檢察機關在環境公益訴訟中的訴訟主體資格探究

吳韻嘉

【摘? 要】本文旨在圍繞環境公益訴訟中檢察機關提起公益訴訟的理論基礎和職能，并結合各國比較法上的內容，分析檢察機關提起公益訴訟的合理性。再結合司法解釋尚未出臺前一些對于檢察機關公益訴訟中訴訟主體資格的不同觀點進行進一步探討，分析“公益訴訟起訴人”的內涵所在。最后在分析在現有《民事訴訟法》、《行政訴訟法》都經過修改并有兩高聯合出臺司法解釋的情況下，檢察機關在提起環境公益訴訟時仍面對的一些問題，以期能對檢察機關在環境公益訴訟中的訴訟主體資格進行深層次的探究。

【關鍵詞】環境公益訴訟;公益訴訟起訴人;私人檢察總長;訴前程序

1.環境公益訴訟的概述

1.1概念及特征

公益訴訟即是為了維護公共利益而提起的訴訟。它是公共利益損害的一種救濟機制，主要適用于出現了民事侵權行為，造成社會公共利益遭受嚴重損害，但沒有合適的原告提起訴訟的特殊情形。其中，要對“公共利益”概念做出一定的界定。① 第一，公共利益并不是環境法上利益的全部表達，但是其仍是環境法的核心范疇。第二，公共利益并沒有覆蓋全部公共產品，公共物品的指向和主體也是模糊的，不同于諸如高山、草原、荒地等供給有限、有競爭力但無排他性的公有私益物品，公共物品的基本特性是非排他性的無競爭性，而公共利益同時也涉及到了部分公有私益物品的存在，在此過程中，自然人始終作為獨立的個體來獨立的享受著公共利益。第三，環境公益與環境私益最主要也是最重要的區分是，環境公益針對的利益主體是具有不確定性和整體性的，而環境私益和群體利益的范圍則相對比較明確，盡管人數眾多，但大致可以確定。

環境公益訴訟制度是指特定的國家機關、相關團體和個人，對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度。② 正如葉峻榮教授所闡述的：“環境公益訴訟是以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應主張其與系爭事件有相當的利益關聯，但訴訟的實際目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當事人的一種訴訟制度?！雹?環境公益訴訟將損害賠償制度與其剝離，同時為了確保環境公益訴訟中的示范意義和政策目標——即在環境價值與人類生活密切相關，且環境問題本身自帶的擴散性導致公眾利益受損，并非所有受害者都能自覺維護自身利益的情況下，為了維護整體環境利益和傳統環境訴權的不足，因此在傳統私權民事救濟和公權行政救濟手段上予以突破，在其以公益為出發點且不涉及私益的基礎上，將其僅限于出于行為糾正和行為預防的目的。結合上文所述，可以總結出環境公益訴訟制度具有原告主體廣泛性、預防性、公益性等特點。

1.2環境公益訴訟的價值

要厘清環境公益訴訟的價值，則需要回歸到“公益”一詞中去。侵害公益是目前法律界定公益訴訟案件范圍的唯一標準。在民事公益訴訟確立之初，我國民事訴訟法以不完全列舉的方式確立了公益保護范圍，明確規定了環境污染、消費者權益保護等領域的公共侵害案件，概括規定其他損害公共利益的行為。但立法最初是為了明確試點地區檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權限，所以在類別和形式上稍顯局限④ 。

在通說下，公共利益在結構上具有三個層次，即國家利益、不特定多數人的利益以及某些特殊的需要保護的利益。不同于環境和消費者等公眾所熟知的公益保護領域，對一些弱勢群體的保護以實現社會公平、公正和均衡發展有重要影響的利益也可以包含在公益里。而無論公共利益涵蓋的范圍和種類如何變化，其實質和核心永遠是“不特定主體享有的社會公共利益”。正是因為主體的不特定性，才有必要通過超越直接利害關系的適格公益主體提起公益訴訟。公共利益雖然也有涉及單個主體利益的可能性，但畢竟不等同于個體利益的集合，因此輻射范圍廣泛并不是公益最顯著的特點。只要范圍可確定，則確定主體通過私益訴訟可救濟。而公益主體則因為受益主體的不確定性，無法通過私益訴訟實現完整救濟，因此才有必要訴諸公益訴訟的途徑加以維護社會公平和公眾權益。

在實踐中，很容易遇到公益與私益混雜的情況，絕大多數的公益可能都蘊含了私益的存在。筆者認為此種情況下應該堅守公益訴訟的本質，即從“公益”出發，單純以行為糾正和行為預防為目的，將損害后果中屬于“純私益”的部分排除出去，僅僅對利益遭受損害的部分提起訴訟，這種去私益化的方式更加符合公益訴訟的本質和目的，也杜絕了利益相關者會出現利益糾葛從而“濫訴”的情況，從而使環境公益訴訟更具有示范意義。

2.檢察機關提起環境公益訴訟的概述

2.1檢察機關提起環境公益訴訟的理論基礎

（1）公共信托理論。公共信托理論可溯源至羅馬法，并且在其對于私有物和共有物的劃分規定來看，其更多是將自然資源等具有公共利益的財產理解為具有共同進行管理以及處分的權利傾向。而信托，則是指委托人給予對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名字，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的制度或行為。公共信托理論則再次基礎上進一步演化，是指指一國政府受全體公民的委托，對具有公共利益的財產以及自然資源具有共同進行管理及出扥的權利趨向。而在17世紀被普通法所吸納后，公共信托進一步演化出“信托財產雙重所有權”的性質，即一旦信托設立，受托人和委托人對管理或處分的財產共同享有所有權。⑤ 在此種理論背景下，自然資源的所有權相當于公眾授權給了國家，由國家和公民共同享有所有權，而由此政府——作為國家的代表，對全體公民所共有的公共財產，即自然資源等公共物品依委托進行管理，一旦有任何侵害公共利益的行為發生，政府有權以行政處罰或提起訴訟的方式對侵害公共利益的公民或組織進行追究。根據我國《憲法》規定，在我國具有公共利益的資源和財產等屬于國家即全體人民所有，由此可以適用“信托財產雙重所有權”的性質，即當公共財產受到不法侵害時，國家此時就具有向人民法院提起訴訟追究侵害人的民事責任的義務。環境資源的雙重所有權是公共信托理論的特點之一，國家和政府是公民利益的代表者，也具有法律上的環境資源所有權，所以其也理應擔任一系列重任。公共利益是公共信托理論實體利益的一種體現，這些權利應當由法律明確規定的國家機關或組織，而檢察院作為具有檢察權的國家機關，就有權代表國家向人民法院提起民事公益訴訟，追究侵害公共利益者的民事責任。

（2）私人檢察總長理論。私人檢察總長理論是一種起源于英國，在美國上世紀70年代得到發揚的理論。該理論興起的主要原因是來自于美國法律規則中對于“律師費在指定發沒有授權或沒有執行合同的情況下沒有補償”和“美國的正義觀下對于受侵害人無論資源是否充足皆可直接訴諸法院”的矛盾，這便導致在司法資源上一些以維護公共利益為己任的組織在司法資源上遭遇不公，由此，以敗訴的被告為原告支付因推行公共政策而產生的律師費為基礎的私人檢察總長理論便推行開來，該理論不僅為訴訟的原告資格補充正當性和物質支持，更進一步避免了黨派偏見，私人檢察總長可被用作推動立法政策實施的重要機制，分散性的執法更有助于維護它所認定的具有最高優先性的公民權利政策，也有助于法院對模糊不清的法條做出解釋，并且通過該制度也有助于公民對公共利益的踴躍維護。該理論始于英美法系，相對于大陸法系中檢察機關介入公益訴訟的范圍要更為寬泛，民事公益訴訟的提起主體也更為復雜，由此并沒有相適應的法律土壤加以培植，但私人檢察總長理論在我國仍具有借鑒價值。

2.2各國檢察機關提起環境公益訴訟之比較

（1）德國。在20世紀初，德國最早在其《反不正當競爭法》中開啟了民事公益訴訟制度的先河，但在1950年左右，因司法公正的需要，部分民事公益訴訟權分離出來交由行政機關行使，德國聯邦最高檢察官在社會公共利益受到違法行為的侵害需要保護時，可以作為德國聯邦公共利益的代表人參與民事訴訟中去。其訴訟范圍和可訴領域不斷擴展，訴訟請求較為多元，不僅涉及在民事公益訴訟中，也可在以國家機關為被告的行政公益訴訟案中作為代表人參與訴訟。⑥

（2）英國。英國的公益訴訟主體較為多元，既可以是檢察長和地方政府機關，又包含經過檢察長同意后的社會團體和公民。英國民事公益訴訟制度以檢察長訴訟為主、公眾訴訟為輔。其主要由兩種訴訟方式構成，一種是以檢察總長名義所構成的“檢舉人訴訟”，其可針對正在越權行事或有越權行動的危險的公共管理機構而提起，檢察總長可依職權獨自行動，亦可在私人沒有起訴資格時協助私人申請司法審查?；旧?，檢察總長本人的態度決定了原告的起訴資格。但自從上世紀70年代之后為了充分利益的需要，在有足夠利害關系的情況下公民可以告發相關正在越權行事或有可能會有越權行動危險的公共機構，這種訴訟活動是個人的告發經過檢察總長提起的，由此可以看出英國雖在對公共利益的司法救濟是在權益受侵害者的請求之下才采取行動，很少主動對需要提起公益訴訟的環境案件加以關注，但總體上對環境公益訴訟案件的處理、維權都能比較及時和到位，發展趨勢仍然是具有統一性和廣泛性的⑦。

2.3檢察機關提起環境公益訴訟的合理性

（1）必要性。首先，這是維護環境公益的迫切要求。環境與每個人的生活息息相關，無論是出于人身健康還是財產權益的需要，當公眾利益受到侵害時，應得到相應的司法救濟。但是，鑒于公眾利益的群體廣泛性以及受害者與侵害者地位的不平等，公權力便因此需介入其中，檢察機關作為國家公權力機關之一來進行救濟和維護則顯得尤為重要，這也與其職權密不可分。國家檢察機關作為法律監督者，實行法律監督，維護司法公正是檢查機關的基本職能，其本身的性質也表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份。⑧ 而環境利益是社會公共利益中的重要部分，這正是檢察機關的職責所在。最后，因為檢察權具有謙抑性的特點，承認監督權力和監督作用的有限性，避免過度干涉審判權的運行和公民的私權與訴權，所以其經常作為訴訟制度的最后一道線。而這也體現在檢察機關訴前程序的價值中，通過監督、促進行政主管部門依法履職、主動履職，以達到迅速、及時地維護公共利益的目的，這也是目前推進依法行政的必然要求。

（2）可行性。檢察機關作為國家利益的代表，有相應的職權依據可以作為訴訟主體參與到公益訴訟程序中去，同時又因為其是國家公權力的象征，有可以開展調查和收集取證的能力，并由強大的資源保障，在組織體系、人力和專業技術上具有天然優勢。⑨再者，因檢察權具有相對獨立性，不易受其他國家機關的干擾，面對侵害方的權利地位時也不會因地位不對等易受司法干擾或壓迫，在維護公共利益時能盡快發揮專門優勢，達到監督其他機關并兼具預防目的的效果。

3.“公益訴訟起訴人”的概念界定

3.1公訴人

該觀點認為，在檢察機關提起民事或行政公益訴訟時，檢察機關也同樣出于公訴人的訴訟主體資格，在這一點上，與刑事訴訟并無不同。即在這兩種訴訟方式中，檢察機關都不作為直接利益相關人，而是代表國家提起訴訟，為此，在檢察機關提起民事或行政公益訴訟時其應該居于公訴人的訴訟法律地位。但該種觀點仍有不足，盡管這一訴訟角色定位有助于其中的公權力性質所帶來的威懾力而便于檢察機關開展公益訴訟工作，但是鑒于公訴人長久以來所形成的認知，人們可能會對該概念產生混淆。畢竟經過長久的使用后，公訴人已經演變成一種約定俗稱的概念，即指檢察機關代表國家對犯罪嫌疑人或被告進行追溯，如果將檢察機關提起民事或行政公益訴訟定位為公訴人身份，可能會造成人們對公訴人固有認識的混淆。其次，在面對民事公益訴訟時，公訴人這一身份的使用會導致雙方地位顯著的不平等性，會造成逆向上的訴訟主體失衡。

3.2督促人

在往昔的司法實踐中，檢察機關多以督促人身份支持起訴，但這一情況主要發生在國有資產流失缺乏監管、環境嚴重污染且無人提起訴訟的2000年——2010年里，這一時期里很多檢察機關開始探索建立督促起訴制度，即針對正在流失或即將流失的國有資產，監管部門不行使或怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門履行其職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一種機制。⑩隨著賦予了檢察機關可獨立提起環境公益民事訴訟和環境公益行政訴訟后以督促人身份參與訴訟的情況則漸漸消失。

4.結語

通過上述對于環境公益訴訟的論述以及檢察機關在環境公益訴訟中的訴訟主體資格探究，不難發現盡管從2014年開始公益訴訟制度在我國應運而生，但截至現在，該項制度依然存在很多的不足及缺憾。本次兩高共同頒布的司法解釋雖然對檢察機關在訴訟主體地位和訴前程序等予以了明確，但仍然在相應的制度建設和法律規定對接上有所留白。同時，作為一種不同于以往私益訴訟的公益訴訟，僅僅通過對于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改并不能將公益訴訟的具體程序和制度作出詳盡的規定，為了生態環境和公眾利益的考量，制定專門的《公益訴訟法》可能會更加有助于對公共利益的保護和公益訴訟制度的健康、有序開展，但這一切仍需要大量的前期準備和實踐時間。

注釋

①參見張明華：《環境公益訴訟制度芻議》，載《法學論壇》2002年11月，第11頁。

②參見呂忠梅：《環境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期，第131—137頁。

③葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第224頁。

④參見李義松、朱強：《新〈環保法〉背景下的環境公益訴訟》，載《湖北社會科學》2015 年第4期，第 134 頁。

⑤周小明：《信托制度比較法研究》，法律出版社1996年版，第13頁。

⑥參見楊蔡晴：《檢察機關作為環境公益訴訟原告的合理性》，載《江蘇警官學院學報》2012年第3期，第54頁。

⑦參見龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社 1993 年版，第 120 頁

⑧參見張鋒：《檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構》，載《政法論叢》2015年第1期，第120—128頁。

⑨參見孫洪坤，陶伯進：《檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察——兼論<民事訴訟法>第55條之完善》，載《東方法學》2013年第5期，第115—124頁。

⑩傅國云：《論民事督促起訴對國家利益公共利益監管權的監督》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）2008年第1期，第45—54頁。

華東政法大學經濟法學院? ? 上海? ? 200042