“浙省官錢局改設銀行，系于本年正月間招商集股，官商合辦”，同時由監理官清理財政。1增韞此次提交的改制方案，與清廷要求選派監理官進行監督基本吻合，因此得到同意。1909年11月27日，浙江銀行在農工商部注冊，正式宣告成立。

廣西官錢局的改制方案在福建、浙江的基礎上更進一步。1910年，廣西巡撫張鳴岐原計劃改制后的銀行兼辦普通、殖業、儲蓄三種業務，然而經過兩年對商人營業情形以及民間生活的觀察，其認為應先將省城、梧州、邕寧、龍州各地官銀錢總分各號一律改辦普通銀行，以植基礎。各號發行鈔票，“一個月內發行最多之數為一百四十九萬七千兩，經監理官盤查報部，現改銀行應仍以此數為行鈔最高之額。”2從廣西官銀號的改制方案來看，其一有了發行準備金，并設置了發行額度，其二派有監理官監督改制。湖北的改制方案又有差異，其并非在原有基礎上改制，而是結束官錢局以治其標：一、組設官錢局清理處，清查官錢局財產及債權債務。二、以官錢局產業若干向各銀行先行押借現金若干，收毀官票。同時組建湖北省銀行，將官錢局原有之票本官產，作為官股抵押借款2 000萬元，以1 000萬元清理官票，以1 000萬元為省銀行發行銀元票之準備金。[17]6-7此外，吉林、黑龍江兩省官銀號也于1910年先后完成改制，具體辦法為首先“變通辦理舊欠，先息分年攤還，將現存產業為質，向銀行押匯更現”。其次將官銀錢號抵押，所得200萬元現金作為官股，五年之內不分利息，再招商股50萬元。3吉、黑兩省的特點在于獎勵商股，吸引工商界人士加入。

也有一些省份的官錢局改制因各種原因滯礙難行。如河南豫泉官錢局一度改制為河南省銀行，但因墊付軍費，難以支絀。此錢局雖有資本7萬余兩，外債卻已達80多萬兩，[18]15-16因而難以為繼。1923年改制時又遭到河南籍議員激烈反對，原因在于河南當局因軍費增加，虧空已達500萬元。雖然部分省份的官錢局改制過程較為曲折，但從官銀號向銀行轉變卻是大勢所趨。據統計，清末民初前后有十四個省份將各省所設的官銀號改為銀行，至民國中后期，又有進一步的重組，各省官銀號改制的大致過程，詳見下表。

該表所呈現的各省官銀號改制過程不盡完備。而參照《公司律》的章程，官銀號改制為銀行后，逐漸吸納商股。商股的出現是一種新現象，改制過程中官股和商股的比例及其股份在銀行內部的結構，是否真如《公司律》規定一樣，與官股享有同等待遇？改制后的銀行又可分為哪些類型？

資料來源：根據謝杭生《清末各省官銀錢號研究（1894—1911）》之《清末各省官銀錢號一覽表》以及其他各省改制情形整理而成。

二、改制過程中的股份調整

官銀號開辦時資本小且無定，是各省官銀錢號創辦初期一種不定型的反映。1903年前設立的官銀錢號多在3萬兩左右，而該年后設立的官銀錢號多在10萬兩以上。[5]684這種差別和官銀錢號的業務范圍擴大是一致的。那么在官銀號改制省銀行過程中，股份和資本又是如何調整和籌集的？

前文提到，清廷要求各省依照《公司律》對官銀號進行改制，而《公司律》對公司的名稱、分類以及股份、股東等均作了細致規定：“湊集資本共營貿易者，名為公司”。公司又可分為四類：合資、合資有限、股份、股份有限四類。又規定股票為記名式，股票可以自由轉讓。[19]1-11在《公司律》的相關規定里，商股也享有與股份數量相符合的權益。

各省的官銀錢號以官款為主，改制銀行過程中，基本按照股份制形式募集資本。如浙江銀行創設之初，額定資本為200萬兩，分為2萬股，每股銀100兩，官商各占一半，官府撥入官款100萬兩，另招商股100萬兩。1但實際募集的資本僅為庫平銀542 188兩，其中官股30萬兩，商股242 188兩。1浙江銀行采用股份有限公司的組織形式，如該銀行虧損或欠債，股東在股份以外，不負償付責任。[3]23與官銀號相比，浙江銀行已基本具備了股份制公司的特征，包括擁有一定數量的股東和商股，通過股份派發股息，以及股東所承擔的有限責任。

同時，浙江銀行吸納了一定數量的商股，根據該行股東權數清冊顯示，該行每股股價為庫平銀100兩，商股擁有40股以上股份者（即股本達4 000兩）可當選為董事，根據股東登記冊的記錄，浙江銀行的商股大股東有朱鈞、李厚礽、朱榮璪、岑春煊、戴衡等人。2這些商股的股東中，除了岑春煊等少數官僚外，其余多為工商界人士。[3]24不過即便是部分官員持有股份，按照《公司律》的規定也是合法的，“附股之人不論官大小，或署己名，或以官階署名，與無職之附股人均只為股東，一律看待。”民國鼎革，浙江銀行的官股由浙江省軍政府接收。同時修改銀行章程，規定資本金定額300萬元，共2萬股，每股150元，官商各半。但實際上，到1915年上半年，募集資本僅777 050元，商股266 750元。3與晚清相比，官股有所上升，而商股卻明顯下降。同時由于官商集股的形式的差異，導致商股股東在銀行的人事權力和業務發展等問題上與地方政府（官股股東）存在嚴重分歧，最終造成官股、商股分道揚鑣，分別成立了官辦的浙江地方銀行和商辦的浙江實業銀行。4官商合辦形式的省銀行走向失敗。

也有少數省銀行起初商股極少，但在發展過程中逐漸增加的例子。1917年8月1日，熱河省將官銀錢號與承德公益錢局合并，成立熱河興業銀行。額定資本為100萬元，熱河官銀號的資本以官股形式出資，但總額不足，后又由公益錢局以商股形式出資35 412元。至1930年，官股累計資本金637 100元，商股為130 700元。雖然募集的資本額未達到額定的100萬元，但熱河興業銀行的業務卻在不斷拓展，原熱河官銀錢號赤峰、平泉、圍場、林西等分號，均被改為熱河興業銀行的支行。[20]33-34陜西省銀行最初想通過財政撥款充實省銀行的股本，因此在1930年12月經省府委員會議決股本500萬元，但該省財政困難，所收資金不及額定股本的四分之一。1932年，該省政府擬向各縣民眾募集商股150萬元，不過一年時間僅募集到953 329元。[21]7

山西省銀行的招股方式與其他省份存在明顯差異，表現在商股占到該行股本的絕大多數。該行于1918年計劃募集官股100萬元，另招商股100萬元。實際上，改制時晉泰官錢局僅有資金20余萬元，同時向各地商會、錢業公會以及商業人士募集商股，實際資本約180萬元左右。商股達到160萬元左右，超過額定商股60萬元。雖然商股占到總數的九成，官股僅為一成，但該銀行卻被山西省政府牢牢控制。在1932年時，山西省修訂省銀行章程，將該行定為官營民監，由山西省政府設置經營。[22]2-3換言之，商股已從山西省銀行退出。湖北省銀行的情形與其類似，1926年，湖北官錢局倒閉后，1927年11月湖北省銀行開始營業，額定資本為國幣二百萬元，全部由該省財政廳和其他官款撥足。[23]6-7山西省銀行、湖北省銀行與浙江省銀行一樣，商股相繼退出，省銀行完全為官股所有。

另有部分省份的募股可以說是失敗的，這其中既有官款難以到位，也有商股募集不夠或被挪作他用。福建省銀行成立后，先募集商股50萬兩，與官股各占一半。在該行開辦后，實際募集到的商股僅為18萬元，財政廳允諾的12萬元官股亦未到賬，而各機關的欠款卻高達200余萬兩。[24]18可見，商股不足計劃總數的三成。募集的官股與商股總額甚至難以償付政府各機關的欠款，因而難以發揮作用。

廣東官銀錢局在1917年5月時改制為廣東地方實業銀行。改制之前，廣東官銀錢局擬出資約150萬元作為官股。成立后官銀錢局撥來物產現款合計3 159 651.45元，除應償債務1 049 025.38元，實撥毫洋2 110 627.07元，后加撥610 000元，合計毫洋2 720 627.07元，除官股外，尚有商股3 5800元。[25]67此處毫洋為雙毫，即二角銀幣，因此實際募集官股為544 125元，僅達到額定股本的三分之一。1922年該行決定改為官商合辦，各占股本1 500萬元，所招商股零星集合，不取包辦制，免為少數商人壟斷。[26]

結合上文，下表統計了部分省銀行的額定官股、商股以及實際募集的官股、商股數，從而總結其發展類型，詳見表2。

結合上表可以看出，改制后的省銀行募集款項大致可分為三種類型：第一種以官股為主，絕大部分省銀行為此種類型。第二種類型為官股略多于商股，比如浙江銀行。但官股、商股最終走向分離。第三種類型以商股為主，如山西省銀行，此種類型的銀行極少。

銀行資本分為自有資本和外來資本兩種，前者是銀行所有人投資或集資的部分，主要職能是提供一種保證，起著向社會保證其信譽從而達到吸收社會存款的作用。后者則由各種來源的存款構成。銀行資本隨著營業發展呈現逐步擴大的過程，資本擴大的來源一般分為兩個途徑：一是追加投資，二是從歷年贏利中按比例提取留存公積金。[5]686從各省官銀號改制為銀行后的股份變化可以看出，此前基本由政府出資的情形已有一定轉變，商股份額逐漸擴大，同時出現較多的個體股東。由于省銀行的特殊性，吸收社會存款等業務并未開展，因此資本量十分有限。

三、中央政府與地方政府的爭奪

值得注意的是，在清末民初整頓官銀錢號的過程中，中央政府與地方當局為了爭奪省銀行的控制權，展開了激烈的博弈。清廷曾醞釀通過戶部銀行、大清銀行控制各省的官款，進而整頓官銀號。“省銀行為省政府撥資或吸收一部民商資金所創設，以調劑本省金融，扶助本省經濟建設，協助中央推行財政金融政策，并以本省境內為主要營業之銀行。”[27]2其時成立的大清銀行，作為事實上的中央銀行，統一國庫出納、管理國家財政收支以及官款匯撥，然而各省存放在大清銀行的官款數量有限，僅在一成到五成之間，大部分仍存放在各省的官銀號中。[28]6其后，清廷計劃將各省的官銀號改為戶部銀行的分行，進行垂直管理。例如漢口的官銀號接受官衙的監督，負責出納官衙的銀兩及處理海關的稅務，有“有成”、“協成”兩家官銀號。漢口的戶部銀行設立于1906年8月，其營業范圍僅限于收取地方的“厘金稅”，其營業的業績無疑大大遜色于官銀號。[29]106戶部銀行的業務不如湖北的兩家官銀號，因此清廷計劃將其改歸中央管理，不過鄂省希望通過官銀號自由支配本省官款，因此拒絕舊并。

另一方面，清廷意欲在商業繁盛地區設立中央銀行分行，福建省曾想將官銀號改為福建省銀行，并將改組計劃呈報清廷，但度支部回復稱：“（中央銀行）正在逐漸推廣于各省設立分行，俾皆受成于中央，以收事權劃一之效……福州亦系商務繁要之區，將來勢必設分行一處。是福建現有之官錢局只可暫仍其舊，不必改為銀行，以免紛歧。”[30]205-206度支部不同意福建省將官銀號改為省銀行，其實是要“事權劃一”，但是幾年后福建省順利將官銀號改制為省銀行，而不是作為中央銀行的福建分行，清廷計劃落空。從湖北、福建以及其他各省官銀號改制銀行的過程來看，由于缺乏強有力的國家力量，以及集中統一管理財權的中央銀行，由中央控制的垂直管理的銀行體系未能形成。此外，清廷曾醞釀由中央統一發行鈔券，并于1910年頒布《兌換紙幣則例》，規定大清銀行發行全國通行之兌換券，嚴厲取締各官商行號發行的紙幣。對于已發紙幣，應按年收回二成，以五年收盡。[11]26不過上述法令在地方難以真正落實，實際意義有限。

民國年間，中央政府控制省銀行的愿望更加強烈。1913年1月，北京政府對于各省成立省銀行的準備金要求為“須有四分之一以上之現金準備，準備金須存儲于中央銀行”。[31]149這一規定實際是要控制各省銀行的貨幣發行權。2月，北京政府頒布《財政部整理各省官發紙幣法案》，要求各省銀行推廣紙幣，同時管理各省分庫。[32]71-72從兩項法案均可看出，中央聲明地方發行紙幣是受中央銀行委托管理，同時由中央銀行對各省銀行加以監管。比如陜西富秦官錢局改為秦豐銀行后，北京政府要求其與中國銀行訂立委托發行兌換券合約，并規定該行須向中行繳納相當數量的公債票作為擔保。同時須自籌發行額五成之準備金，由中行隨時查驗。[10]36-40但在實際改制和運行的過程中，各省發行的紙幣數量，中央均難以有效監管。1915年10月，北京政府頒布《取締紙幣》條例九條，禁止已設與新設銀錢行號發行紙幣，已發行者不得增發，并依規定限期完全收回。[14]93-94然而當時中央政府的威信不足，其后頒布的一系列限制發行紙幣、充實準備金的法令也難以落實。

福建官錢局改制為省銀行后，財政部要求“該銀行決辦之后，即開明資本若干，組織若何，稟請中央存案。由中央銀行頒發與該行資本相當之紙幣作為國家紙幣，隨時可以支取現金。若在限定外，有發行紙幣之時，須報明中央，并納稅若干以示限制”。[33]125-129然而該行并未按照財政部要求將準備金和發行紙幣數量及時準確地上報。因此，北京政府要從組織、經營制度加強對各省銀行的管理與監督，防止各省銀行被地方政府所控制，但各省卻對北京政府的這一規定極為抵觸，與中央政府爭奪省銀行的意圖進一步公開化。

更有甚者，各省銀行大量發行公債，將中央政府關于控制紙幣或公債發行數量、準備金制度等相關規定破壞殆盡。如直隸省銀行在成立的當年發行公債，以該省墊借80萬兩用作經費。1917年，直隸省又委托省銀行發行公債120萬元。[34]

無論是清政府還是鼎革的民國政府，均希望通過中央銀行來加強對省銀行的管理和監督，并在此基礎上統一財政。但各省希望通過省銀行發行紙幣和公債，達到掌握地方財政的目的。如采用垂直管理的方式，省銀行發行紙幣和公債的權限被中央收回，省庫也就有名無實了。清廷和民國政府均囿于自身實力，難以強力推行這一政策，連同發行準備制度、監管制度也難以真正實行，這也是各省銀行“各自為政”、紙幣難以統一，官銀號改制省銀行多歸失敗的重要原因。

四、結 語

晚清公司制度的傳入，以及建立現代企業制度的時代需求，對于官銀號的改制具有直接影響。各省官銀號改制過程中屢有波折與反復，最明顯的即為商股的出現與變化。根據《公司律》的章程，吸納商股，官商合辦是官銀號改制的一大特征。浙江實業銀行的商股退出是當時各省銀行發展中的縮影，雖然《公司律》規定商股與官股具有同等重要的地位，但實際上商股并無話語權，因而商股數量的減少甚至退出也在情理之中。

從業務范圍來看，官銀號主要有發行銀錢紙票、兌換銀錢、經理財政、代理省庫公債、經營銀行存放匯信用業務等。省銀行在此基礎上增加了劃撥、征解官私款項、發行期票、收兌有價證券等業務以及向殖業、儲蓄等方向發展。不過，省銀行的一些業務并未完全展開，仍在各省政府控制下開展有限的金融活動。中央政府規定官銀錢號改制為省銀行，其目的主要協助中央推行紙幣，受中央銀行委托代理分國庫，經理全省公款。由中央銀行稽查發行紙幣、代理國庫之權，財政部可隨時派員檢查賬目、證據及現金。而各省銀行章程與制度由中央銀行籌劃。[32]71-72也就是說，中央政府希望逐步收回省級政府對官銀號的控制權，進而控制地方財政，但最終未能成功。

地方當局仍視改制后的銀行為私庫，隨意發行公債，動用準備金。宣統年間，直隸、四川、浙江等省舉辦銀行，“或就官銀號所改而成，或系參照新章而設”。[18]3179中華民國成立后，各省的官銀錢號多加以改組。北洋軍閥掌握政權后，割據局面漸成，軍閥將省銀行當成財庫，發行巨額數量的鈔券，用于軍政開支。北伐后，軍閥紛紛倒臺，各省銀行失去依附的政治勢力，鈔券價格大跌，無力維持，因而引發省銀行倒閉風潮，僅剩浙江地方銀行、山西省銀行、江蘇省銀行、貴州銀行等少數幾家省銀行。[24]17-18《全國銀行年鑒》也稱：“民國成立之際，各省庶政均有革新之象，其原有之官銀號亦多改制為省銀行，以經理省庫及調劑地方金融為其主要使命”，然而袁世凱稱帝后，“各省各自為政，內亂不已，軍費所需，均仰給于省銀行所發行之鈔票，因此起彼伏之結果，鈔票一落千丈，竟成廢紙”。[35]630

王業鍵曾提到，中國自辦的新式銀行從一開始便面臨雙重競爭。其一是在對外貿易和外匯方面與外國銀行的競爭，這些業務一直為外國銀行獨占，中國新式銀行缺乏資本和海外聯絡機構，競爭力有限。其二是國內工商界由于根基淺薄也難以與錢莊爭雄。但是中國的新式銀行從一開始便和政府有深切關系。他們收存政府公款，獲得了發行鈔票的特權，同時以相當大的折扣吸收政府公債，而政府公債又可作為發行鈔票的準備。銀行與政府之間這種密切關系造成近代中國銀行業的畸形發展。[7]235-236不過官銀號改為省銀行的實踐，對于中國現代銀行的興起尤其是商業銀行的發展仍有一定的促進作用。除了商業銀行的不斷增加，一些傳統的金融機構也在向現代銀行過渡。只是這一過程，在中國特殊的政治、經濟環境中更加曲折。

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