淺談草原生態(tài)保護(hù)政策機(jī)制與林草體制機(jī)制融合發(fā)展

魚海燕

陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)草原工作站，陜西榆林 719000

1 草原生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀及影響因素

1.1 我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀

我國(guó)草原的類型較多，大致可劃分為三類：內(nèi)蒙古草原、中部稀疏草原和西部荒漠草原。與森林生態(tài)相比，草原的生態(tài)系統(tǒng)中動(dòng)植物種類較少，因此，穩(wěn)定性也比森林生態(tài)系統(tǒng)弱。草原的生態(tài)環(huán)境受降水量的影響很大，在我國(guó)，草原因降水量而出現(xiàn)的環(huán)境變化稱為旱季雨季，兩個(gè)季度里，草原的生態(tài)環(huán)境有很大程度的不同，這也給草原的生態(tài)保護(hù)工作加大了難度。

由于前期草場(chǎng)資源被過度開發(fā)，我國(guó)的草原面積銳減。近年來，我國(guó)越來越重視草原生態(tài)保護(hù)工作，實(shí)行了一系列恢復(fù)草原植被的措施，成效顯著，草原植被逐步增多，產(chǎn)草量相應(yīng)提升，但草原生態(tài)環(huán)境仍然面對(duì)諸多草原破壞、過度放牧、草原確權(quán)難、草原保護(hù)意識(shí)弱等現(xiàn)實(shí)問題。因此，必須加強(qiáng)對(duì)草原的系統(tǒng)化利用和保護(hù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，完善草原生態(tài)保護(hù)相關(guān)政策，促進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。

1.2 影響草原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的因素

草原生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)重要的、需要全方面考量的長(zhǎng)久性任務(wù)。影響草原生態(tài)環(huán)境的因素有很多種，可以分為兩大類,即自然性因素和人為性因素。我們要統(tǒng)籌兼顧影響草原生態(tài)的因素，制定合理科學(xué)的草原生態(tài)保護(hù)政策。

在自然性因素中，自然災(zāi)害對(duì)草原影響較大。草原降水量較少，位于干旱半干旱地區(qū)，且面積廣闊，草類植物及野生動(dòng)物數(shù)量較多，容易出現(xiàn)草原災(zāi)害。在草原自然災(zāi)害中，鼠災(zāi)及火災(zāi)對(duì)草原生態(tài)造成的影響最為明顯。

但目前，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們對(duì)草原的開發(fā)不斷深入，人為性因素成為影響草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的最關(guān)鍵因素。原因有以下幾點(diǎn)。

第一，人們保護(hù)草原的意識(shí)不強(qiáng)。盡管國(guó)家已經(jīng)越來越重視草原的生態(tài)保護(hù)，加大了對(duì)草原違法案件的懲治力度，但人們保護(hù)草原的意識(shí)薄弱，仍存在較為嚴(yán)重的草原破壞現(xiàn)象，需出臺(tái)強(qiáng)有力的政策，加大懲罰力度，嚴(yán)厲打擊草原破壞現(xiàn)象。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中忽視草原生態(tài)保護(hù)。例如，在草原礦業(yè)開發(fā)過程中，由于缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，在草原礦業(yè)的開采過程中，有大量的工業(yè)廢水及殘?jiān)a(chǎn)生，在運(yùn)輸時(shí)還有大量的粉塵，這些草原礦業(yè)開發(fā)帶來的污染物，嚴(yán)重影響草原的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，農(nóng)牧民保護(hù)草原的意識(shí)不強(qiáng)，獲取收入的途徑也較少，為提高收入，農(nóng)牧民往往忽視草原生態(tài)平衡，盲目擴(kuò)大畜牧養(yǎng)殖數(shù)量，過度放牧，導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境惡化，破環(huán)了草原的生態(tài)平衡，嚴(yán)重影響草原生態(tài)。

2 我國(guó)現(xiàn)有政策不足及改進(jìn)方案

2.1 我國(guó)現(xiàn)有草原生態(tài)保護(hù)的相關(guān)政策存在不足

2.1.1 現(xiàn)有法律法規(guī)不完善

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)，1985年頒布實(shí)施的《草原法》中的一些內(nèi)容已經(jīng)滯后于新形勢(shì)發(fā)展和管理的需要。《草原法》中規(guī)定的一些基本內(nèi)容，例如禁止過度放牧等，未能出臺(tái)具體有效的管理?xiàng)l例，草原生態(tài)保護(hù)工作難以進(jìn)行。同時(shí)，一些草原改革實(shí)踐缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持，例如草原承包改革等，農(nóng)牧民合法權(quán)益難落實(shí)保障。

2.1.2 地方基層人才較少，創(chuàng)新能力不足

雖然我國(guó)已初步建立起草原基層管理人才隊(duì)伍，但在草原生態(tài)保護(hù)的基層明顯存在人員不足的情況，基層的管理能力不足，無(wú)法及時(shí)、快速的制止一些破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為。同時(shí)，草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，工作條件艱苦，難以留住人才，且與林業(yè)相比，草原院校、科研和技術(shù)推廣單位明顯偏少，人才短缺，力量較弱。相應(yīng)的，科技創(chuàng)新能力薄弱，不利于草原的可持續(xù)性發(fā)展。

2.1.3 草原管理監(jiān)督執(zhí)法力度不強(qiáng)

原農(nóng)業(yè)部制定的《草原征占用審核審批管理辦法》可操作性不強(qiáng)、執(zhí)行難，導(dǎo)致草原生態(tài)保護(hù)的管理監(jiān)督執(zhí)法力度不強(qiáng)。同時(shí)，草原環(huán)境保護(hù)缺乏專業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。以前的監(jiān)督執(zhí)法工作忽視了專業(yè)性和系統(tǒng)性，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的人數(shù)與專業(yè)性，從高層到基層，呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)，草原監(jiān)督管理執(zhí)法人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。以西藏自治區(qū)天然草原為例，西藏自治區(qū)天然草場(chǎng)面積居全國(guó)各省區(qū)之首，但是仍然有1個(gè)地級(jí)市和26個(gè)縣尚未設(shè)立縣級(jí)的草原監(jiān)理和執(zhí)法部門，在已經(jīng)設(shè)立的草原管理監(jiān)督和執(zhí)法部門中，也不難發(fā)現(xiàn)缺少人員的問題，草場(chǎng)面積大，一個(gè)人一套人馬進(jìn)行管理監(jiān)督和執(zhí)法難度高。同時(shí)，草原管理監(jiān)督和執(zhí)法部門設(shè)備落后，工作強(qiáng)度大，工作待遇較低，長(zhǎng)此以往，草原管理監(jiān)督和執(zhí)法人員更為短期，執(zhí)法力度弱，嚴(yán)重影響我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不利于我國(guó)草原經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

2.2 改進(jìn)方案

2.2.1 加大宣傳力度，提高人們的草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)

草原保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，它不僅僅需要草原生態(tài)保護(hù)相關(guān)部門的工作人員的努力，更需要每個(gè)人對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的重要性具有一定的認(rèn)識(shí)，敬畏草原，投身到草原生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐中去。要加強(qiáng)對(duì)新媒體技術(shù)的發(fā)展和利用，宣傳保護(hù)草原生態(tài)，改變?nèi)藗冃闹胁菰皇巧a(chǎn)資料的錯(cuò)誤觀念，提高全社會(huì)的草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)，教育人們愛草原，敬草原，才能從根本上解決問題。

2.2.2 完善草原生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)

完善草原生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵一步。我國(guó)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越重視，相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)盡快完善。要進(jìn)一步細(xì)化草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制，對(duì)破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為，例如過度放牧、過度開墾等，制定詳細(xì)的懲罰機(jī)制，嚴(yán)陣以待，以法律約束人們的行為，確保草原生態(tài)環(huán)境不受破壞。同時(shí)，完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過補(bǔ)助正向激勵(lì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)生態(tài)。

2.2.3 提高科技創(chuàng)新能力

要將科技創(chuàng)新作為實(shí)施重點(diǎn)，加大對(duì)草原退化及土壤沙化的研究力度，在環(huán)境治理中采用新技術(shù)、新材料，使科學(xué)技術(shù)真正成為草原經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)的支撐，提升農(nóng)牧民的收入水平。要加強(qiáng)草業(yè)人才培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)補(bǔ)貼人才發(fā)展，為草原發(fā)展注入新的活力。

3 林草體制機(jī)制融合發(fā)展實(shí)施方案

促進(jìn)林草體制機(jī)制融合發(fā)展，要權(quán)衡兼顧系統(tǒng)性的利益最大化原則，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。不能顧此失彼，破環(huán)了生態(tài)環(huán)境，而是要在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。

推動(dòng)林業(yè)和草原高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持林草資源生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵要依靠科技創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)的科研力度較為薄弱，林草機(jī)制融合發(fā)展的相關(guān)人才較少，國(guó)家要加大有關(guān)人才的培養(yǎng)力度，在西北地區(qū)的一些高校中重點(diǎn)培養(yǎng)人才，建立實(shí)驗(yàn)室，鼓勵(lì)人才投身草原生態(tài)保護(hù)工作，研究林草體制機(jī)制融合發(fā)展的有關(guān)規(guī)律。在林草體制機(jī)制融合發(fā)展過程中，要將林業(yè)建設(shè)與草業(yè)建設(shè)結(jié)合起來，將退耕還林和退耕還草工作統(tǒng)籌結(jié)合起來，同時(shí)，要科學(xué)分析，因地制宜，堅(jiān)持科學(xué)地系統(tǒng)地看待問題，統(tǒng)籌兼顧，處理好林地、濕地、草地之間的關(guān)系，促進(jìn)林業(yè)、草業(yè)、畜牧業(yè)等各種產(chǎn)業(yè)共生共贏，相互促進(jìn)，在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)草原資源的高效利用。

4 結(jié)束語(yǔ)

草原生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性的工程，具有重要的戰(zhàn)略意義。要在國(guó)家層面建立起完善的法律法規(guī)制度，使草原生態(tài)保護(hù)工作有法可依。同時(shí)，國(guó)家要加大人才培養(yǎng)力度，提高創(chuàng)新能力，嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)草原生態(tài)的健康可持續(xù)發(fā)展。