“四險通評”與“一專多能”

童 星

(南京大學 政府管理學院，南京 210023)

提要： 為了提高決策科學化、民主化、法治化水平，必須健全重大決策事前評估和事后評價制度。政策和項目重大決策的風險評估包括經濟、技術安全、環境影響和社會穩定諸領域，目前這些評估都是由不同的部門主管、不同的機構和人員實際操作，相互分割，然而它們的評估對象都是風險，評估方法本質相通，功能都是為決策做參考，所以有必要將經濟風險評價、技術安全評估、環境影響評價和社會風險評估等打通，實現“四險通評”。鑒于社會風險評估在時序上晚于另三種風險評估，加上實踐的發展又提出在做好事前評估的同時還要開展事后評價，為適應需求，必須培育和發展一大批能夠從事各類風險評估、既善于事前評估又善于事后評價、“一專多能”的第三方機構。

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議強調：“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平?！盵1]這不僅重申了多年來一直實施的重大決策前風險評估要繼續抓緊抓好，而且提出了決策實施后績效評價的新任務。需要指出的有：一是“決策”包括政策決策和項目決策，長期以來，在重大決策風險評估實踐中一直都是針對政策出臺和項目決定進行風險評估的；二是現在將事前評估和事后評價相對應，而在此之前，評估和評價都可用于事前，其意蘊沒有差別，如何使用則約定俗成①。為了提高決策的科學化、民主化、法治化水平，完成事前評估和事后評價的繁重任務，必須實現“四險通評”，發展“一專多能”。

一、重大決策風險評估的歷史與邏輯

改革開放前，我國社會主要矛盾是階級矛盾，因而堅持“政治掛帥”，政策決策和項目上馬往往“算政治賬，不算經濟賬”，用現在風險評估的話語來說，就是在政策決策和項目上馬時只重視評估政治風險。改革開放后，社會主要矛盾轉化為落后的社會生產力與人民群眾日益增長的物質文化需要之間的矛盾，因而堅持“經濟建設為中心”，政策決策和項目上馬更多地注重經濟賬，即強調經濟效益、防范經濟風險。近幾年來，隨著社會主要矛盾轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，因而堅持“以人民為中心的發展”，在政策決策和項目上馬時更加重視社會風險評估。同時，隨著總體國家安全觀的提出，政治風險的地位上升，風險的內涵空前擴展。

相比于政策決策，工程項目上馬的效應往往更直接更有形，其所引發的風險也往往更直接更有形，也更全面，除了政治、經濟、社會風險外，還有通過自然因素起作用的技術安全風險和環境影響風險。如果技術安全風險和環境影響風險得不到控制，從而引發事故災難和公共危機，那么預期的政治效應、經濟效益、社會收益都會落空。改革開放以來，無論是政府主辦還是企業主辦工程項目，首先考慮的就是政治效應和經濟效益，當然，政府往往同時考慮政治效應和經濟效益，而企業往往只考慮經濟效益。然而政治效應和經濟效益的取得，離不開技術安全風險、環境影響風險、社會穩定風險的防控。由于所有這些風險的防控都需要支付巨大的成本，作為項目的主辦方，無論是政府還是企業，往往缺乏防控這些風險的內在動力。所以，必須從外部強制性要求對政策決策特別是工程項目上馬進行技術安全風險、環境影響風險、社會穩定風險的評估，并積極引入第三方機構從事這些風險評估。

從歷史上看，改革開放以前，凡有政策決策和項目上馬，政治效應考量和政治風險評估被提到了首位；改革開放以后，則將經濟效益追求和經濟風險評估提到了首位。如果是項目上馬或是技術含量較高的政策決策，無論是改革開放前后，都會聘請自然科學專家和工程技術人員進行技術安全論證和技術風險評估。當然，這種技術上的安全論證和風險評估，都被置于政治效應考量和經濟效益追求的大背景下，鮮有因技術上的原因而取消有明顯政治效應或巨大經濟效益的政策和項目。

進入20世紀90年代以后，發現有些政策決策特別是重大工程項目既能取得巨大經濟效益又有技術安全保障，但卻對外部環境造成具有累積性且不可逆的負面影響，于是開始有了環境影響評價，國家還先后頒布實施了兩部法律，即《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國環境影響評價法》。然而有了法律，并不意味著法律就得到普遍的良好的執行，有些工程項目仍然按照思維定式和決策慣性，沒有做環境影響評價，有些工程項目則是勉勉強強、像模像樣“走過場”式地做環境影響評價。近些年在全國范圍內轟轟烈烈開展的生態環境治理，關停并轉了一些污染環境嚴重的企業，從一定意義上說，就是對上述兩部法律頒布前沒有做，以及頒布后仍然沒有做，或是形式主義“走過場”環境影響評價的“秋后算賬”。

21世紀初，人們發現，有些工程項目既能取得巨大經濟效益，又有技術安全保障，而且對外部環境也不會造成累積性且不可逆的負面影響，但是它在哪里落地就會遇到哪里居民群眾或明或暗的抵制，即所謂的“鄰避現象”。于是就有了社會風險評估。

上述重大政策決策特別是工程項目上馬前風險評估的發展歷史，有著明晰的邏輯。工程項目通常由政府或企業提出并主辦，企業一般由經濟利益驅動，政府則要同時考慮經濟利益和政治效應，他們在經濟和政治領域權衡比較，得出利益大于風險的結論后才可能決定工程項目的上馬。這是內向的基于社會科學知識的考量。然而，人類社會脫離不開自然界、違背不了自然規律，于是就有了內向的基于自然科學知識的考量，即技術安全評估。其后才是外向的基于自然科學知識的考量，即環境影響評價，這些都是工程項目必須接受的來自自然方面的硬約束，最后才會考慮工程項目所受到的來自周邊社會因素的軟約束，這就是社會風險評估。由此可見，先考慮利益再估算風險，先考慮自身再兼顧周邊，先考慮來自自然方面的硬約束，再正視來自社會方面的軟約束，這就是事物的邏輯，與歷史的進程完全一致！

二、四種風險評估的法律依據

筆者曾經提出，在這四種風險評估中，經濟(政治)風險評價是基礎，技術安全評估是保障，環境影響評價是深化，社會風險評估則是歸宿[2]。

作為政策項目理性決策的主導者，政府和企業都具有進行經濟(政治)風險評價的內在動力，一般不需要外在壓力。當然，不需要外在壓力并不意味著不需要外在幫助，在經濟利益與風險的考量中，政府和企業可以借助于投資咨詢公司甚至將其外包給投資咨詢公司；在政治效應的考量中，政府也可以借助于各種智庫的力量。所以在經濟政治風險評價方面，國家并沒有什么強制性的法律法規，只是由主管項目投資審批的國家發改委和住建部聯合編制了《建設項目經濟評價方法與參數》。經濟評價主要包括對擬建設施未來的營運企業的財務分析、以項目的經濟效率和對國家社會福利貢獻率為核心的國民經濟分析，在此基礎上開展盈虧平衡評估、敏感性評估和概率樹評估，并提出相應的經濟風險防范對策[3-5]。

而另三種風險評估，作為投資決策主體的政府和企業并不具有內在的動力，因為它們是投資決策的約束因素，如果通不過它們中的任何一項評估，眼看著會帶來巨大明顯經濟效益的工程項目就可能上不了馬。所以必須有外在的強制力，要求作為投資主體的政府和企業必須完成這些評估。

對技術安全評估，目前的法律有《中華人民共和國安全生產法》，法規有《安全評價通則》和《安全預評價導則》，不僅法律位階高，而且條款剛性、可操作。安全評價主要是針對擬建或運行的工程投資項目(或工程系統)，采用安全檢查表、危險度評估、火災爆炸指數以及事故樹評價等定性、定量方法，對存在于工程內部的各種危險、危害因素進行客觀描述，確定工程在技術方面的危險程度、安全隱患以及發生危險的可能性、損失的嚴重程度，提出相應的防范措施，目的是預防、消除或降低項目技術性風險和職業危害，保證設施設備正常運轉和操作人員的人身安全[6-7]。

對環境影響評價，目前有《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》，以高位階的法律直接規范環境影響評價，是其他幾項風險評估所不具備的。環境影響評價，包括環境質量評價、環境影響預測和環境風險評估等多個環節。目的是識別、預測和評價有關工程項目對環境所造成的負面影響(包括累積性的和突發性的)，并在此基礎上制定出消除或減輕負面影響、保護環境的措施[8-10]。

至于社會風險評估，長期以來只有中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見》，以及國家發改委的《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，不僅法規位階低，將社會風險僅局限于社會穩定風險，而且國家發改委的“暫行辦法”在是否將“穩評”作為立項前置條件上還曾有過反復。直到2019年國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》(第713號“國務院令”)[11]，才對社會風險評估提出了剛性、具體可操作的規定。

第713號“國務院令”首先明確界定了哪些重大行政決策程序中必須納入社會風險評估，僅僅排除了“財政政策、貨幣政策等宏觀調控決策，政府立法決策以及突發事件應急處置決策”(第3條)，其余的重大行政決策前都必須實施社會風險評估。其次，強調了科學決策、民主決策、依法決策三大原則，將社會風險評估從屬于民主決策，與科學決策、依法決策相并列。再次，將決策程序明確表述為“決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執行和調整”，社會風險評估被列入“決策草案的形成”階段，作為決策的前置條件；并將“決策草案的形成”階段明確表述為“決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估”，把公眾參與和專家論證作為風險評估的前置條件。最后，還制定了一系列條款對社會風險評估作出具體、剛性的要求(第22-24條)：

第22條：重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性。

按照有關規定已對有關風險進行評價、評估的，不作重復評估。

第23條：開展風險評估，可以通過輿情跟蹤、重點走訪、會商分析等方式，運用定性分析與定量分析等方法，對決策實施的風險進行科學預測、綜合研判。

開展風險評估，應當聽取有關部門的意見，形成風險評估報告，明確風險點，提出風險防范措施和處置預案。開展風險評估，可以委托專業機構、社會組織等第三方進行。

第24條：風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策。[11]

第713號“國務院令”不僅詳盡規范了決策前評估，還提出了“決策后評估”的要求：

第36條：有下列情形之一的，決策機關可以組織決策后評估，并確定承擔評估具體工作的單位：

(一)重大行政決策實施后明顯未達到預期效果；

(二)公民、法人或者其他組織提出較多意見；

(三)決策機關認為有必要。

開展決策后評估，可以委托專業機構、社會組織等第三方進行，決策作出前承擔主要論證評估工作的單位除外。

開展決策后評估，應當注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估。

決策后評估結果應當作為調整重大行政決策的重要依據。[11]

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議再次強調：“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平?！盵1]規范化地將事前風險評估稱為“事前評估”，將事后績效與風險評估稱為“事后評價”；把“事前評估”和“事后評價”的地位提升為“制度”。

三、四種風險評估理應打通

由于上述四種風險評估的歷史起點有先后，主管的部門又不同，加上從業人員各有專長，導致四種風險評估之間互不通氣。

經濟風險評價由政策和投資決策的部門和單位自行開展或委托投資咨詢公司去做，從業人員大多具有經濟學或工商管理知識的背景，主管的部門是各級政府的發改委和住建部門；技術安全評估一般都由投資建設主體自己做或是委托工程咨詢公司去做，從業人員大多具有工程技術知識的背景，主管的部門是各級政府原安監(現并入應急)、科技部門以及各個行業協會；環境影響評價一般都由投資建設主體委托環境監測機構、工程咨詢公司去做，從業人員大多具有地學和環境科學技術知識的背景，主管的部門是各級政府的生態環境部門；社會風險評估一般由投資建設主體委托第三方機構(包括專業機構、社會組織等)來做，從業人員大多具有法學和社會學知識的背景，主管的部門則是各級黨委的政法委。前三種風險評估的主體是專家，體現的是科學決策；最后一種風險評估則要吸收基層干部和群眾代表參加，體現的是民主決策。

由于這些風險評估互不通氣、各自進行，參與的人員也完全不同，導致了一系列問題。如參加技術安全評估和環境影響評價的專家，往往不理解居民群眾的“草根知識”，得出的結論有時不接地氣；參加社會風險評估的居民群眾代表不了解技術安全評估和環境影響評價的結果，難以對相關決策形成更為全面更為準確的看法；經濟風險評價的參與者往往忽略會給當地居民群眾帶來的經濟后果，也很難從防范技術安全風險和不良的環境影響方面考慮問題。再加上社會風險評估通常被安排在最后一個環節進行，科學決策與民主決策之間就可能出現矛盾，某地某項目因社會風險評估不過關甚至引發群體性事件，而被“暫緩實施”或者“終止決策”的情況不斷發生。這讓前期依靠專家所做的三項風險評估特別是環境影響評價處于尷尬境地。其實，科學決策和民主決策不應當矛盾，它們在依法決策的過程中可以實現統一。

四種風險評估之所以應當打通，首先是因為它們評估的對象都是風險，只不過這些風險作用的領域或內(經濟風險和安全風險)或外(環境影響和社會風險)，作用的機理或自然(安全風險和環境影響)或社會(經濟風險和社會風險)。既然都是風險，就都具有同樣的不確定性，盡管有的不確定性發生概率高(如“灰犀?！笔录?，有的不確定性發生概率低(如“黑天鵝”事件)。因而對它們都要先識別、后評估，即風險評估是以風險識別為前提條件的。風險識別所依靠的不外乎是經驗和想象，識別發生概率高的如“灰犀?！笔录饕揽拷涷灒R別發生概率低的如“黑天鵝”事件則主要依靠想象。進一步看，上述四種風險又是相互聯系、相互影響的。一方面，一種風險暴發會衍生它種風險，如技術安全風險一旦暴發，必然衍生經濟風險，導致預期的經濟利益無法實現；可能衍生環境風險，造成生態環境產生不可逆的破壞性影響；還會因人員傷亡和財產損失，導致周邊居民的不滿甚至抵制，加大了社會風險。另一方面，為了防范化解一種風險會引發它種風險，如為了降低經濟風險以獲取更大的經濟收益，有可能在防范其他風險的舉措上減少投入、放寬標準，從而使暴發技術安全風險、環境風險、社會風險的概率增加。這四種風險的相互聯系、相互影響，使得四種風險評估通盤考慮成為必要。

四種風險評估之所以應當打通，其次是因為它們所使用的方法大同小異。在依靠經驗和想象識別出四種風險以后，怎么來對其存在、發展、暴發及其后果做出盡可能實事求是的準確評價呢？在四種風險評估的實踐中，各自發展出一系列的評價方法，盡管它們不盡相同，但也本質相通。經濟風險評價常用的估算方法有財務分析、國民經濟分析、市場分析、概率分析等；技術安全評估成熟的方法有安全檢查表法、火災-爆炸危險指數評價法、事故樹分析和故障類型分析等；環境影響評價常用的方法分為工程分析、事故概率分析、環境影響經濟損益分析等；社會風險評估的方法主要有利益相關者調查、風險概率估計與等級確定等。所有這些方法在本質上都屬于技術范式方法體系，大多是先進行定性的風險分類和辨識，然后使用定量的方式匯集現場的、歷史的、文獻的或專家經驗估算的數據，再通過對數據的數學建模分析確定風險等級，最終以定性的方式給出風險防范的措施[2]。這些技術范式方法的本質相通，就使得四種風險評估通盤考慮成為可能。

四種風險評估之所以應當打通，還因為它們都是同一個決策必須考量的重要依據。如果將不同的風險評估分別交給不同的部門去做，沒有總的協調者，最后做出的決策就有可能出問題。經濟、技術安全、環境影響等方面風險評估的參與者分屬不同的學科，各自看問題的視角有別，得出的結論有異，特別是如果在不考慮主要是專家參與的其他風險評估工作的情況下就開展社會風險評估，由于缺乏經濟、技術和環境方面的科學依據而變成“空中樓閣”，其評估結論雖然直觀卻不一定“真實”。少了經濟、技術和環境等風險評估的支撐，社會風險評估就難以完全發揮應有的作用，更無法實現科學決策、民主決策、依法決策等價值訴求的統一。因此，有必要重新審視針對重大決策的經濟、技術、環境和社會風險評估的內在關系，更好地闡釋它們之間的內在邏輯關聯，為風險管理與決策提供理論依據?！八碾U通評”體現了將系統觀念貫穿于決策風險評估全過程。黨的十九屆五中全會決定將“堅持系統觀念”與堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持新發展理念、堅持深化改革開放一起，列為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的重要原則，強調加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。決策風險評估猶如“一房(決策體系)三梁(科學化、民主化、法治化)四柱(經濟風險評價、技術安全評估、環境影響評價、社會風險評估)”，系統完整，對其不應當進行人為地割裂。

四、發展“一專多能”的第三方評估機構

為了打通四種風險評估，存在著一系列的選項：可以由同一個部門來統管四種風險評估，這個選項在目前恐怕還難以實現；可以規定經濟風險評價、技術安全評估、環境影響評價都要有一定比例的居民群眾代表參加，而這些代表也將參加其后的社會風險評估，同時規定在社會風險評估時要公布經濟風險評價、技術安全評估和環境影響評價的結論，這個選項應當很容易做到；還可以培育和發展“一專多能”的第三方評估機構，放手讓他們參加不止一種類型的風險評估，這個選項目前看來非常必要。

鑒于經濟風險評價、技術安全評估、環境影響評價起步較早，且充分利用了市場機制，一批有資質、專業強、經驗足、水平高的投資咨詢公司、工程咨詢公司、環境監測機構已經成長起來。相比之下，社會風險評估剛剛起步，從業人員的資質、專業、經驗、水平都還有一定的差距。如前所述，既然四種風險評估理應打通，且所使用的方法本質相通，所以一方面可以通過培訓、交流、實操來提升現有的社會風險評估從業人員；另一方面也可以允許現有的投資咨詢公司、工程咨詢公司、環境監測機構及其從業人員加入社會風險評估的行列，當然前提條件是通過培訓、準入機制，讓他們明確四種風險評估在目標、角度、范圍等方面的區別，發展成為“一專多能”的第三方評估機構。

在評價目標上，經濟風險評價要確定工程項目對國計民生的價值、經濟財務狀況，判定其蘊含的市場風險并提出相應的規避措施；技術安全評估要精確估算工程項目技術風險的概率及其嚴重程度，提出防止技術風險的措施，實現最低事故率和最小事故損失；環境影響評價要分析工程項目建設和投產后可能產生的環境影響，提出環境污染防治對策；社會風險評估則要分析工程項目與周邊社會人文環境的相適程度，并提出預防措施以達到化解由工程項目決策所引發的社會矛盾。

在評價角度上，經濟風險評價主要是以企業效益和國民經濟的視角分析問題；技術安全評估是從設施設備系統的安全性角度考慮風險問題；環境影響評價是以人與自然和諧相處為視角，關注生態環境保護和可持續發展；社會風險評估則站在維護決策利益相關者權益的立場上進行。

在評價范圍上，經濟風險評價涵蓋經濟合理性、財務可行性及抗市場、金融風險能力；技術安全評估主要從工程項目的設計、施工方案和運行過程模擬中找出技術系統固有的、潛在的危險因素；環境影響評價包括工程項目建設投產后產生的各類污染物對環境產生的累積性影響和突發事故造成的即時性環境影響；社會風險評估則涉及工程項目周邊和影響區域，評價其被當地人文條件的接納程度、支持程度以及適應狀況。新時代的新要求，更是“一專多能”的第三方評估機構發展的機遇?！笆奈濉币巹澆粌H要求繼續做好“事前評估”，還提出要開展“事后評價”。這樣一來，對重大決策實施后的績效和新的風險，又亟須進行評價。為了適應“事前評估”加“事后評價”如浪涌般的需求，“一專多能”不僅要體現在能夠從事各類風險評估，還要體現在既善于“事前評估”又善于“事后評價”。

注 釋：

①重大決策風險評估涉及經濟、技術安全、環境影響、社會風險等領域，并形成了相對穩定的稱謂，即經濟風險評價、技術安全評估(又簡稱安全評估)、環境影響評價、社會風險評估等。