法國環境基礎數據庫制度建設及其對中國的啟示

費夢彥

（河海大學法學院，南京211100）

隨著《國家信息化發展戰略綱要》《“十三五”國家信息化規劃》等重大戰略規劃的相繼落地實施，國家互聯網信息辦公室2018年5月9日公布的《數字中國建設發展報告（2017年）》表明，大數據建設得到快速應用與發展，已成為了數字中國建設的6個主攻方向之一。大數據建設在生態文明建設中的重要地位與作用也日益凸顯，加強生態環境集成應用與大數據分析，能夠為生態環境保護決策的綜合化、有效化、現代化提供有效支撐，實現生態環境監管精準化，提高生態環境治理體系、治理能力現代化水平和公共服務便民化水平，從總體上有效改善生態環境質量，因此，盡快建立環境基礎數據庫成為信息時代的必然要求。

為貫徹落實黨中央改善生態環境質量的精神，國務院統一決策部署，《生態環境大數據建設總體方案》（2016年3月）提出，為適應生態環境管理的新形勢、新要求、新任務，生態環境保護主管部門應建立生態環境大數據，以頂層設計、應用實施為導向提出建立中國環境基礎數據庫的方案。根據國務院《土壤污染防治行動計劃》（2016年5月）中提出建立土壤環境基礎數據庫、構建全國土壤環境信息化管理平臺的計劃要求和《環境保護法》有關規定，國務院生態環境保護主管部門隨后出臺相應部門規章進一步細化規定了不同環境領域的環境信息平臺建設，包括《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》（2016年12月）第六條要求建立全國污染地塊土壤環境信息管理系統、《農用地土壤環境管理辦法（試行）》（2017年9月）第六條提出建立農用地土壤環境信息管理系統以及《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》（2018年5月）第七條提出建立環境影響評價基礎數據庫。而隨著《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》的修訂完成，國家立法層面也確認了國務院生態環境保護主管部門按《水污染防治法》（2017年6月修訂）第二十五條和《大氣污染防治法》（2018年10月修訂）第二十三條規定統一發布全國水環境狀況信息和全國大氣環境質量狀況信息，土壤污染防治領域則在前述部門規章的基礎上，《土壤污染防治法》（2018年8月修訂）第八條明確提出建立土壤環境基礎數據庫，構建全國土壤環境信息平臺，并實行數據動態更新和信息共享。

可見，中國環境基礎數據庫建設以國家政策為導向，在生態環境保護主管部門發布的部門規章中規定建立土壤領域環境信息系統，由《土壤污染防治法》加以確認，并提出建立土壤環境信息共享機制。環境基礎數據庫建立目前集中于土壤領域，并未對其他環境要素的信息收集與管理加以規定，由于缺乏統一的制度指導，勢必會造成環境信息數據重復采集、信息資源開發利用效率低、環境數據管理混亂等問題。而《法國環境法典》依據歐盟議事會的有關指令，在其法條中予以專章規定了地理信息基礎設施的基本制度框架，包括建立、管理、維護、信息發布與信息共享以及信息公開的相關制度內容。只有建立一套完整的環境基礎數據庫，才能夠對生態環境的多維空間進行整體性分析，在環境基礎信息數據庫的支撐下，從整體上推進生態環境治理水平現代化，從而科學制定生態環境保護決策。

1 法國環境基礎數據庫制度的基本框架

《法國環境法典》第一卷第二編第四章和第七章按歐洲議會與歐盟理事會2007年3月14日《關于在歐盟內建立地理信息基礎設施（INSPIRE）的第2007/2/CE號指令》（以下簡稱INSPIRE法令）有關內容中規定，法國公共機構負責建立法國環境基礎數據庫，即法國地理信息基礎設施。地理信息基礎設施的基本內容包括統一的執行規則、數據收集規則、數據存儲規則、數據信息公開與共享服務。

1.1 統一的執行規則

INSPIRE法令在歐盟級別建立了統一的執行規則，包括統一的數據標準、數據的編制與規范方法、元數據規范、網絡服務規則、數據共享規范等，保證了各國在統一的標準下進行數據收集。數據標準和技術規范的統一，從最大程度上保證了數據信息資料與數據服務的融合與互操作性。法國在此基礎上對規則進行細化和補充，確保能與歐盟的執行規則進行技術層面的融合。通過確定地理信息數據的定義與范圍，規定了數據模型與數據庫建立的統一編制規則。環境狀況復雜多變，地理信息數據只進行一次采集，但通過及時動態更新來達到數據的重復與有效利用，從而為環境功能劃分、環境管理、環境規劃與環境保護決策提供數據支撐。

1.2 數據收集規則

國家或地方政府應承擔建立國家或地方地理信息基礎數據庫的職責，必要時可以設立專門的公共機構負責數據收集。地理信息數字數據庫可以同私人擁有的數據庫互聯，也同樣鼓勵私人數據庫無償向公共機構提供其地理信息數據，用以數據互聯與共享。各部門向權威負責部門提供個性化數據資源，在基于測繪部門提供的基礎數據信息的基礎上，在不引起第三方負擔費用過高和現有技術條件下，可同商業測繪企業合作。公共機構通過直接或間接對特定地點或區域的一切地理數據進行抽象介紹，從而進行可識別性編寫。

數據資料由公共機構或以其名義掌握，法國公共機構既包括國家、地方政府、地方公共機構，也包括從事環境事務相關的公共服務人員，在一定條件下也適用于開展環境活動的自然人或法人。

1.3 數據存儲規則

公共機構負責建立并運行網絡服務，提供地理信息數據資料的識別、匯編與搜索。用戶通過互聯網查詢數據資料時，應可以顯示、瀏覽數據、改變比例或全貌選取，地理數據副本可在一定條件下下載或傳輸，同時用戶可以申請公共機構提供數據資料運行操作等有關服務。數據信息應考量用戶的相關方面，應便于公眾通過互聯網獲取有關信息。

1.4 數據信息公開與共享服務

在不影響公共機構對所持有的地理信息數據所有權的基礎上，不涉及敏感信息的數據應面向公眾公開，同時鼓勵更為廣泛的數據共享。公共機構為執行與環境有關的公共服務任務，可以獲取其他機構持有的地理信息數據，用來共享、交換與使用該數據服務，但以執行該公共服務任務有關為限，同時排除具有工商業性質的公務服務任務。禁止任何從使用角度限制該數據共享服務的行為。

2 法國環境基礎數據庫制度的建立與網絡服務

公共機構按照INSPIRE法令的統一執行規則來建立環境基礎數據庫，并負責管理、維護與發布地理數據信息。

2.1 環境基礎數據庫的建立

INSPIRE法令依據頂層設計框架將環境信息分為3個層級的核心內容。第一層級包括坐標參照系、地理網格體系、地名、行政區劃、地址、地籍、交通網、水文、保護區等；第二層級包括高程、土地覆蓋、正射影像、地質信息等；第三層級包括統計單位、建筑物、土壤、土地利用、健康及安全、水電氣基礎服務設施、政府服務、環境監測設施、生產與工業設施、農業設施、環境污染、自然風險地帶、氣象條件、海洋地質特征、海區、生物分區、能源分布區、固體礦產資源分布區等［1］。

地理信息基礎數據即第一層級的數據由測繪部門提供，以地籍平面圖作為參考，將建筑物劃分成小地塊，并對建筑物進行描述。各有關部門與企業由法律規定的權威部門或專門設立的機構負責保存、維護并提供權威數據，其他環境基礎信息數據使用部門如農業部門、自然資源管理部門、環境主管部門等同時也提供自身所掌握的重要的數據資源［2］。所有儲存的數據信息可運用并加以執行，這些可以被查找、匯總與使用的信息被稱為元數據。公共機構按此規定的適用條件，建立元數據并及時更新。元數據核心內容包括信息數據標題、地理位置信息、資源語言體系、資源主題目錄等。具體而言包括負責建立、管理、維護與發布地理信息數據的公共機構信息；公共機構發布的地理信息數據應與地理信息服務相融合，應保證地理信息數據的質量與有效性，其具體規則由環境主管部門發布條例予以規定，并對新收集或深度重組的地理數據及地理信息服務加以區分；公眾獲取地理信息數據的適用條件及必要時的收費標準。只有在為維護地理信息數據庫，特別是對元數據進行至少每月一次的數據更新且更新的數據量特別大時，公共機構才能就對其數據咨詢的服務收取咨詢費用；而公眾獲取地理信息數據時可能損害法國對外政策的實施、公共安全與國防安全、司法程序的開展、對違法行為的追查以及知識產權利益的保護時，公共機構可以限制公眾對此數據的獲取或共享服務。

2.2 環境基礎數據庫的網絡服務

公共機構負責建立并運行地理信息基礎設施門戶網站，網站應便于使用，并向公眾提供地理信息數據免費查詢或獲取服務。除保證地理信息數據的及時更新與維護外，網絡服務的建立應保證公眾便捷地獲取地理信息數據與數據服務。法國公共機構遵循INSPIRE法令提供的統一的網絡服務性能標準與執行規則，為公眾提供網絡搜索服務，包括關鍵詞、數據信息分類、數據的及時性與有效性、數據信息應用服務、地理位置、基礎數據信息和應用服務的適用條件以及提供此數據的公共機構的信息。

國家向公共機構提供必要信息，保證數據信息與信息應用服務的融合與互操作性，公眾利用網絡服務訪問環境基礎信息數據時，無須多余分析與整合資料。公共機構免費向公眾提供搜索與咨詢服務，提供統一的特定格式供公眾查閱，但不能出于商業目的對信息數據進行下載或拷貝。

3 法國環境基礎數據庫制度的信息公開與共享機制

3.1 環境基礎信息公開

環境信息基礎設施建設的重要目的之一是向公眾提供最便捷的信息數據查詢服務，環境基礎信息公開就顯得尤為重要。任何人都享有由公共機構所掌握的環境信息的知情權，包括大氣、水、土壤等環境要素狀況；向環境要素排放的污染物狀況；有關人體健康狀況；公共機構編制的環境相關報告；有關國家、政府、公共機構以及負責公共服務的環境相關人員。公共機構應保障公眾的知情權，準確收集，及時更新，并分類編制環境相關信息，供公眾免費查詢。

公共機構在向申請人指明申請所需的方法與地點，并查明相關利害關系后，可基于對自然人利益、法國對外政策的實施、公共安全與國防安全、司法程序開展、對違法行為的追查以及知識產權利益的保護，駁回申請人對尚在制定過程中的文件、公共機構并不掌握的信息、申請方式過于籠統的信息的公開請求。公共機構駁回環境相關信息的申請后，應書面通知申請人駁回的理由，并告知救濟途徑和期限。

3.2 信息共享機制

為了保證環境主管部門的環境信息能夠得到共享，法律賦予公共機構之間共同而公平的共享規則。協調所有參與環境信息基礎設施建設的公共機構及其公職服務人員，無論是數據提供方還是數據使用方，覆蓋不同級別的政府機構，保證公共機構在執行環境事務為限的前提下對環境基礎信息進行共享、交換與使用。法律禁止并排除對此信息共享機制的妨礙，但當涉及保護司法公正、公共安全、國家安全、國際關系等敏感問題時，公共機構可以限制此數據共享服務。

4 法國環境基礎數據庫制度對中國的啟示

中國的環境信息平臺建設開展得如火如荼，但通過對比法國關于環境信息基礎設施建設的有關規定不難發現，中國當前環境信息基礎數據庫平臺層級不夠高，缺乏統一的信息標準和數據采集規范，各部門無法厘清自身在環境信息平臺建設中所應承擔的責任，自然會出現基礎設施和系統建設分散、平臺重復建設、數據質量無法校驗、環境信息數據無法共享等問題。借鑒法國的立法經驗，中國環境基礎數據庫建設只有通過建立統一的環境基礎信息標準，建立專門的主管部門負責，推進與第三方商業機構合作，推動數據資源共享，建設開放的公共服務，才能真正讓環境信息基礎數據庫起到對科學管理環境的數據支撐和促進作用。

4.1 建立統一的環境基礎信息標準

統一的環境基礎信息標準能夠有效地對信息進行整合，系統分析并將環境信息應用于環境服務，能夠實現數據的互聯互通，豐富數據內容，同時也能大大降低數據平臺建設所耗費的成本。但當前中國各部門重復采集環境基礎信息數據，環境基礎信息缺乏統一標準，造成環境信息化建設體制機制不順。建立自上而下的信息架構體系的核心是確定最高層級的數據標準，保證所建立的環境基礎信息數據標準的絕對權威性和可適用性［3］。標準的制定應是多方討論與協調、深入研究之后得出的共時性標準。圍繞生態環境治理體系和治理能力現代化建設，確定統一的適用標準，包括元數據格式標準、數據互聯標準、圖層數據格式標準、不同屬性的數據查詢標準等，然后面向社會公布。只有建立統一的環境基礎信息標準，不同部門在多方合作時，才能在遵循統一標準的前提下采集基礎信息數據，并進行分析、整合與應用。

4.2 指定專門的主管部門負責

2015年《環境保護部信息化建設項目管理暫行辦法》出臺后，對信息化平臺建設進行了統籌管理，包括信息化建設項目建設機構職責、項目申報與審核、實施與運行、管理與監督等規定，以期厘清各部門在環境基礎信息數據庫建設的不同責任。在地方，《河北省環境保護廳信息化建設管理辦法》《杭州市環保局信息化建設項目全過程管理辦法（試行）》等也規定了相對更為完善的管理和保障辦法。數據資料采集涉及眾多管理部門，各部門收集并更新自身職權范圍內的數據，但從國家到地方都并未建立起數據采集目錄，數據采集仍然存在采集責任不明的問題。為破解這一難題，法國規定其環境信息基礎設施建設應由國家和地方政府負責，必要時可設立專門的公共機構負責建立、管理、維護與發布環境信息。

環境基礎數據庫建立是極為龐大且復雜的系統，實現信息數據“一次采集、多次應用”的目標需要不同部門之間建立廣泛的合作機制［4］。由法律規定的權威部門必要時可效仿法國，建立專門的主管部門負責，建立完整的信息傳輸網絡，將各部門各自掌握的大氣、水、土壤等生態環境基礎信息數據進行收集、整合。建立環境信息資源目錄體系，實現系統內部的資源分析整理和動態更新。

4.3 推進與第三方商業機構合作

為拓寬環境信息資源獲取渠道，同第三方商業機構合作可以豐富環境基礎數據庫主管部門所掌握的數據資料。商業機構采集的地理信息數據一般更有針對性，特定數據甚至更為詳盡。在遵循國家統一數據標準的前提下，主管部門可以同第三方商業機構合作，如同大型國企合作實現數據互聯，建立環境數據信息資源中心。

4.4 推動數據資源共享

環境基礎信息數據的互聯互通和開放共享，能夠推動生態環境治理體系和治理能力現代化。中國當前通過制定實施《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息資源目錄編制指南（試行）》等，已初步建成統一的政務信息數據共享交換平臺。通過明確各部門數據共享的權利、責任范圍和使用方式，在不超出環境管理事務的范圍且不涉及維護司法公正、公共安全、國家安全等問題的前提下，各部門可通過在環境基礎數據庫檢索的方式，獲取所需的環境信息資源，也可通過數據交換與共享，實現信息數據在環境事務中的應用［5］。

4.5 建設開放的公共服務平臺

基于建立一個開放的網絡環境基礎數據庫，力求公眾能通過最簡單的方式查詢與獲取數據，實現主管部門與公眾對環境基礎信息的全面共享，需要主管部門對數據庫進行有效管理與更新，同時制定信息獲取與使用規則，保證不對私人秘密、商業秘密等造成侵害。建立數據開發目錄，制定數據開放計劃，明確數據開放的管理與維護責任，推動主管部門依托網絡建立規范且權威的數據開放平臺，也就是目前中國正積極推進的環境大數據云平臺建設。保證公眾在環境信息平臺中進行相關環境信息檢索的權利，任何法人、自然人都有權在生態環境信息平臺上瀏覽有關環境信息，對涉及第三方利益保護或不對外公開的環境信息，公眾可向負責管理此平臺的行政機關提出信息公開請求。主管部門在對申請內容進行審核之后，應公開所申請的環境信息。但如果申請人提出的信息公開請求可能危害第三方利益、公共利益或國家安全時，主管部門應書面告知申請人不予公開的理由，且應一并告知申請人在規定時限內可向上一級行政機關提起復議。環境信息公開不應向公眾收取任何費用，但當同一申請主體多次重復申請查詢同一地理信息資源時，行政機關可向申請人收取費用。

5 小結

為滿足社會進步與發展的需求，需要主管部門對環境基礎數據庫進行長期有效的規劃與管理。雖然當前中國對建立國家環境基礎數據庫已經做出了嘗試，但主要集中在土壤防治領域的信息平臺搭建方面。環境基礎數據庫應該是開放性的網絡服務與數據集成標準體系，是廣泛開放與信息共享的綜合服務平臺。為此，應借鑒法國有效的、先進的經驗，著眼于未來發展，建設一個應用于環境管理、面向公眾、廣泛開放的環境基礎數據庫。