新中國成立以來黃河流域治理開發及其經驗啟示

鄧生菊 陳 煒

(1.甘肅省社會科學院 資源環境與城鄉規劃研究所，蘭州 730070；2.甘肅農業大學 管理學院，蘭州 730070)

提要： 黃河既是孕育了華夏文明的母親河，又因其“善淤、善徒、善決”而成為古今流域治理開發難題集中之河。新中國成立以來，黃河流域治理開發走過理論逐步深化和實踐梯次推進的過程。發揮黨集中統一領導的政治優勢，明晰流域發展的戰略思路，構建規范有效的制度體系，協同推進流域治理開發，構建黨政軍民多主體協同治理開發格局，發揮生態文化價值引領力，既是黃河流域治理開發七十余年的寶貴經驗，也是新時代實現黃河流域生態保護和高質量發展的智慧源泉。它啟示我們，推進黃河流域生態保護和高質量發展，應堅持辯證統一思維、底線約束思維、全面系統思維、以人為本思維、因地制宜思維、法制規范思維、先鋒引領思維，以重點生態功能區生態改善為重點，形成更加寬松和諧的人與自然關系，以生態優先綠色發展為核心，形成更加健康穩固的高質量發展根基，以城市群和大中小城市(鎮)協同發展為關鍵，形成更加集聚聯動的空間格局，以流域跨省區一體化發展為主線，形成協同共贏的發展局面。

引 言

江河是流域經濟形成和發展的基礎和前提。作為中華民族的母親河，黃河自西向東流經我國青藏高原、黃土高原、蒙古高原、華北平原，干流全長5464公里，水面落差4480米，流域總面積79.5平方公里[1]。黃河對我國具有極其重要的生態、能源和資源戰略價值：一方面，黃河流域地跨六個國家級重點生態功能區(三江源草原草甸濕地生態功能區、若爾蓋草原濕地生態功能區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、陰山北麓草原生態功能區)和國家“兩屏三帶”生態安全戰略布局中的“兩屏一帶(青藏高原生態屏障、黃土高原生態屏障、北方防沙帶)”[2]，自上而下分布著高寒陰濕、土質疏松和干旱沙化三種特殊的地貌單元，上游源頭是黃河水源涵養核心區，上中游是我國水土流失面積最大強度最高的區域，下游地上懸河持續前移防洪減災形勢嚴峻，流域生態環境脆弱，自我修復能力弱，是我國北方重要的生態安全屏障；另一方面，黃河中上游煤炭、石油、天然氣等戰略資源富集，是全國重要的能源、原材料和重化工業基地，以及水利水電基地、航空航天軍工生產和發射基地，黃河流域河套灌區、汾渭平原和黃淮海平原還是全國重要的農畜產品主產區，糧肉產量占全國的1/3。可以說，黃河流域治理開發直接關系到我國的生態安全、能源資源安全和經濟安全。

黃河流域治理開發的過程既是我國對人與自然關系認識深化的過程，也是探索人與自然和諧關系的實踐過程。目前，黃河流域面臨水源涵養、生物多樣性保護、水土流失、防洪減災等重大生態難題，上中游廣泛分布著禁止開發區和限制開發區，人口、產業與水土資源不匹配，流域水土資源和生態環境承載能力弱，生態環境對經濟發展的剛性制約非常明顯。同時，以傳統能源資源產業為主導的工業結構使上中游經濟發展面臨巨大的轉型升級和節能減排壓力，上中游高寒山區、民族地區、革命老區和生計脆弱地區疊加，產業自我發展能力不足，經濟基礎薄弱，群眾生計相對脆弱，限制發展的“外在制約”和渴望發展的“內在沖動”矛盾極其突出。

新中國成立以來，黃河流域治理開發取得重大歷史性成就。第一，實施重大生態保護和修復治理工程，上游水源涵養能力穩定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，下游河口生物多樣性明顯增加[3]。第二，重大水利樞紐作用彰顯，水資源有效調度控制，水沙治理成效顯著，河道萎縮態勢初步遏制，防洪減災體系基本建成，伏秋大汛歲歲安瀾。第三，重大引調和提灌工程發揮作用，水資源得到合理開發和利用，全國重要農牧業生產基地、能源資源基地和水電基地地位更加鞏固，流域中心城市和城市群加快發展，千萬農村貧困人口脫貧，實現了國家生態安全、糧食安全、能源安全和社會穩定，經濟效益、社會效益和生態效益顯著。

七十余年艱苦探索形成的基本經驗既是中華民族集體智慧的結晶，也是未來黃河流域治理開發寶貴的思想源泉。2019年，習近平總書記鄭州講話首次將黃河流域生態保護和高質量發展提升為國家戰略，為新時代黃河治理開發提出了新目標、新要求、新任務。回望歷史，展望未來，從新中國黃河治理開發的實踐中總結基本經驗，既是對黨的黃河流域治理史的系統化總結，也能更好推進流域治理體系和治理能力現代化，更好實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，使黃河成為造福人民的幸福河。

一、新中國黃河流域治理開發歷程

回顧新中國成立以來黃河流域治理開發的理論與實踐，始終都是圍繞著“保護與發展”這一核心矛盾而展開，從治水害興水利開發資源發展經濟，到世紀之交解決黃河斷流難題，再到21世紀踐行生態優先綠色發展理念，黃河安瀾七十載，高質量發展步入新征程。

(一)以防治流域下游水患為主的生態保護起步階段(1949—1978)

歷史上黃河“三年兩決口，百年一改道”，給流域人民生命財產帶來重大威脅和損失。新中國成立初期，百廢待興的國家如何治理“善淤、善徙、善決”的黃河成為時代賦予的歷史命題，為此黨和國家領導人多次視察黃河流域，并做出重要指示和戰略部署。毛澤東夜宿鄭州專列聽取《黃河綜合治理規劃》，號召“要把黃河的事情辦好”，強調“泥沙是一大害，要解決任務艱巨”，并創造性地提出“南方水多，北方水少，如有可能，借一點來是可以的”[4]，這成為我國“南水北調”的思想發端。周恩來總理基于積貧積弱的國情和黃河治理開發的艱巨性復雜性，主張采取積極穩妥審慎有序的方略，提出應以毛澤東同志哲學思想辯證分析解決黃河治理開發問題。他促成“黃河治理”被列為蘇聯援建的156個工程項目之一，指示成立黃河研究組實施黃河流域現場勘查，強調水土保持是治黃根本，部署防洪工程體系建設，現場指揮戰勝洪水襲擊，組織編制實施《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃》《黃河綜合利用規劃技術經濟報告》。他還推動建成綜合效益顯著的劉家峽水電站，多次組織召開三門峽水利樞紐項目及改建工程現場論證會和技術攻關研討會，針對三門峽建設中存在的問題，辯證分析“不動派”“炸壩派”“放淤派”“攔泥派”主張，反思“上中游攔蓄泥沙使下游黃河水變清的”規劃思想，明確提出要認識和掌握規律解決黃河治理矛盾[5]。這一時期，黃河流域實施寬河固堤工程、石頭莊滯洪工程和“引黃濟衛”灌溉工程等，建成三門峽、劉家峽、三盛公、青銅峽等水利樞紐，開展黃土高原全面勘查，為黃河治理開發奠定了基礎。1972年世界環境大會首次提出“可持續發展”概念，次年我國召開第一次環境保護會議，并由中央到地方開始建立環境保護機構，我國生態保護工作開始起步。在此背景下，有關黃河流域水資源保護、監測、利用和研究的行政管理和科研機構相繼成立，黃河流域治理開發邁上新臺階。

(二)流域生態治理與經濟開發辯證統一的可持續發展探索階段(1978—2012)

改革開放后，在大大解放社會生產力和實現經濟快速增長的同時，黃河流域保護與發展的矛盾也更加顯現，黨和國家領導人對此高度關注。1981年在國家大幅壓縮基建投資背景下，為確保黃河安瀾和經濟發展，鄧小平堅決主張增加流域下游防洪工程建設經費，最終中央動用國家預備費五千萬元予以支持[6]。1983年“環境保護”被確定為我國基本國策。1996年江澤民在視察小浪底水利樞紐后指出，市場經濟要解決對稀有資源的配置，節約用水是經濟發展的根本；1999年又強調應加強流域水資源統一調度管護，以改善生態環境為根本，興利除害綜合治理，將經濟效益、社會效益和生態效益相統一，實現經濟建設與人口、資源、環境的協調發展[7]。2002年朱镕基強調治理黃河必須從戰略全局高度實施可持續發展戰略，建立合理水價機制，發展節水型產業，堅決關停嚴重污染的中小企業[8]。2006年胡錦濤指出黃河治理必須堅持人與自然和諧相處，良好的生態環境是經濟社會可持續發展的依托。同年，溫家寶也指出，要遵循自然規律和經濟規律，以水資源可持續利用保障經濟社會的可持續發展[9]。這一時期，黃河流域建成小浪底、萬家寨、龍羊峽等水利樞紐工程，實施大批引水調水提灌工程、排沙泄洪工程、供水排水工程和標準化堤防工程，推進退耕還林還草、封山禁牧、植樹造林、天然林保護、固溝保塬、梯田建設、河道治理、水污染防治、生態移民、汛情監測預警等，編制實施全國主體功能區規劃，有效解決河道萎縮和黃河斷流難題，實現人與自然協調可持續發展成為社會廣泛共識和實踐遵循。

(三)“綠水青山就是金山銀山”的生態優先綠色發展階段(2012—2021)

黨的十八大后，新發展理念成為由經濟社會發展的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯決定的新時代發展觀。“生態文明”建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，黨在生態治理和流域治理領域的執政價值凸顯。新發展理念闡明了我國發展的價值導向、模式選擇、發展道路等重大政治問題，回答了新時代發展的目的、動力、方式和路徑等理論與實踐問題。“綠水青山就是金山銀山”的生態優先綠色發展新路徑，科學回答了新時代實現怎樣的發展和怎樣實現發展的重大歷史命題。人與自然是生命共同體，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的樸素真理成為社會普遍認同的價值理念，構建節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式成為經濟發展的實踐道路[10]。2019年9月習近平總書記首次將“黃河流域生態保護和高質量發展”提升為國家戰略，彰顯了新時代中國共產黨發展理念、發展戰略和發展目標的深刻變化，表明在黨的領導下黃河流域的治理開發步入新征途。這一時期，繼續深化生態文明體制改革，強化“三線一單”硬約束，對流域國土空間開發活動開展適宜性評價，實施黑河黃藏寺水利樞紐、黃河下游防洪等重大工程，開展中央生態環境保護督察，整治黃河重點支流水污染，推進黃河流域治理開發跨省區合作，促進流域經濟帶、產業群和城市群發展，實現了流域脫貧攻堅和全面建成小康社會目標。

二、新中國黃河流域治理開發的基本經驗

新中國成立以來，黃河流域治理開發的歷程艱難曲折而波瀾壯闊。在中國共產黨的堅強領導下，我們把握自然規律，堅守人民立場，完善制度框架，攻克種種難題，統籌推進黃河治理與開發，由此積累了寶貴的經驗。

(一)充分發揮黨集中統一領導的政治優勢

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最大的制度優勢。中國共產黨是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，也是黃河流域七十余年治理開發的領導核心。只有中國共產黨才能立足國情，著眼國家發展的全局，著眼民族復興的長遠，著眼全體中國人民的根本利益，做出科學的戰略決策，并推動黃河流域實現生態保護與高質量發展。離開了黨的領導，就不可能保持國家長期安定團結的政治局面，就無法凝聚全國各族人民的智慧和力量，也就無法順利地統籌推進黃河流域治理開發這一偉大事業。當前，中國共產黨持續以自我革命的精神加強黨的建設，不斷提高黨的執政能力和領導水平，使黨的領導核心地位更加鞏固，人民向心力和凝聚力持續增強，社會主義制度集中力量辦大事的優越性持續發揮，這必將成為黃河流域生態保護和高質量發展的根本保證。

中國共產黨的科學主張是黃河流域治理開發的基本前提。新中國成立以來，我們黨圍繞黃河流域“保護與發展”核心問題艱辛探索，黨領導中國人民開展社會主義建設和改革發展的光輝史，也是黨領導黃河流域人民統籌推進人與自然協調發展的奮進史，更是黨推進黃河流域治理體系和治理能力現代化的流域治理史。我們黨作為黃河流域治理開發的領導核心，通過流域治理的體制機制、規劃政策、法律法規等制度體系，發揮黨的領導力，依法推動黃河流域治理開發。新中國成立以來，中國共產黨基于不同歷史時期黨和人民所處的歷史方位、發展階段、條件形勢和目標任務，不斷豐富“黃河流域治理開發”的理論主張，特別是2019年首次將其提升為“黃河流域生態保護和高質量發展”的國家戰略，明確了黃河流域治理開發的價值導向、發展理念和發展道路，科學全面地回答了黃河流域生態保護和高質量發展的重點和難點，使黃河流域治理開發有了明確的方向指引、目標導向和行動指南[11]。實踐證明，只有堅持黨的集中統一領導，堅決貫徹黨中央決策部署，才能處理好黃河流域治理開發的復雜難題，最終實現經濟社會可持續發展。

(二)明確流域發展戰略思路

辯證認識治理開發。新中國成立后，我國堅持辯證唯物主義方法論，認為生態保護與經濟發展是對立統一的關系，貫穿于黃河流域治理開發的始終，生態保護是矛盾的主要方面。在走過的社會主義建設、改革開放、全面建成小康社會和建設社會主義現代化國家的重要歷史階段，我們依據不同時期經濟社會發展基礎和黃河流域治理開發需要，走過了以“防范洪災和解決溫飽為主”，到“保護中發展，發展中保護”，再到“生態優先，高質量發展”的認識深化過程。

探索科學治河方略。新中國成立后，黨領導人民探索人與自然的和諧共生之路，先后提出“寬河固堤”“蓄水攔沙”“上攔下排、兩岸分滯”“調水調沙”“攔、排、放、調、挖處理利用泥沙”[12]“構建1493治河體系”“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”[13]“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”[14]等治理開發方略。黃河流域治理開發實踐也實現了重大轉變：由側重局部單一表象治理和單純重視被動筑堤防洪，轉向綜合系統源頭治理，主動兼顧水源涵養、水土保持、水污染防治、防洪減災和生物多樣性保護等；由重治水輕治沙轉向科學調節水沙關系；由重下游疏排和輕中上游攔蓄轉向攔蓄疏排并重；由單純注重水質向“水質、水量、水環境、水生態”兼顧，地表水和地下水統籌轉變；由重防害輕利用轉向防害與興利并舉；由征服自然和過度干預轉向尊重自然、順應自然、保護自然，倡導自然恢復為主，人與自然和諧相處；由行政區域單打獨斗轉向統籌流域經濟和行政區經濟、上中下游、干支流、左右岸、山水林田湖草協同發展；由地方政府治理轉向政府主導和全民動員的綜合大治理；從局部治理、先污染后治理、邊污染邊治理到生態優先綠色發展轉變；環境政策工具從單一行政管理向行政、市場和法制手段并用轉變。

編制實施各類規劃。新中國成立以來的不同時期，隨著經濟社會發展和人口資源環境的變化，黃河流域“保護與發展”突出矛盾也有著不同的表現。對此我們堅持問題導向，明確長遠和階段性目標，既從眼前著力破解重點難點問題，又從戰略眼光著眼系統分析解決根本問題，相繼編制(或正在編制)實施黃河治理開發綜合規劃(如《黃河流域綜合規劃(2012—2030)》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》)、專項規劃(如《黃河流域防洪規劃》《黃河流域水資源開發利用規劃》《黃河水系航運規劃》《黃土高原溝壑區“固溝保塬”綜合治理規劃》《黃河流域水土保持規劃》《黃河水文發展規劃》《黃河流域重要河段河道采砂管理規劃》《黃河流域(片)水資源保護規劃》《黃河流域(片)水利基礎設施空間布局規劃》《黃河流域生態保護和高質量發展水安全保障規劃》等)、支流與區段規劃(如《湟水流域綜合規劃》《洮河流域綜合規劃》《無定河流域綜合規劃》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》等)。在頂層設計下實現舉措有的放矢，過程循序漸進，使黃河流域治理開發取得顯著成效。同時，編制實施有關生態環境保護修復、區域經濟發展、主體功能區、國土空間開發等方面的規劃，印發實施《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》等，使黃河流域治理開發有可遵循的協調統一的頂層設計體系。

(三)構建規范有效的制度體系

新中國成立以來，通過政府自上而下加強制度設計，再結合自下而上的制度創新，由易到難，由試點到推廣，由外圍到核心突破，不斷深化體制機制改革，制度的規范性、導向性和約束力愈加突顯，黃河流域治理體系不斷完善，治理能力現代化水平不斷提升。

完善流域治理機構。新中國成立后，我國在冀魯豫解放區治河委員會(1946)基礎上成立黃河水利委員會(1949)，之后陸續成立黃河水源保護辦公室(1975)、黃河水源保護科學研究所(1978)、黃河水質監測站(1979)、黃河流域水環境監測中心(1991)、黃河上游水資源保護局(1995)和黃河寧蒙水資源保護局(2002)[15]等流域治理機構。他們在依法實施重要水域和跨流域調水的水量水質監測預警，指導協調流域內水土流失防治[16]，保障流域水資源安全和合理開發利用，以及開展抗旱抗洪減災工作等方面發揮了極為重要的作用。

深化體制機制改革。新中國成立以來，我國不僅相繼建立起最嚴格的生態環境保護制度、水資源統一調度管理制度、資源有償使用制度、水資源用途管制制度、多元生態補償制度、環境損害賠償制度、水權排污權碳匯及交易制度、河湖長制度、污染物排放許可制度、環境影響評價制度、資源型產業環境成本約束制度、水土資源節約集約使用制度、人為水土流失衛星遙感常態化監管制度、流域水情動態監測監管制度、重大水事件案件報告督辦和備案制度、環境污染責任保險制度、領導干部生態責任追究制度，以及重點區域、重點產業、重點企業生態環境監管制度等，而且構建起生態環境部際協調推進機制、黃河流域跨省區協調合作機制、經濟手段為主的節水機制、財政長效投入機制、突發水污染事件聯防聯控機制、綠色發展評價考核和獎懲機制等。此外，我國還建立了國家公園體制，確立了嚴格的產業環境準入標準，建設起黃河水沙調控體系等。系統化的制度框架和高效運行機制成為流域治理體系和治理能力現代化的有力支撐，確保了黃河流域治理開發的有效推進。

建立健全政策體系。統籌推進“三北”防護林建設、天然林保護、高標準梯田建設、退耕還林還草、禁牧休牧輪牧、固溝保塬等重大舉措。實行生態管護人員全覆蓋、水資源超載地區暫停新增取水許可、產業發展負面清單、超額累進階梯水價、污水處理收費、財政綠色發展專項基金、支持循環經濟發展的投融資政策等。在生態保護、水土保持、洪災防治、河湖水系綜合整治、農村環境連片整治、高標準基本農田建設、農田水利設施建設、發展現代農業、農業綜合開發等領域給予中央財政轉移支付政策支持。

實現依法治理開發。新中國成立以來，我國先后出臺環境保護法(1979)、水污染防治法(1984)、森林法(1984)、草原法(1985)、水法(1988)、水土保持法(1991)、防洪法(1997)、河道管理條例(1988)、黃河水量調度條例(2006)等，啟動《黃河保護法》立法研究，出臺水功能區管理辦法(2003)、入河排污口監督管理辦法(2006)、黃河流域及西北諸河嚴重人為水土流失違法事件快速反應與聯合查處辦法(2010)、黃河下游河道采砂管理辦法(2013)、水權交易管理暫行辦法(2016)等行政規章，形成相關立法司法執法體系，12個環境資源巡回法庭落戶黃河，為流域系統性、整體性、綜合性、差異性治理提供了堅強的法治保障。

(四)協同推進生態保護與經濟發展

深度綜合開發黃河水資源價值。新中國成立以來，我國加快關系國計民生的重大水利基礎設施建設，建成班多水電站、龍羊峽水電站、劉家峽水電站、八盤峽水電站、青銅峽水利樞紐、三盛公水利樞紐、三門峽水利樞紐以及小浪底水庫等，有效發揮了蓄水、發電、灌溉等綜合功能，促進了我國能源結構調整和流域經濟發展。實施重大引調水、提灌和水源工程，建成引大濟湟、引大入秦、引黃入呼、引洮入潭等引調水工程和塘、堰、壩等蓄水工程，建成陜甘寧鹽環定揚灌區，青海公伯峽、拉西瓦、李家峽灌區，甘肅景電、引洮、靖會等灌區，內蒙古河套、烏拉特前旗、土默特右旗等灌區，寧夏固海揚水工程、同心揚水工程等四大灌區，優化了水資源空間配置，為流域經濟繁榮發展、人口城鎮化集聚、生態環境改善提供了堅強的水資源保障，在確保糧食安全、經濟安全、生態安全中發揮了重要作用。建成楊家、老虎口、諾木洪、國慶、景電、引大、引洮等骨干水源工程，形成了龐大的供水網絡體系，有效滿足了經濟社會發展的需要。

協同推進“生態產業化”和“產業生態化”。當前，我們堅持“生態優先、綠色發展”：一方面，以“生態空間減占、資源消耗減量、污染物減排”為高質量發展的基本要求，推進制度創新、技術創新、政策創新、產業發展模式創新，引進和布局產業項目考量生態影響，限制生態空間內的產業開發活動，對生態敏感區的產業開發提前進行生態效應評估，壓減淘汰現有傳統落后產能，實行節能減排技術改造，推進廢棄物綜合治理和循環利用，推進新能源多元化利用，推動產業提質增效、綠色轉型和可持續發展；另一方面，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論，將生態環境視作生態產品，通過生態產品價值提升、生態產品市場化、生態資源與產業融合發展，培育壯大生態農業、生態林業、生態旅游、康養產業等，推動生態產品或生態服務價值轉化為經濟價值，使生態保護與產業發展相得益彰。通過“產業生態化”和“生態產業化”實現“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”[17]，有效探索出符合實際的生態保護和高質量發展道路。

協同推進“生態保護”與“脫貧致富”。我國針對生態環境脆弱、生存條件差、貧困人口集中的地區，尤其注重統籌謀劃和協同推進生態保護與脫貧致富。在水利扶貧方面，實施脫貧攻堅農村飲水安全鞏固提升工程、生態移民扶貧開發供水工程等，貧困地區農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質達標率顯著提高，生產生活用水得到更有效保障，確保了2020年脫貧攻堅目標的如期實現。同時，建設水利管護工程，設置管護崗位吸納就業，使貧困人口有了更多增收渠道。在水庫移民方面，新中國成立以來，黃河干支流水庫移民遠超百萬，通過采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法，將移民安置與庫區建設、資源開發、水土保持、經濟發展相結合，使流域生態保護與移民區經濟發展實現了雙贏。在生態移民方面，黃河源頭“三區三州”深度貧困區、黃土高原水土流失區、內蒙古高原干旱沙化荒漠區都不同程度地存在“一方水土養育不了一方人”的情況，為從根本上保護和修復生態環境，并改善當地居民生產生活條件，實現脫貧致富，國家統籌實行生態移民政策，在科學選定的遷入區配套建設基礎設施，優化公共服務，加強產業培育和就業扶持，按照先易后難，先集中后分散，先重點后一般的原則循序漸進地推進。在東西協作優生態促脫貧方面，深入推進北京、福州、青島、南京、無錫、天津等地與黃河流域市縣開展東西對口扶貧協作，在產業合作、人才交流、勞務協作、開放發展等方面深化協作。特別是福建與寧夏發揮黨政主導政治優勢，建立省際聯席會議制度，以生態環境保護為基礎，實施揚黃扶貧灌溉工程和西海固移民搬遷項目(寧夏紅寺堡區成為全國最大單體生態移民扶貧集中安置區)，加強在項目、資金、技術、人才等方面的對口幫扶，生態遷出區實施封禁管護，將自然恢復與人工治理相結合，組建國有林場和家庭式林場，安置區以“穩得住、能致富”為重心，加強職業技能培訓，建設產業園區和扶貧車間，吸引了大批閩商投資興業，促進了就業創業和增收致富。

(五)構建黨政軍民多主體協同治理開發格局

堅持以人民利益為出發點和落腳點。堅持“立黨為公、執政為民”是中國共產黨的執政理念。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，人民本位是中國共產黨不斷奮斗的基本價值遵循。習近平總書記說，人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標，要不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，要讓黃河成為造福人民的幸福河，這充分體現了黨的初心和使命，彰顯著黨的人民情懷。黨領導黃河流域治理開發，確保人民享有優質水資源、健康水生態、宜居水環境，全力推進流域生態保護和高質量發展，體現了黨以人民為中心的發展思想，也是推進黃河流域治理開發不竭的動力源泉。

堅持依靠人民創造歷史偉業的人民觀。人民的創造性實踐是中國進步的力量源泉，人民的堅定支持是黨執政的堅實基礎。社會主義發展到今天，取得的成就是廣大人民群眾在黨的領導下用勤勞、智慧、勇氣干出來的，每個人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量，黨和國家事業就能向前推進一步[18]。在中國共產黨的領導下，黃河流域治理開發始終以廣大人民為依靠，黨委統攬全局協調各方，加強全局謀劃和頂層設計；政府健全包括體制機制、政策舉措和法律法規方面的制度體系，抓好落實見效；企業、社會組織和公眾主動參與，積極履行社會責任；軍隊在重大險情時承擔急、難、險、重的搶險任務。正是因為黨政軍民多主體協同治理開發，才凝聚起勢不可擋的強大力量。

(六)發揮生態文化價值引導力

習近平總書記說中華民族向來尊重自然、熱愛自然，中華文明傳承五千多年，積淀了豐富的生態文化。縱覽我國古代典籍，其中很多都體現了倡導人與自然和諧相處的價值取向。夏禹時的“春三月，山林不登斧，以成草木之長。夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長”，春秋時管仲的“為人君，而不能謹守其山林菹澤草萊”“不可以立為天下王”“春政不禁，則百長不生，夏政不禁，則五谷不成”，《論語·述而》的“釣而不綱，弋不射宿”[19]，白居易的“誰道群生性命微？一般骨肉一般皮。勸君莫打枝頭鳥，兒在巢中望母歸”，程頤有“人之在天地，如魚在水，不知有水，只待出水，方知動不得”等，都體現了古代樸素睿智的自然觀。他們倡導尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，給人以深刻的警示和啟迪。正因為黨領導我們繼承弘揚我國天人合一、道法自然、不竭澤而漁、追求人與自然和諧相處的生態文化，才使生態文明思想深入人心，發揮了凝心聚力的重要作用。

三、新中國黃河流域治理開發的幾點啟示

新中國成立后，黨領導人民治理開發黃河，以馬克思主義理論為遵循，堅持以全面系統、普遍聯系和動態發展的觀點認識事物，堅持運用辯證唯物主義方法認識和解決問題，通過從理論到實踐，再從實踐到理論的循環往復，凝聚集體智慧和力量，創造性地解決了不同時期的流域問題。回望新中國黃河治理開發的正反兩方面的經驗，給我們如下啟示：

(一)要有辯證統一思維

黃河流域治理開發必須堅持馬克思主義對立統一的矛盾觀，生態保護和經濟發展及其二者內部諸要素間是對立統一的關系，矛盾時時處處都存在，是無條件的和絕對的，流域生態保護與經濟開發始終處于矛盾運動中[20]。生態保護不能全然不顧經濟發展，發展經濟也不能以犧牲生態環境為代價，生態保護與經濟發展是和諧共生的關系，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，通過推進“產業生態化”和“生態產業化”，實現在保護中發展，在發展中保護。

(二)要有底線約束思維

黃河流域治理開發應堅持辯證唯物主義的自然觀，認識到自然界是人類生存和可持續發展的前提和基礎，人類發展依賴于自然界，人類在自然規律的約束下要有限度地改造自然，如果人類活動無視自然界客觀規律，就會受到自然界的懲罰。黃河流域治理開發應堅持底線思維，尊重自然規律，時刻保持對大自然的敬畏，推動黃河流域治理開發堅守生態保護、永久基本農田和城鎮開發邊界“三條紅線”，統籌生產、生活、生態“三生空間”，強化主體功能區在國土空間開發中的基礎性作用，建立流域省區生態環境空間分區管控和用途管制制度，突出水資源和水環境承載力剛性約束，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，遵循保護優先、自然恢復和循環利用原則，處理好人與自然的協調關系，持續優化人口、經濟和資源環境相協調的空間開發格局。

(三)要有全面系統思維

黃河流域治理開發必須堅持馬克思主義普遍聯系的原理，看到治理開發中的一切事物、現象、過程都不可能孤立存在，它們之間及它們的內部諸要素之間相互影響和相互制約，它們的聯系是普遍和多樣的，它們是相互聯系著的統一整體，應當全面系統認識，統攬全局，統籌兼顧。新時代黃河治理開發將面臨更加紛繁復雜的局面，必須堅持全面系統的思維，通盤系統謀劃和統籌協調推進，堅持前瞻性、全局性、系統性長遠謀劃，將山水林田湖草看作生命共同體，綜合運用政府、市場、法治、科技等手段，促進經濟區和行政區、上下游、干支流、左右岸協同推進大治理。

(四)要有以人為本思維

黃河流域治理開發應堅持人民立場，把為人民謀幸福作為核心價值和根本目標，把為人民謀利益作為流域治理開發的根本出發點和落腳點，把人民當作歷史進步的真正動力和英雄。一方面，要踐行以人民為中心的發展思想，將良好的生態環境作為最普惠的民生福祉，將生態保護優先下的高質量發展作為流域治理開發的現實路徑，使黃河成為造福人民的幸福河；另一方面，要堅持尊重人民主體地位，將人民看作歷史的創造者，匯集廣大人民的無窮智慧，凝聚起撼天動地的磅礴力量。

(五)要有因地制宜思維

黃河流域治理開發應堅持運用唯物辯證法認識和解決問題，看到矛盾有特殊性，任何事物的矛盾都是共性和個性的有機統一，共性寓于個性之中。黃河流域治理開發不僅在基礎條件、資源賦存、主導產業等方面存在顯著的空間差異，而且不同時期是動態變化的，既要將黃河全流域看作統一整體系統謀劃推動治理開發，又應倡導具體問題具體分析，堅持系統謀劃與分類施策相結合，鼓勵地方因時因地制宜，實事求是自主探索適宜多樣的“保護與發展”兼顧的有效路徑。比如，立足流域特定區段實際，河源段應重在提升三江源、祁連山、甘南水源涵養功能，峽谷段應重在水土保持和水電資源開發、沖積平原段應重在水土保持和污染治理；黃土高原的水土流失重點治理區應重在建設治溝骨干工程和植樹種草興利減沙，重點監督區應重在有效遏制人為水土流失，重點預防區應重在保護森林草原植被防止新的水土流失[21]，真正踐行“宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商”的發展之路。

(六)要有法治規范思維

黃河流域治理開發應堅持將馬克思列寧主義關于國家與法的理論同中國國情和發展現實相結合，將法治意識與法治觀念上升到思維理念層面，在黨的領導下建構起完備的法律制度體系，規范、約束和引導黃河治理開發實踐活動。新時代特別要增強法治意識，自覺以法治思維和法治方式統籌推進黃河流域治理開發，堅持實行最嚴密的法治，不僅要加快生態環境領域的立法和修訂步伐，而且要圍繞黃河流域治理開發不斷完善法律體系，在法治軌道上不斷提升流域治理開發能力，為黃河流域生態保護和高質量發展提供可靠的法治保障。

(七)要有先鋒引領思維

黃河流域治理開發應堅持把發揮中國共產黨作為馬克思主義政黨的先鋒引領作用。中國共產黨是馬克思主義政黨，具有強烈的使命意識與責任擔當[22]。新中國成立以來，伴隨著經濟開發活動的頻繁和人口的流動聚集，黃河流域也曾相繼出現突破生態底線發展經濟使水源涵養能力下降，破壞生物棲息地和過度開發利用野生資源造成生物多樣性減弱，盲目擴張經濟規模粗放發展加劇水資源的短缺，亂采濫伐地表植被土地沙化加劇水土流失，工業初級重型化發展造成資源浪費和水體與土壤污染，上中游梯次攔河建壩發展經濟造成下游河道萎縮和黃河斷流等問題，正是堅持黨的堅強領導，才未偏離根本方向攻克了種種難題。我國的國家制度和國家治理體系的顯著優勢是黨的集中統一領導，黨要求黨員領導干部必須有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔當[23]，突出研究解決重點難點問題，一茬接著一茬干，這保證了黃河流域治理開發有強大的領導力和執行力。

四、新中國黃河流域治理開發展望

黃河流域自然本底條件脆弱，地質地貌復雜多樣，海拔落差大，水資源總體短缺，洪水威脅仍然存在，發展質量有待提高。對此，我們應充分借鑒黃河流域治理開發艱辛探索中凝結出的寶貴經驗和啟示，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

第一，著力重點生態功能區生態環境保護，夯實創造優質生態產品的根基，拓展生態環境承載力空間，形成更加寬松協調的人與自然關系。

黃河流域應以敏感脆弱的水源涵養、生物多樣性保護、水土保持、防風固沙等重要生態功能區為重點，以保障我國西北乃至全國生態安全為首要目標，著力加強生態環境保護，繼續實施天然林保護、三北防護林建設和人工植樹造林等，嚴格禁伐、禁采、禁挖、禁獵，提升林草植被覆蓋率，保持河湖濕地和地表徑流的持續穩定，促進生態系統的穩固；著力加強生態修復治理，自然修復與人為治理相結合，實施礦山采空塌陷土地裸露區域、生態移民遷出區域、異地扶貧搬遷遷出區域、林草植被采挖砍伐破壞區域、長期棄耕撂荒土地等的生態修復與綜合整治，對有荒漠化趨勢的臨界區域加強生態補水，推進退耕還林、退牧還草、封山禁牧和輪作休耕，盡最大努力消除人為造成的生態破壞；著力加強生態保護的源頭管控，嚴格實施主體功能區規劃，嚴格遵守“三條紅線”，優化布局“三生”空間，加強產業準入負面清單約束，加強農業面源污染治理，推進工業清潔生產、排放物循環綜合利用和污染整治，培育綠色消費理念和生活方式，使黃河流域更好發揮生態作用，提供更優生態產品，形成更加寬松和諧的人與自然關系。

第二，著力生態優先綠色發展，加快傳統產業轉型升級和綠色生態產業培育，增強產業創新驅動力、科技引領力和綜合競爭力，形成更加穩固的高質量發展基礎。

黃河流域應以生態環境安全和可持續發展為前提和基礎，重構現代化產業體系和產業空間格局，探索以綠色低碳循環為特點的產業高質量發展道路，著力推進不符合生態保護要求和主體功能定位的產業退出，促進傳統落后高污染高能耗高排放產業的關停并轉，加速無效低質過剩產能的淘汰化解；著力推進有轉型升級潛力的傳統產業加速科技創新、制度創新、模式創新、管理創新，強化瓶頸制約的聯合攻關和重點突破，驅動產業由初級低附加值產品向精深加工高附加值品牌化產品躍升；著力加快新產業新動能新引擎再造，著眼產業前沿洞察發展趨勢，充分挖掘產業機會和發揮比較優勢布局新興綠色領航產業，以全面推行節能減排降耗、清潔生產和循環利用實現經濟的可持續發展，以強化產業創新驅動力和科技引領力，增強產業綜合競爭力[24]，由此筑牢流域高質量發展的長期基礎，在產業結構優化、產業動力轉化、生態環境優化中實現經濟效益、生態效益、社會效益的高度統一，在人口、土地和資源環境協調發展中實現經濟的高質量發展。

第三，著力加強流域城市群協同發展，增強點軸和圈層輻射帶動能力，持續提升流域經濟發展綜合實力，形成更高質量和更有活力的流域經濟發展能力。

黃河流域應以蘭西城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂榆城市群、關中平原城市群、中原城市群、晉中城市群、山東半島城市群的協同發展為重點，以流域沿線大中小城市(鎮)發展為重要依托，增強流域經濟發展整體實力，著力促進流域干支流沿線、交通干線和網絡節點的大中小城市與小城鎮錯位互補協同發展，暢通和激活城市(鎮)間要素流動、產業關聯、投資興業和經貿合作，以緊密的經濟聯系加速形成流域“點軸開發”新格局；著力加快城市群中的核心城市發展，在強化核心城市的生產要素集聚力、高端產業吸引力、高新科技轉化力、人口就業吸納力中，加速提升其發展質量與能級，增強核心城市“圈層輻射”帶動力，在策源地示范引領中拓展輻射帶動范圍，進一步提高城市群中流域人口產業集聚區和高質量發展核心區的地位[25]，形成流域經濟高質量發展的空間格局；著力推進城市群抱團融入“一帶一路”倡議，加強城市群內和城市群間生產要素、產業鏈、價值鏈、創新鏈的互聯互通[26]，在信息共享、風險共擔和互利共贏中，促進利用產業同構或產業互補合力拓展對外投資和市場領域，深化與沿線國家經貿往來、人文交流和科技合作等，不斷優化流域經濟高質量發展的空間格局。

第四，著力構建跨省區溝通協調長效機制，增進生態保護、治理與補償多層面務實合作，增進經濟貿易、高端制造、現代農業等領域深度合作，形成更加協同和互利共贏的發展格局。

黃河流域應以流域省區一體化發展為主線，以達成省區間共識、增進省區間互信、拓展省區間務實合作為關鍵，著力強化以自然地理單元聚力生態保護才能見實效的共識，在完善能充分體現生態保護者為生態保護和綠色發展做出貢獻的生態補償機制中，最大可能消除省區間利益糾葛和合作牽絆，借此最大可能形成省區發展利益與流域發展利益的統一，省區發展戰略與國家發展戰略的對接，在此基礎上搭建跨省區常態化生態保護治理協調溝通機制，共同謀劃實施生態保護修復與治理項目，有效實現行政區間、上下游、左右岸、干支流的系統謀劃，統籌推進和全面治理；著力以開放視野密切區際經濟聯系，在堅持市場對資源配置起決定性作用的前提下，不同行政區在獨立自主和互利共贏原則下，立足行政區差異化的資源稟賦、發展基礎、區位特點、發展定位和戰略目標，尋找合作契合點，積極推進重大基礎設施一體化規劃建設，構建省區間合作論壇、聯席會議和會商制度，協同推進產業結構優化，促進合作聯動機制對接，因地制宜選擇有效的合作模式，充分挖掘合作共贏潛力，最終形成流域綜合治理開發新局面。