構建南通市場監管新機制

高申榮 童霞 楊蕊蕊

【摘? 要】黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求在“十四五”期間“健全市場體系基礎制度，堅持平等準入、公正監管、開放有序、誠信守法，形成高效規范、公平競爭的國內統一市場”，這為“十四五”期間南通市場監管體系建設指明了方向。南通亟需建立優化、協同、高效的市場監管體制，不斷提升市場監管效能，更好服務國家高質量發展。

【關鍵詞】市場監管;體制;機制

引言

建立優化協同高效的市場監管體制，是認真貫徹落實中央全面深化改革新要求的重要舉措。南通市委、市政府高度重視統一市場監管機制改革，對機構職能進行了優化整合，取得了較為顯著的成效。但是，全市上下在執法層級設置等問題上認識仍難以統一，執法標準、人員素質要求等方面仍存在亟待解決的困難。因此，有必要統一全市上下認識，構建市場監管新機制，全面提升市場監管執行能力。

1.當前南通市場監管機制改革存在的問題

（一）優化協同高效機制認識不深入。南通市政府高度重視優化協同高效市場監管機制的建立，頒布了《南通市人民政府關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的實施意見》，但是執行過程中仍然存在一些問題。一是市級統一指揮意識缺乏。全市沒有統一的意志，僅僅讓基層去試驗，出現多種形式并舉，致使上下難暢通，左右難協調;二是基層等待觀望普遍存在。走一步看三步，走快了怕失誤擔責，走慢了怕挨批落后。三是行政審批事項爭議不斷。對于行政審批改革有些部門存在抵觸情緒，導致審批監管結合部無人問津，讓服務對象不是“最多跑一次”，而是問政多門，反復“跑路”，改革成效在部分服務對象中大打折扣。

（二）市場監管制度規范未統一。一是執法層級設置不統一。針對目前實行的以區縣市場監管局執法為主的體制，在實地調研中，如皋市場監管執法隊伍設在分局，其他地方在縣區一級。兩種方式同時并存，各有利弊，不利于全市協調一致的執法協同。二是綜合執法機制未統一。下放事項過多，基層人員任務過重，難以“一職多能”。特別是這部分人員所有的福利和組織關系都在鄉鎮（街道），參與更多的是鄉鎮（街道）的環境綜合整治、動遷拆違、文明城市創建等工作，行政執法處于次要位置，不僅不利于“雙隨機一公開”監管執法的展開，而且導致街鎮一級的行政執法力量實際被弱化和分散。三是綜合執法機構未融合。執法的標準、流程、業務平臺尚需統一，執法的制服、裝備、執法證件尚不一致，一定程度上影響了執法的嚴肅性、權威性和公信力。而且，執法機構人員編制琳瑯滿目。

（三）市場監管職能配置不明確。一是市縣兩級市場監管局與行政審批局的事權劃分不明確。全市深入推進行政審批制度改革，但是在實際運行中遇到了一系列問題，而且不同的市場主體登記注冊在不同的部門和不同級別的部門，導致了市場準入的第一道環節就出現紊亂，對事后監管帶來眾多不便。二是部門監管與行政執法職責邊界劃分不明確。機構改革后，市場監管部門除承擔工商、質監、食品、藥品、知識產權等職能執法任務外，還要參與創文、創衛、城管、拆遷、環保等地方政府交辦的任務，市場監管與屬地政府職責邊界不清。而且，商務、住建、應急管理、教育等部門和市場監管局也存在職能上的交叉，市場監管與行業主管部門職責邊界不清。三是部門監管與行政執法之間職責需進一步明確?？偩忠蠡鶎泳C合執法改革要厘清監管和執法的邊界，但是在實踐中，監管和執法雙方互有需求、相互促進。而且，跨部門的執法機構內集中了幾個政府職能部門的執法權，這些部門彼此又不存在行政隸屬關系，難以形成有效的相互制衡。因此，要厘清彼此的權責邊界，建立健全銜接配合機制，更是說起來容易、做起來難。

（四）監管機制運行效率未提升。一是人員隊伍不能適應市場監管新要求。機制改革后，監管覆蓋面和監管力度不斷加大，許多原來按比例檢查的項目，現在都改為全覆蓋檢查，要求執法人員從“單一業務執法”轉型為“綜合業務執法”。大部分畢業于985、211高校的年輕同志在改制之后，不僅要放棄原有的專業，而且提拔上升空間變窄，無歸屬感，紛紛申請調出，導致基層人員老齡化現象嚴重，平均專業素質降低，嚴重影響執法工作推進。二是監管激勵機制不能滿足發展需要。市場監管局管理人員形容自己“一手拿槍一手拿香”，既要有過硬的手段、執法要到位;又要規避風險，保佑不出事。而且改革后基層裝備、待遇較差，到目前為止，執法人員執法時經常私車公用，無特崗津貼（公安、安監等部門都有），相對于比較完善的約束追責機制，激勵全市市場監管人員敢做事、要做事的激勵機制還不夠完善。三是執法法律法規不能跟上改革新節奏。市場監管執法的依據依然沿用原工商、質檢、食藥監有關法律法規依據、規章制度，不同的法規設立的執法流程、時限不同，缺乏統一的配套法制保障。加之信息系統不統一，監管執法需要從不同渠道、多個端口登入，甚至多次重復錄入監管數據，影響了工作效率。

2.建立優化協同高效的市場監管機制的對策建議

建立優化協同高效的市場監管機制必須樹立全市“一盤棋”思想，以規范監管機制實現全市市場監管的人員優化和機制優化，以優化職能配置實現全市市場監管的上下協同、左右協同，以提高運行效率實現全市市場監管的組織高效和執行高效。

（一）提高政治站位。一是服從領導的政治意識。全市上下要站在推進國家治理體系治理能力現代化和為全國探路的高度，認識我市建立優化協同高效市場監管機制的重要性。以新思路新方法適應新形勢新要求，制定出臺全程監管的實施意見、信息平臺運行辦法等系列文件，形成全市上下協同優化高效的工作格局。二是提高能力的全局意識。我市應學習好貫徹好黨的十九屆四中全會精神，鼓勵市場監管全體同志不斷提升自身能力，大膽創新，建立完善激勵機制，激起全局理清工作思路、強化職責分工、主動作為、攻克工作難題、打造精品案例的積極性。三是服務人民的核心意識。以服務人們為宗旨，由分管市長牽頭，編辦、市場監管局等機構參與，建立協調溝通小組，定期協調處理市場監管過程中的各種問題，進一步明確行政審批和市場監管各自職責，確保老百姓少跑路。

（二）理順監管機制。一是統一執法層級設置。建議實行市轄區、縣市場監管局執法為主的機制，壓實縣（市、區）市場監管局對綜合行政執法工作和隊伍建設的責任。二是統一綜合執法機制。建議市場監管分局人員關系仍隸屬縣（市、區）市場監管局，提高基層實際執法力量。建議市監局統一執法文書，梳理、制定和下發統一的《南通市場監督管理局工作手冊》。三是統一綜合執法裝備。建議市市場監管局綜合處統一全市市場監管局人員的服裝、執法裝備、執法證件，提高執法的權威性和公信力。

（三）強化職能優化。一是建立“單窗聯辦”和“多證合一”制度。建議通過單一窗口接收企業辦理相關證照的申請材料，實行相同信息“一次采集、一檔管理”，各部門通過材料內部流轉及信息傳遞、完成審批（備案）流程后，證照由“單一窗口”統一發放。二是明確部門監管與行政執法的邊界。加強統籌規劃，明確市場監管綜合執法與農業、交通、住建、城管、環保、商貿等主管部門的權責界限，制定事權清單。推進業務職能整合，健全跨部門跨層級聯動執法響應機制，提升共同決策的科學性和執行能效。三是建立規范統一的執法協調機制。建議進一步廣泛宣傳綜合執法部門的性質和職責，出臺市場監管部門與綜合執法工作配合協作的規范性文件，建立全面規范的協調機制。強化市場監管部門的監管主體意識，確保執法監管的銜接工作責任明確，落實到人，明確執法監管的具體內容和方法，厘清源頭監管、后續監管、末端執法的界限。

（四）提高運行效率。一是提升監管隊伍素質。建議市市場監管局制定全面系統的培訓計劃;鼓勵和支持基層結合各自實際開展形式多樣的內部培訓，持續開展業務培訓和實戰練兵;注意培養年輕干部，在待遇上、職務上給予有能力有專業的年輕人上升通道。二是落實激勵免責機制。以市縣兩級為重心，加強對綜合執法工作人力、物力、財力的支持，努力為基層綜合執法工作提供堅強保障。建議表彰獎勵在綜合執法工作中成績突出的集體和個人。對不作為或亂作為，堅決做到有責必問、追責必嚴;對于依法行政，勇于擔當盡職的，落實省市場監管局的《市場監督管理行政執法人員履職盡職免責辦法》。三是建設綜合監管平臺。建議學習浦東新區的市場監管經驗，建立“六個雙”綜合監管平臺，即“雙告之、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”，實現信息的全域共享，推動“信息數據多跑路，企業群眾少跑腿”;充分利用“大數據”思維協助監管工作，使科學的數據分析結果成為監管工作的有效參考。

參考文獻

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基金項目：南通社科基金項目（編號：2020BNT027），課題組：高申榮，童霞，楊蕊蕊。

作者簡介：高申榮（1972.08-），男，漢族，江蘇如皋人，博士研究生，副教授，研究方向為市場監管。

南通大學? ? 江蘇南通? ? 226007