農村災害移民住房安置滿意度研究
——以射陽縣風災移民為例

馮宣鳳，李 禕

（河海大學公共管理學院，南京211100）

中國是一個自然災害頻發的國家，各類自然災害發生頻率較高，造成了重大的社會危害［1，2］。近年來，因災害受到損失的人口規模以及因災害需要遷移安置的人口數量呈不斷增長的態勢［3］。災害移民作為一種具有生存性和發展性雙重性質的群體，正成為中國非自愿移民的重要組成部分［4］。同時，嚴重的氣象災害和持續的地質災害引發了學術界對災害移民問題的思考。在汶川地震發生之后，國外災害移民研究理論被集中引進和討論［5］。國內外關于災害移民的研究重點集中在搬遷方面［6-8］，而對遷建后的影響評估與跟蹤研究相對略少，忽視了對移民主體——人本身的關注，對移民安置后滿意度問題的研究比較缺乏。而移民安置滿意度是衡量移民安置工程成敗的重要內容，能夠間接地反映整個安置過程對移民生活的影響及安置工作的整體效果［9］。

移民安置滿意度是一個心理學概念，它是指移民對搬遷安置活動的一種總體感受與看法，可以作為移民安置成功與否的評價指標［10］。國內關于災害移民的研究起步較晚，因此該領域移民安置滿意度的問題尚未得到足夠重視，在開展相關問題的研究時需要借鑒水庫移民、扶貧移民和生態移民研究領域的成果。學者們從移民生產水平、生活水平、社會適應等方面的總體滿意度［11-13］、移民安置補償政策滿意度［14，15］、移民生計就業滿意度［16-18］、移民心理滿意度［19］等不同的角度，對移民的安置滿意度進行分析。相對而言，災害移民是一個弱勢群體，在移民安置過程的任何一個環節，都可能造成移民的財產損失、心理創傷和其他權益的損害［20］。已有學者開始關注災害移民的滿意度問題，王虹旭［21］以貴州開陽磷礦地質災害移民為研究對象，分析災害移民的生活滿意度；劉靜等［22］對汶川地震災后安置移民進行調研，分析影響災害移民滿意度的影響因素。

災害對受災群眾造成的最大直接財產損失就是住房的損毀。安居樂業自古是中國人的生活愿景，因而，在災后重建的三大項目（住房重建、基礎設施重建、產業重建）中，住房重建毫無疑問應擺在第一位［23，24］。因此，深入分析了解受災群眾對住房安置全過程的滿意度對制定科學合理有效的移民住房安置方法、完善災害移民的安置與管理模式、促進社會融合發展具有重要的意義。本研究選取江蘇省射陽縣風災移民為研究對象，通過結構式訪談反映移民的住房安置滿意度及影響因素，以期促進災害移民問題理論和實踐的發展。

1 研究區域

2016年6月，江蘇省鹽城市遭遇特大龍卷風，引發暴雨、冰雹、雷電等極端天氣，造成房屋倒塌、公用設施損毀、人員傷亡、道路受阻等特別重大災情。本研究在實地調研的基礎上，選取射陽縣風災移民進行研究。在此次風災中，射陽縣緊急轉移安置人口870人，集中安置人口178人，分散安置人口692人，受災戶數1 479戶，損壞房屋4 466間，其中，特別嚴重受災戶數216戶，倒塌房屋610間；嚴重受災戶數326戶，損壞房屋992間；一般受災戶數1 070戶，損壞房屋2 864間。

災害發生后，射陽縣根據《鹽城市“6.23”龍卷風冰雹特別重大自然災害安置細則》，住房安置采取就近集中安置和就地分散安置相結合的模式。根據《鹽城市“6.23”龍卷風冰雹特別重大災害倒損住房戶集中安置協議》的規定，集中安置對象僅限在災害中屬于住房倒塌戶和嚴重損壞不可修戶2個等級條件的家庭，其余一般受損家庭按照受災程度的大小，補助相應資金進行房屋的重建或修繕。經過實地調研了解到，就近集中安置的災民家庭補助3.5萬元退出宅基地、2萬元土地使用權，就地分散安置的災民家庭按照受災情況補助幾千元到一萬元不等。射陽縣集中安置點的住房有2種結構類型，一種是帶院子的獨棟式2層，另一種是4層的樓房，災民按照900/m2的優惠價格購置，按照戶籍人口進行選擇（1～2人：70 m2；3～4人：100 m2；5人及以上：120 m2），按搬遷批次為單位，每戶派代表進行抓鬮搖號選房，家里有殘疾人的災民家庭可優先選房，體現以人為本的原則。射陽縣共有3個風災移民安置點，安置點情況如表1所示。

表1 射陽縣風災移民安置點情況

2 研究方法

2019年6—7月，本研究圍繞災害移民住房安置滿意度的主題，采用結構式訪談的方法，對射陽縣陳洋社區陳洋居、伍份村、新宏村進行逐戶訪談。與此同時，走訪市政、鄉鎮及村鎮相關部門，獲得大量統計資料，其中包括鹽城市政府頒布的災后移民搬遷安置規劃和相關數據以及各村委會提供的3個村莊具體受災安置情況，見表2。

表2 3個村莊具體受災安置情況

因調研區域大部分安置移民均外出打工，且樣本相似性很大，所以此次調研共訪談32戶人家，其中，住在集中安置點的19戶，分散安置中原址重建的6戶，自修房屋的7戶，并詳細分析了調查對象各方面的情況，入戶訪談情況見表3。

表3 射陽縣入戶訪談情況

本研究依據事先設計的調查問卷，采取口頭詢問和交談的方式，向調查對象了解災害移民安置過程、安置政策、安置前后移民的生產生活條件變化以及移民對安置滿意度的主觀評價。在查閱大量資料和征求專家意見的基礎上，問卷共設計了4個部分，第一部分為調查對象的基本情況，第二部分為安置政策及安置過程中的信息公開與公眾參與情況，第三部分為安置前后生產生活條件變化的客觀指標，第四部分為移民的主觀滿意度評價。回答均采用李克特五點量表（屬于評分加總式量表中最常用的一種）來劃分滿意度的等級，即用1、2、3、4、5分別代表非常不滿意、不滿意、一般、滿意、非常滿意［25］。

此次風災的安置主要是采取就近集中安置和就地分散安置2種模式相結合，即移民在宏觀的生活條件和生活環境上并沒有出現巨大的轉變，因而調查將主要的視角集中于移民家庭的住房安置方面。住房安置是影響移民家庭生活安置好壞的重要因素，也是移民家庭生活質量的重要內容。在實際調查中，重點關注住房安置政策、政策實施、住房面積、住房質量、住房結構、房屋配套、房屋價值、社區配套、社區環境、人際交往、安置地發展前景11個方面，即關注住房安置政策、住房條件、居住環境的變化給移民帶來的影響，從而從災害移民住房安置的全過程了解災害移民的滿意度情況。

3 結果與分析

3.1 2種不同安置模式受災群體滿意度差異

訪談中發現，集中安置的移民住房安置滿意度遠高于分散安置的移民。根據調查結果，在住房安置政策方面，集中安置移民對宅基地補助政策、安置點房屋價格比較滿意，但對政策實施方面不滿意；分散安置移民對補助政策、評定符合集中安置等級政策及政策實施方面均不滿意。在住房條件方面，由于安置前住房通常已經居住了很多年，有些住房面臨年久失修的窘境，災害也對房屋產生了威脅，住房條件比較惡劣，而安置后住房條件大大改善，所以在住房條件方面，移民普遍表示比較滿意，但也有不滿意的方面。集中安置移民對住房質量、房屋配套、房屋價值方面比較滿意，對住房面積、住房結構方面不滿意，移民普遍表示搬遷后住房面積較搬遷前小；分散安置移民對房屋價值方面不滿意。在居住環境方面，集中安置移民對社區環境、人際交往、安置地發展前景方面比較滿意，對社區配套方面不滿意；分散安置移民對安置地發展前景方面不滿意。

3.2 不同安置點移民住房安置滿意度差異

通過走訪發現，不同安置點的住房安置滿意度存在顯著差異，新宏安置點最高，其次是伍份安置點，陳洋居安置點最低。調查中了解到，干群關系的好壞影響移民的安置滿意度，新宏安置點和伍份安置點的基層政府切實落實安置政策，積極聽取災民意見，干群關系較好，移民的安置滿意度相對較高；而陳洋居安置點的移民普遍反映基層干部不聽取群眾意見，干群關系緊張，導致移民的安置滿意度不高。安置點的選址影響移民的安置滿意度，新宏安置點將集中安置住房建在原地，既不占用移民的生產用地，也不改變移民原有的社會網絡，移民的安置滿意度較高；而伍份安置點和陳洋居安置點的選址占用了移民的良田，導致移民的安置滿意度較低。集中安置住房類型影響移民的安置滿意度，新宏安置點和伍份安置點建房采用的是帶院子的獨棟式2層，移民生活習慣和安置前沒有太大變化，比較容易適應；而陳洋居安置點建房采用的是4層的樓房，移民表示生活受到很大影響，不僅倉儲空間小且沒有配套電梯，十分不方便，滿意度較低。

3.3 影響災害移民住房安置滿意度的因素

1）集中安置移民。訪談中發現，造成集中安置移民在住房安置方面不滿意的原因主要是對生產生活的不適應。生產方面主要是移民耕居分離的問題。移民也是農民，土地是農民生存發展的保障，對移民來說，土地狀況會直接影響移民安置之后的農業生產。移民在搬進集中安置點后，土地仍然保留在原地，很多移民表示“種田要騎車到很遠的地方，極不方便”。一方面，移民在安置點附近并沒有可耕種的土地，必須返回原地才能從事耕種，大大增加了移民往來奔波的時間成本；另一方面，有些移民在搬入安置點后放棄了對原有土地的耕種，大部分移民把土地承包給種田大戶，但也有小部分移民的土地處于撂荒狀態，這不僅是對土地資源的浪費，同時對移民來說也是一種經濟損失。生活方面，一方面移民以前所居住的房屋倉儲空間較大，可以存放糧食、生產工具等，搬入新社區后倉儲空間較小，無法存放這些東西；另一方面移民搬遷前的社區形態完全是一個農村社區，移民可以自己種植蔬菜、飼養家畜，但現在移民的新居住地是一個半城市化的城鎮社區，社區中建有各種現代化的運動器材，村子周圍種滿了各種觀賞花卉，移民吃的菜、米、肉、水果都得自己掙錢購買，且樓房沒有配備電梯，給生活造成極大不便，尤其是老年人普遍反映“爬樓梯很吃力，同時也存在安全隱患”。也就是說，移民的身份雖然是農民，但是生活方式卻類似于城鎮居民。

2）分散安置移民。造成分散安置移民在住房安置方面不滿意的原因主要是住房安置政策落實不到位。風災移民對國家移民政策總體上是認可的，大多數移民認為“政府政策是好的，但基層工作做得不夠好，移民政策貫徹還不夠到位，移民也不能看到中央文件”。政府有些政策落實了，但有些政策沒落實。一方面，分散安置移民中未達到集中安置條件的，有些去了集中安置點居住，而有些卻去不了，導致移民覺得不公平，產生了不滿情緒。另一方面是補助低與建房成本高、投入大之間的矛盾。分散安置移民按照受災等級補償幾千元到一萬元不等的住房安置補助，而移民在修繕或重建房屋時所花費的費用遠高于安置補助金，昂貴的建房成本和較低的補助之間的矛盾，使得移民的住房安置滿意度較低。

4 小結與建議

通過對射陽縣風災移民的住房安置滿意度進行研究發現，雖然移民安置工作是真實有效的，但在管理安排上還存在漏洞，在某些方面移民的住房安置滿意度并不理想。針對本研究結果，提出以下相關建議。

1）住房安置政策方面：安置點的選址應科學評定，避開災害風險區，要本著“就近就地安置”的原則，方便農業生產，優先選擇荒地、棄置地等未利用土地，盡量不占或少占耕地，同時也要注重歷史文化、民族文化的保護與傳承。加強公眾參與，設置公眾參與機制，積極聽取移民的意見和建議，了解移民的安置意愿，實施公平透明的安置政策，提高移民與基層干部之間的信任度，保障移民權利，注重民生，促進移民參與安置。適當提高災害移民的安置補助金，將統建與自建相結合，化解補助低與建房成本高、投入大之間的矛盾。

2）住房條件方面：工程建設要保質保量，集約化的住房安置中住房面積可以根據移民自愿進行選擇。住房結構類型不能脫離農村和農民實際，不能機械模仿城鎮住宅模式，建議樓層不要太高，增加獨棟帶院子戶型的數量。

3）居住環境方面：完善移民社區的基礎設施，保證移民社區的醫療、教育、交通條件，增加移民社區的公共活動，給移民創造良好的社會交往環境。

要把農村災害移民住房安置作為一次改善農村條件、提升人居環境、發展起跳的重大機遇，將集中與分散相結合、統建與自建相結合，因地制宜，建設具有地方特色、生態環保的新家園。