縣域治理及其創新實踐的制度邏輯：基于地方政府自主性的視角

□ 賀華麗 何顯明 潘宇峰

內容提要 改革開放以來的放權改革，使縣級政府成為擁有最大的行為自主性的地方政府。職責與權限、資源配置的不對稱，不斷驅使縣級政府通過有意識地擴張行為自主性，來應對自上而下的行政壓力以及不斷加重的屬地管理職責。地方政府自主性的擴張，既可能極大地釋放縣域政府的積極性和創造性，也可能派生出亂作為等損害國家整體治理的現象。如何健全政府間合理的職責、權限分工體系，強化縣級政府行為自主性的引導和規范，依然是國家治理體系現代化的重大現實課題。

在政治和行政體制高度統一的單一制國家，當代中國縣級政府運作的制度環境并沒有顯著的差異，但縣域治理的績效卻存在著天壤之別。縣域在國家治理體系中“接點”①性的獨特地位，決定了縣級政府的治理場域，有著不同于其它地方政府的體制環境及其派生的行為約束條件，會因此形成某種獨特的行為選擇邏輯。作為中國國家治理體系在基層最重要的治理主體，縣級政府事實上的全能型職責定位與實際擁有的行政權力及公共資源的極端不對稱，客觀上造成了縣級政府“選擇性治理”的局面。②“選擇性治理”的一個突出表現，就是縣域“中心工作”治理模式，即縣級政府根據上級政府考核的權重、剛性程度，結合縣域的資源稟賦以及自身的治理績效偏好，將某項特定工作上升到縣域首位工作，進而自上而下地建立強大的壓力機制，倒逼各個部門和鄉鎮政府全力以赴地完成其下達的工作指標。“中心工作”既可能是自上而下下達的政治性或行政性任務，也可能是地方政府出于地方發展和治理需要設定的目標，更可能是結合上級要求與地方需要設立的帶動縣域發展和治理各項工作的總體戰略。縣級政府要集中有限的資源來完成“中心工作”，就不能完全受制于政府運行的邊界和規則，完全按照科層組織的規則和程序來運作，而必須在縣域范圍進行廣泛的政治動員，采取“運動型”治理方式。③“運動型”治理通過動員和整合治理資源，并突破常規行政程序的限制，往往能夠在短時期里取得比較明顯的成效。但這種打破制度常規的運行模式，往往具有非常鮮明的人格化、非連續性的特征，其“策略主義”④的行為取向，極易產生政府行為的短期化，以及體制權威消解等效應。

顯然，盡管縣級政府具有完備的科層組織形式，但縣域治理的邏輯卻無法套用科層制的理論規范來闡釋。科層制規范化運行的首要前提，是組織及部門職責的明晰化、規范化甚至法定化，而轉型期的中國，各級政府的職能定位以及政府的組織體系都處于持續性、試錯性的調整過程之中，這就決定了科層制的運作規則不可能成為地方政府運行的核心準則。由于公共資源配置不足，行政權力有限，在壓力型體制和屬地管理體制派生出全能化的職責，各種應急任務應接不暇的困境下，縣級政府不得不按照任務的輕重緩急，對組織體系的工作精力及其擁有的公共資源進行選擇性配置，以保證中心工作的有效推進。由此也就不可避免地派生出了中心工作擠壓、沖擊常規工作，以及中心工作高效能、常規工作低效率等縣域治理現象。中心工作與常規工作、非常態治理與常態治理、運動式治理與科層制治理的互嵌，已經使中國縣域治理形成了一種獨特的治理格局。⑤“選擇性治理”、“運動型治理”之所以能夠長期存在進而演化為一種治理常態，必然存在著某種特定的生成邏輯。只有立足于縣級政府行為選擇的制度環境及其現實境遇，才能對縣級政府的行為邏輯及其典型特征作出合理的解釋。

一、縣級政府行為選擇的制度環境及其自主性空間

黨的領導是中國國家治理體系最顯著的特征。作為居全面領導地位的長期執政的執政黨，中國共產黨始終以發展和國家治理績效作為執政的重要合法性基礎。中國偏重于實質合理性的文化傳統，以往單純訴諸于意識形態爭論的歷史教訓，也驅使著改革開放以來的國家意識形態的宏大敘事始終立足于以執政黨領導社會主義現代化建設所取得的成就，來彰顯政黨自身的先進性、現行制度的合理性和黨的執政的有效性。縣級政權作為國家治理的“一線指揮部”，其治理策略更是呈現出了最為鮮明的結果導向。在發展成為核心任務的改革開放時代，結果導向的治理模式在很大程度上表現為發展績效至上。同“發展是硬道理”的發展型意識形態相匹配的，是以經濟發展為核心職能的地方政府角色定位，以及以各種超常規手段動員和調動一切資源推進經濟快速發展的動員體制。在這樣的發展背景下，是否確立了契合地方實際，能夠充分發揮地方資源稟賦優勢，并得到持之以恒貫徹的中心任務和總體發展戰略，是否能夠有效地調動和整合資源服務于中心任務，形成較高的行政執行力，直接決定著縣域經濟發展的成效。

縣級政府戰略選擇最大的制度約束條件，是自上而下的政府間權力、職責和資源的配置。在傳統“大一統”的治理模式中，中國始終未能在處理中央集權與地方分權上形成成熟的制度安排，往往陷入過度的中央集權嚴重抑制地方發展活力，與擴大地方分權誘發地方勢力同中央政府分庭抗禮的兩難困境。改革開放以來央地關系調整的主基調，是通過下放管理權限，調動地方政府的積極性。這其中，最重要的調整內容，無疑是分稅制改革。分稅制客觀上使各級地方政府成為相對獨立的利益代表，地方利益以及與此密切相關的實現政績最大化的現實需要，成為地方政府行為選擇的最重要的考量。與此同時，1978年以來的放權改革，在很大意義上是一種政策性放權，而不是中央與地方政府事權、財權分工的制度化、法治化，因而在地方政府爭奪管理權限、汲取縱向和橫向發展資源的積極性被充分調動起來之際，自上而下的監督制約體系并沒有同步健全起來。盡管中央出臺的旨在強化中央權威，控制地方政府自行其事的政策指令層出不窮，但自上而下的行政控制的核心制度安排，依然是行政承包體制。在此，上級政府將發展和治理的目標任務，分解下達給下級政府，進而對其指標任務的完成情況進行考核、獎懲。行政承包體制與壓力型體制是中國縱向府際關系的一體兩面，地方政府在接受了壓力型體制的硬約束的同時，卻以完成承包任務為前提，獲得了相當大的行為自主選擇空間。于是，在愈演愈烈的府際行政博弈過程中，中央與地方之間權力關系的“收”與“放”一直缺乏程序上和實質上的可預測性，“一收就死”和“一放就亂”的癥結始終難以改變。

中國國家治理體系具有高度的政治與行政合一屬性。這一體制的一大優勢，是借助于黨的組織在同級行政組織中總攬全局的領導地位，黨的執政路線、執政方針和政治意圖得以通過政府的行政體系得到有力的貫徹。政治與行政的合一體制決定了在公共事務的實際治理過程中，既存在著政治行政化的運作機制，也存在著行政政治化的過程。政治的行政化意味著黨的執政方略是通過政府的行政體系實現的，各級黨委是各級政府承擔的中心工作的決策者，是政府核心議程的制定者。行政的政治化，意味著當某項公共事務的治理，特別是中心工作或應急事務難以通過行政科層體系按部就班地得到治理時，可以借助于黨的領導的政治優勢，通過建立黨委負責人牽頭的領導小組或協調小組，來增強其權威性，進而統合政治與行政資源實施整體性治理，甚至以政治動員的方式實施“運動式”治理。這同樣給縣級政權整合資源，建立中心工作運行模式以及實施“運動式”治理留下了廣闊的空間。

對于中國這樣一個超大規模的巨型國家來說，所有公共事務都依賴高度統一的法律制度規范來治理，幾乎是難以想象的。地區之間經濟、文化、政治條件的巨大差異，決定了中央政府很難采取“一刀切”的治理模式，而只能就改革發展制訂出原則性、導向性的政策規定，并允許甚至鼓勵地方政府在原則框架內進行一些有針對性的探索。由此給國家治理績效帶來的一個積極影響，是執政黨和各級政府可以不完全受過于僵硬的行政程序的限制，靈活地根據改革發展的形勢，以政策文件的形式，直接對下一步的改革發展戰略重點進行部署。事實上，長期以來在中國實際行政運作過程中，中央政府制訂的政策在逐級傳達貫徹的過程中，各級政府關注的核心，都是“政策精神”，即政策的基本導向。而“政策精神”的“領會”、“把握”，有著相當強的主觀性，其解釋空間有著很大的彈性，同一個政策規定可能作出差異性極大的解釋或辯解。政策運作的這一特點，客觀上給市場化改革初期地方政府的行為選擇賦予了相當大自主性，如在中央沒有作出明確的政策限制的領域，“做起來再說”，“先斬后奏”或“斬而不奏”；在中央出臺明確的限制性政策時，則以強調“因地制宜”，“從地方實際出發”的方式對偏離中央政策精神的行為進行辯解； 而當中央政策規定出現一定程度的松動時，則層層加碼，逐級擴大政策運作的空間。

綜上所述，后發境遇下的趕超發展壓力，以發展績效為重要合法性來源的執政方式，都使當代中國的國家治理呈現出了極為突出的結果導向，這種自上而下的壓力驅使著治理資源與治理責任極不對稱，同時又面臨著激烈的橫向競爭的縣級政府，不得不采取種種不規范的自主性行為，甚至不惜侵蝕行政程序和規范，來追求具有剛性考核壓力或具有顯著的政績效應的中心工作的治理績效。而國家治理體系縱向間的權力、職責制度安排的不成熟，特別是自上而下的行政控制面臨的巨大的信息不對稱，又為縣級政府在職能履行以及行政過程、治理策略的選擇，提供了相當大的自主性空間。這種自主性空間的存在，意味著縣級政府的職責范圍、權限大小、行為邊界，都存在著相當大的模糊性和伸縮性，存在著同理論上、法理上的應然狀況相當大的差異性。更重要的是，隨著地方利益以及地方政績成為政府行為選擇的重要考量，縣級政府就會在同上級政府的行政博弈過程中，千方百計利用信息優勢，采用“打擦邊球”、政策的“選擇性”或“象征性”執行等變通策略，擴張自身的自主性空間。所謂地方政府自主性指的是擁有相對獨立的利益結構的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量，按照自己的意志實現其行政目標的可能性，以及由此表現出來的區別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯。⑥

二、縣域治理邏輯的生成機制及其運行機理

在中國的政治和行政制度架構中，縣級政府集管理、服務、協調、監督職能于一體，是擁有完整的行政職能、組織機構及權力配置的最低一級政府。更重要的是，縣級政府是國家行政體系中觀與微觀的結合部，是宏觀政策與微觀政策的轉化主體。相對省、市兩級政府，縣級政府的職能相對微觀，是國家方針政策的直接落實者，扮演著經濟建設的直接領導者、體制改革的具體操作者的角色，直接介入微觀經濟過程和體制改革的實施過程。相對于鄉鎮（街道）政府，縣級政府擁有相對完整的行政權力配置，以及健全的組織機構，是一個特定區域的政治、經濟、文化和社會事務的領導機關，能夠調動較為豐富的體制資源來實現其行政目標。

縣級政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協調者的角色，同樣賦予了其擴張行為自主性的潛能。一方面，相對完整的職能、權限和組織機構，使縣級政府有能力對區域公共事務進行統一安排和協調，具有“塊”的相對獨立性；另一方面，縣級政府又是“條條”事務的最終落實者、“條條”資源的最終配置者。垂直管理的各個專業化的職能部門都必須依賴縣級政府去落實其行政目標，同時也將它們所掌握的資源下達到縣級政府來配置。條塊體制的行政環境既給縣級政府的職能履行提出了極大的挑戰，使縣級政府處在條塊體制內在矛盾的焦點上，也給縣級政府實現其相對獨立的行政目標提供了極大的回旋余地。

可以說在整個地方治理體系中，縣級政府擁有最大的行為自主性。張五常發現，中國經濟權力集中在縣一級。⑦楊雪冬則指出了縣域政治中的一種悖論性現象： 一方面縣級政權抱怨上級權力下放不足，干預過多；另一方面縣級政權的領導者在縣域范圍內又有著高度集中的自由裁量權。⑧事實上，縣級政府的這種經濟權力，甚至整個治理權力主要并非來自法定權限，而是其行為選擇的自主性空間。理論上中國地方政府的自主權要比聯邦制下的地方政府小得多，但實際上其行為可選擇空間卻可能大到后者難以想象的程度。

趕超型發展戰略的一個實質性問題，是現代化的社會變遷不是一個現代性因素自發性地積累的過程，而是在經濟、政治、社會、文化的變遷條件并不成熟的情況下，由政府借助行政力量強行啟動和推進的。這樣，如何激發、調動各級政府致力于改革發展的積極性、主動性和創造性，就成為實現趕超型發展戰略的關鍵所在。在中央政府與地方政府之間的鏈式委托代理關系中，中央政府由于無法充分掌握地方政府的行為信息，不可能建立起一種對各級政府行為進行全方面監控的有效機制，只能將其簡化為一種剛性的任務分解機制，一種承包制的責任落實機制。但是，任何一種制度安排都可能產生同制度設計的預期不相一致的現象。政府間關系的承包化，客觀上產生了一個重大的“制度意外”，即以剛性任務來約束下級政府行為的制度安排，雖然給各級地方政府施加了相當大的而且是剛性化的行政壓力，卻默認了下級政府在指標任務之外的地方事務管理中擁有充分的自主權。類似經濟承包制中的“交足國家的，剩下都是自己的”，下級政府以完成“規定動作”為前提，換取了從事自己屬意的“自選動作”的自主性。

如果說行政承包制或“行政發包制”⑨為縣級政府的行為選擇預留了一個潛在的自主性空間的話，那么，縣級政府事實上的全能政府定位，則決定了擴大行為自主性成為縣級政府無奈而又理性的選擇。一方面，政治的行政化意味著黨的全面領導首先是通過行政組織網絡，借助于其掌握的行政資源實現的。以全心全意為人民服務為政府宗旨的政治與行政文化，也使各級政府很難將自己的行為限制在特定范圍之內。另一方面，屬地管理體制事實上也無限制地擴大了縣級政府的職責范圍。我國行政管理體制長期實行“條塊結合，以塊為主，屬地管理”的管理模式。在條塊體制中理論上存在著雙重責任機制，即“條條”上的“誰主管誰負責”與“塊塊”上的“誰家的孩子誰抱走”。但由于“條條”在地方缺乏獨立的執行系統，其主管的事務最終都有賴于“塊塊”的支持，因而在不斷強化屬地管理的過程中，“誰主管誰負責” 的責任機制不斷弱化，縣級政府幾乎演變成最終的唯一“主管”，形成了無論哪個主管部門負責的事務，只要事情發生縣域的地界內，縣級政府都必須承擔兜底責任。

職責與職權、資源不對稱的境地，客觀上迫使縣級政府在職能的履行上需要按照輕重緩急進行策略性的取舍。行政承包制是一種一攬子承包機制，上級政府下達的指標任務涉及政府職能的方方面面，其中既有核心職能，也有一般性職能；既有可能量化考核的剛性指標，也有無法量化的軟指標。在政府職能與政府能力、事權與財權的不均衡狀態下，縣級政府在承擔了“管理一方”的責任之后，客觀上只能對其承擔的多元職能作出必要權衡和選擇，即在優化完成上級政府最為關注的，通常為“一把手”工程或實行“一票否決”的剛性任務之后，在資源和精力允許的條件下再適當兼顧其它職能。這就意味著縣級政府的角色行為在受到剛性指標任務（核心職能）約束的同時，在履行非核心職能方面，依然享有相當大的自主選擇余地。

行政承包制是一種最為典型的結果導向的控制機制。上級政府關注的是指標任務完成的結果，而不是指標任務完成的方式或程序。事實上，對于下級政府如何完成指標任務，上級政府由于無法掌握充足的信息，對整個過程是無法進行有效監控的。“壓力型體制”的任務雖然是剛性的，但其實現方式卻是“軟約束”的，在整個操作過程縣級政府擁有相當大的選擇空間。質言之，縣級政府往往是以完成上級“規定動作”的方式獲取了完成方式或行動策略選擇的自主性，這是催生基層政府行為不規范性的另一重要根源。

“中心工作”治理模式正是縣域治理中政府行為自主性的集中反映。一方面，任何一個具有較強政治抱負的主政者都不可能將精力全部傾注于完成上級布置的“規定動作”上，而總是要謀劃某些地方發展和治理迫切需要的，或者能夠在短期內取得顯著治理成效的“自選動作”。縣域的“中心工作”往往正是縣級政府自主確定的“自選動作”，這種“中心工作”既符合上級政府的要求，或者與“規定動作”相吻合，同時地方政府也必然賦予其鮮明的地方特色。“中心工作”集中反映了縣域主政者的行政偏好、治理目標定位，一旦一項工作被確立為“中心工作”，就可能在縣域范圍上升到“一號工程” 或首位工作，在全域范圍進行廣泛的政治動員，最大限度地將資源投入其運作過程，形成以“中心工作”帶動常規工作的治理格局。另一方面，為最大限度地整合縣域治理資源，在最短的時間內取得最顯著的成效，“中心工作” 普遍打破了常規職能履行的行政程序，采用了“運動式”治理模式。成立中心工作領導小組或指揮部，打破常規的行政組織隸屬，將黨委系統和行政系統統一納入“中心工作”的組織體系，是“中心工作”進行全域政治動員的關鍵，領導小組的規格直接反映著“中心工作”在縣域治理中的地位。將“中心工作”分解為具體項目和指標，分配給各個部門，是建立“中心工作”剛性責任機制的核心抓手，它往往直接打亂部門的常規職責定位，形成黨政各個部門全部圍著“中心工作”轉的運作邏輯。為保證如期完成工作目標，“中心工作” 的運作會根據路線圖和時間表，對各部門的工作進展進行檢查督導，其間紀檢監察部門也會直接介入，形成強大的威懾力。這一切都極大地提升了其運作的效力。

三、政府行為自主性與縣域治理績效的不確定性

地方政府自主性，不同于中央下放的自主權的一個重要特征，就在于它實際上是一個充滿彈性的可能性空間，而不是明確、具體的權限。自上而下的約束機制的不成熟，特別是上下級政府之間存在的巨大的信息不對稱，決定了上級政府實際上很難對地方政府行為進行全面監督，并及時有效地制止地方政府的越權和越界行為。通過規避法律、政策的限制，地方政府可以成倍地放大中央政府下放的自主權，甚至獲取中央政府根本就沒有下放的權限。在這種情況下，地方政府追求地方行政目標的意志強弱，地方政府同中央政府博弈經驗的豐富程度，以及地方行政長官的決斷能力的大小，都可能成為地方政府實際擁有的行為自主空間大小的決定性因素。

自主選擇空間的擴大，使改革以來的縣級政府行為模式呈現出了鮮明的區域性甚至個性化差異。在相近的制度環境下，不同縣域的政府角色行為模式以及具體的行為方式可以表現出極大的差異性，并因此而使區域經濟社會發展模式呈現出很大的區別。進一步地，即使同一個縣級政府，在相近的制度、資源約束條件下，不同的行政長官也可能使政府行為，以及地方經濟社會發展呈現出不同的面貌。政府行為選擇的不確定性，合乎邏輯地產生了政府績效的不確定性。“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多。”⑩在充滿彈性的行為自主性空間中，縣級政府作為區域市場體系發育和地方社會治理的主導性力量，既可能扮演市場體系催化者的角色，也可能成為市場機制的扭曲者； 既可能創造性地利用政策機遇，根據區域比較優勢，找到一條適合本地實際的發展道路，也可能通過強化對區域市場體系的行政干預，阻礙要素的自由流動；既可能圍繞某一切合地方實際的發展戰略，形成體制機制創新的自我強化機制，營造出區域發展的獨特競爭優勢，也可能因為一屆政府一套思路而迷失地方發展的方向。由此也就形成了縣域發展和治理“成也政府敗也政府”的局面。縣級政府自主性擴張的績效，直接取決于“中心工作”設置的科學性及其運行的有效性。從大量的縣域治理案例來看，縣域“中心工作”的運行，關鍵在于將上級政府的宏觀行政目標與縣域實際有機結合起來，形成一個既符合中央和上級政府要求，體現“政治正確”，同時又切合地方實際，能夠有效調動和發揮地方資源稟賦優勢，并影響縣域長期發展的核心戰略，進而在持之以恒地貫徹這一核心戰略的過程中，根據不同發展階段面臨的突出問題不斷深化和完善核心戰略，不斷強化核心戰略的執行力。

黨的十八大以來，地方政府行為選擇的制度環境發生了一系列深刻變革。隨著改革進入攻堅階段，特別是之前暴露出來的改革成果碎片化困境，中央在推進全面深化改革的過程高度注重改革的系統性、整體性、協調性，顯著強化了改革的頂層設計，先立后破、不立不破被確立為制度變革的基本策略。為防止地方改革各行其是，中央還明確強調地方政府必須嚴格按照中央設計的路線圖和時間表有序地推進各項改革，而且要確保在法治軌道上推進改革。這種強調“對標對表”的新的改革推進機制，使地方政府的行為自主性空間受到了較為嚴格的控制。影響更為深刻和直接的是，全面從嚴治黨的不斷深化，顯著增強了自上而下的官員個人行為的管控，有力地遏制了地方官員的亂作為，地方政府自主性無序擴張的現象也得到了有效的制約。但與此同時，地方政府自主性行為的收斂也派生出了大量行政不作為現象，之前縣級政府的核心行動者那種謀劃、實施“自選動作”的積極性明顯弱化，取而代之的往往是對“規定動作”按部就班的應付，以及層層請示、不作決斷的刻板化的科層制行為。這充分說明，只要縱向間的政府關系，特別是縣級政府職責、權限、資源配置的不對稱現象沒能從根本上得到解決，要塑造出縣級政府合理的行為邏輯將會面臨極大的困難。

要有效地規范地方政府的行為自主性，從根本上講，只能在全面深化體制改革過程中切實推進國家治理體系的現代化, 重塑地方政府的行為邏輯。縱向間政府關系的調整，需要在最大限度地壓縮政府間博弈的彈性空間，有效約束地方政府隨意性擴張行為自主性的同時，明晰縣級政府的自主權，保證縣級政府在完成上級政府下達的“規定動作”的基礎上，擁有必要的從事縣域治理所要求的“自選動作”的余地，使頂層設計的各項改革舉措能夠更好地適應地方實際。要在明確縣級政府的行為邊界，強化縣級政府行為的約束機制的同時，建立地方政府改革創新的容錯機制，健全縣級政府根據地方治理需要，積極創新縣域治理的激勵機制，充分調動縣級政府推進體制創新的積極性和創造性，最大限度地吸納縣級政府在公共事務治理中擁有的地方性知識和智慧。

注釋：

①徐勇：《接點政治：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》2009年第6 期。

②吳理財：《以民眾參與破解選擇性治理》，《探索與爭鳴》2009年第4 期。

③周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9 期。

④歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》2014年第6 期。

⑤樊紅敏、周勇振：《縣域政府動員式社會治理模式及其制度化邏輯》，《中國行政管理》2016年第7 期。

⑥何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯》，《浙江大學學報》2007年第6 期。

⑦張五常：《平生沒有見過這么好的制度》，《南方周末》2008年9月11日。

⑧楊雪冬：《縣域政權改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11 期。

⑨周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6 期。

⑩[美]阿瑟·劉易斯：《經濟增長理論》，梁小民譯，上海三聯書店1990年版，第476 頁。