朱鏡宙取消甘肅撥款制度始末

路琪琪，王夢潔

(隴東學院 歷史與地理學院，甘肅 慶陽 745000)

朱鏡宙(1889—1985年)，著名民國報人、南洋華僑史專家、經濟學家、佛學家。1933年5月朱紹良赴任甘肅省政府委員兼主席，邀請朱鏡宙同行，并委托草議《三年禁煙計劃》，不久朱鏡宙正式被任命為甘肅省政府委員兼財政廳廳長，開始主理甘肅財政事業，至1936年9月辭職離甘。朱鏡宙在甘肅前后三年零五個月，政績卓著，影響深遠，被廣為稱道的當為其廢除撥款制度。

撥款制度是國民軍入甘肅后，軍費迅速膨脹，省庫支出劇增，甘肅財政無法負擔，便讓軍隊在各縣、局、機關領款的無奈之舉；撥款制度是省政權對軍權不得不作出的讓步，此舉難免授予軍隊干預地方行政之機會。撥款制度的實行使甘肅財政紊亂不堪，人民負擔加劇，吏治腐敗，軍紀混亂。若不取消撥款制度，則一切整理財政計劃均無從談起。

一、撥款制度概述

(一)何為撥款制度

何為撥款制度？朱鏡宙在《夢痕記》中記述：

財政廳當每月發給各機關、各學校、各軍隊經費時，因為現款之故，就先期辦好一紙公文，令某縣、某局，解某機關若干，某縣、某局，解某校若干，大抵省城各機關、各學校，多在附近各縣份撥付。軍隊所撥，南至天水，北至玉門，往返動需兼旬。被撥的機關，除殷勤招待外，還要送川費。被撥之款，三千五千不等。甘肅縣分，大多數都是貧瘠不堪的，縣局長一時哪里來的三千五千，于是只好三百五百，先打發提款委員出門再說。而提款委員以軍部正式收條是寫好三千五千，無法分割，拿三百五百就走。回到軍部，將收條繳回，說聲款沒提到了事。結果，各縣局所出的冤枉錢，倍于常額繳庫之數，而軍部呢？確實也提不到多少。至于提款委員，卻認為這是一份好差使！[1]341

實際上，撥款制度就是由省政府財政廳指定某行政區域作為一支或幾支部隊(間或有行政機關)的財力供應地，由駐軍通過縣政府提取財政廳劃撥數額的款項。簡言之，軍隊直接到縣府提取軍費，包括煙畝罰款[2]。

(二)撥款制度之由來

甘肅省地處西北邊陲，地瘠民貧，向為受協省份，民國肇建，協款告絕，收支已屬不敷；1925年，西北軍入甘，“實為甘肅禍亂貧窮之開始，徭役繁興，征斂無度”，因為征發丁壯、賦斂繁多，所以生產減少、農民力竭，以致甘肅省“財政凋敝破產，形成稀有之窮困”[3]。自民國十五年(1926)后，“變亂相尋，軍費膨脹尤巨，省庫負擔，達千余萬元；司度支者，無法應付，乃借撥款為一時應付之計”[4]，故撥款制度是省政權對軍權不得不作出的讓步，難免授予軍隊干預地方行政之機會。

這一時期，甘肅軍隊林立，派別各異，有陜軍、寧軍、青軍、甘軍、川軍。各地方勢力爭奪地盤、派任縣長、征收糧賦、擴充兵額，為所欲為[5]。本來，軍隊在地方予取予求，已成習慣。孫蔚如主政甘肅時，更劃分數縣為一防區，供應各部隊給養。1932年1月，他令隴東12縣供應新編13師陳珪璋部給養，隴南及臨洮、定西、洮沙等9縣供應新編14師魯大昌部給養，河西16縣供應馬步芳部給養[6]。從數量來觀察，駐甘軍隊，“綜計不下八九師，每月共需軍費90余萬元，軍隊之多，軍需之巨，實為前此所未有”[7]。有人計算，大概65人養一個士兵[8]。甘肅這樣一個貧瘠省份，顯然難以負擔。而且，撥款制度“歷年既久，百弊叢生，受撥機關，往往借口提款無著，自由就地征發。而各縣支應提款人員招待等費，亦悉數向民間攤派。人民額外負擔之重，幾十百倍于正供。至各縣長撥預征就地借墊之款，更無法統計，財政紊亂，元逾于此”[4]。

(三)撥款制度之危害

撥款制度是軍權干預政權的集中體現。讓軍隊直接到縣府提取軍費，它的實施，違背了軍隊由國家供養，軍費由國家統一籌集的原則，給駐軍提供了便利的生財之道。然而，此時，以軍隊為核心的地方勢力割占地盤，分割政權，國民黨中央政權雖被奉為正統，但其政治、經濟、軍事的綜合權威遠未確立，地方勢力的軍權大于地方政權、黨權乃至中央權威[9]。

撥款制度的存在，直接導致了民國甘肅的財政困難。“甘肅財政困難，原因固多，而最重要者，莫過于撥款制度”[3]。到1935年省庫積欠1000萬元以上[10]，“財政支絀，已達極點，牽蘿補屋，早已捉襟見肘，百孔千瘡，調度艱難。”[11]可見，撥款制度的存在是甘肅財政困難的癥結所在，并且財政之紊亂，吏治之腐敗，以及軍紀風紀之無法改善，皆因撥款制度而引起。加之，撥款制度由來已久，日復一日，積重難返。

撥款制度給民國時期的甘肅人民造成了沉重的負擔。本來撥款制度產生前，人民就已經因為征發丁壯、賦斂繁多，導致農民力竭、生產減少。而撥款是“無論各縣有無款項，每月量出為入，分別指撥，一經明令，即向民眾攤派，累官病民，莫此為甚”[12]，又進一步加劇了農民的負擔。此外，“軍人公然直接提款，縣局供應征發，毫無限度，委員下鄉，狡吏中飽，土劣從中漁利，人民終年勤勞，所得者每不足完納官差，終年所耗，十數倍于正供”[3]。軍閥索取無度，人民生活負擔日益加重[11]。

朱鏡宙曾賦詩寫道：

一幅流民隴上圖，負兒易米苦無襦。

緹騎日夜追科急，每年逋逃淚欲枯。

撥款制度的存在，是“甘肅財政紊亂之癥結所在”。因此，各軍長官、地方官員及各機關學校，都希望盡快取消撥款制度，改為現金發放。省主席朱紹良更能全面認識到撥款制度的危害，他說：“撥款制度一日不取消，本省財政一日無法整理”[13]，朱紹良希望在他任期內，將撥款制度，一掃而清[1]341。朱鏡宙作為甘肅省財政廳廳長，深刻了解到：“若不取消撥款制度，則一切整理財政計劃均無從談起”[14]。

二、取消撥款制度之始末

朱鏡宙看到了撥款制度的危害，同時也深深了解取消撥款制度的不易。但他并不畏懼：

拂云樓踞古王城，四壁云山入眼明。

登臨我欲沖天去，手挽銀河洗甲兵[15]。

這首《拂云攬勝》前兩句描寫了朱鏡宙登臨在蘭州北城上的拂云樓，后兩句寫出了他到甘肅后準備大干一場的壯志激情。

(一)取消撥款制度

1934年10月，蔣介石巡視甘肅后，認為“甘肅民眾痛苦，完全因撥款關系”，電令“早日取消，以蘇民困。并允許以后按月由中央酌量補助建設事業費”[16]。得到蔣介石取消撥款制度的命令，省主席朱紹良立即部署，朱鏡宙便大刀闊斧地開始廢除撥款。朱鏡宙知道想要取消撥款制度，先要做好準備工作，即一定要從收支適合著手，進而編造預算，以及改組平市官錢局組織健全之省金庫等。朱鏡宙著手編造預算，整理稅收，并著手興辦農業銀行，做好準備，開始廢除撥款制度。

1934年9月間，甘肅省政府以財政廳為主力，由朱鏡宙著手籌劃取消撥款制度。經反復斟酌，擬分三期辦理。即第一期蘭山地區，第二期隴東地區。第三期河西地區。

第一期先從蘭山區試辦，想要廢除撥款，必先要得到縣長、局長等的支持，并自行認定向省庫解款確數。朱鏡宙便于第一次縣長會議上提出了議案，即《第一次縣長會議擬請廢除撥款制度將各縣應征各款按月平均支配由各該縣長負責逕解省庫以資應付案》，內容如下：

甘肅財政之紊亂，由于撥款制度之不良，此固盡人所共知也，所以然者，蓋因軍費負擔過巨，收支無法適合，省庫供不應求，不得已以撥款為一時補苴之計，年復一年，遂致積重難返，(朱)鏡宙自承乏財廳以來，間嘗悉心考察，以為撥款制度一日不取消，一切政治設施，均將無法推進。惟欲取消撥款，須自收支適合著手，否則今日取消之，明日仍非復返于撥款，不可不謹，無補時艱，抑且徒滋紛擾，故當財政會議閉幕之初，(朱)鏡宙即首先以甘肅省國家歲入歲出部分劃歸中央統籌收付為請良，以非如是，仍不能視為根本解決之道也，茲擬在中央未實行決議案以前將本省撥款制度訂定分期取消辦法，其在第一期取消撥款各縣務須將額征之款按月平均報解以應付倘能從此循序漸進，以此推行及于全省，固所望也[17]。

經第一次縣長會議通過，自1935年1月起，首先將蘭山、隴南、隴東各區共53縣，一律取消撥款，概由省庫統籌收付[18]。此外，這次會議請各縣長、各稅務局長自行認定從某月起，按月認解省庫確數。至以前所撥之款，或已付，或未付，或已付若干，概由財政廳商請各機關及軍隊，不再派人催提。而各縣局于認定數字后，必按月實解，不得短少分文，免致廢除撥款制度，中途受了影響[19]。最終各縣局一致贊成，并自由認定按月實解數字，財政廳規定各縣解款數目，具體數目如表1：

表1 1935年1月甘肅省各縣解款數目表[19]

如表1所示：財政廳共規定了35縣份的解款數目，共計2872000元。此外，規定了各縣批解款項辦法，要求要分款項記錄清楚，及時上報[20]。

第一次縣長會議通過后，有了各縣、各稅局長的承諾，問題便解決了一半。接著，朱鏡宙便將精力集中在說服各機關、各學校及鄧寶珊、魯大昌兩個軍事長官身上。

于是，朱鏡宙定期召集各機關、各學校，及鄧寶珊、魯大昌軍部，商討停止撥款，改發現金辦法，請各派代表與會。魯大昌、鄧寶珊鑒于中央權威的介入及自身力量的弱小，不得不同意撥款。朱鏡宙回憶說：“在這次會議中，魯師長大昌態度最好，首先贊同。”魯大昌說：“以前未提到各款，本師一律放棄，也決不再派人往提。只要以后能按月如數領到，我就很滿意了！”[1]342

魯大昌這樣表態后，鄧寶珊以及各機關學校，也紛紛表態支持。隨即朱鏡宙提出三點辦法：

一、定某日起，廢除撥款，改發現金。

二、各軍各機關以前撥而未提到的款項，自起，概勿再行派員往提，免致混亂。

三、各軍各機關以前未提到之款，當另擇期請各派員，會同本廳主管科核算，以便另行設法清償[11]。

以上三點，是廢除撥款制度的根本關鍵所在。這三點辦法得到了各機關、各學校的積極響應。

朱鏡宙趁熱打鐵，規定除新一軍、新十旅、新十四師，及東路交通司令部，允許從1935年1月起取消撥款制度，由省府折發現金外。其余各軍隊規定從1934年11月起一律停止撥款[21]。

(二)取消撥款制度的結果

自1935年1月開始實行停止撥款，第一期共廢除了蘭山區19縣份的撥款制度，分別是：皋蘭、景泰、靖遠、榆中、定西、渭源、永靖、臨夏、臨洮、岷縣、漳縣、臨潭、洮沙、夏河、和政、寧定、隴西、會寧、康樂設治局。

朱鏡宙回憶：“第一期廢除撥款制度，在各方精誠合作之下，順利達成。這使我又興奮又感激！”[1]343第一期的成功辦理，為第二期奠定了堅實基礎。

第二期主要是隴南區和隴東區。首先是隴南區，分別為：天水、通渭、西和、禮縣、西固、武山、秦安、甘谷、兩當、清水、成縣、康縣、武都、徽縣、文縣，共15縣。

其次是隴東區，主要有：平涼、涇川、固原、靜寧、隆德、化平、莊浪、海原、華亭、崇信、靈臺、慶陽、合水、寧縣、環縣、正寧、鎮遠，共17縣。

隨后是甘涼區，有永登、民勤2縣。

第二期先后廢除了隴東區17縣、隴南區15縣、甘涼區2縣，共計34縣份的撥款制度。至1935年底，共廢除了53縣份的撥款制度。因第一期辦理成功，第二期有成例可循，都很順利圓滿達成。僅河西14縣，距省較遠，清理較難，尚未實行。

第三期即為河西一區，也是最后一期。主要有武威、山丹、古浪、敦煌、高臺、鼎新、永昌、酒泉、金塔、玉門、民樂、臨澤、安西、張掖，共14縣。

朱鏡宙之所以分三期取消撥款制度，主要是從甘肅省政府的權力行使方面來考慮的，將容易推行的縣份先開始取消，皋蘭、榆中等縣離省府距離最近，也易于推行取消計劃，先取得成功對后續工作的實施有很大的推動作用。而河西地區各縣份屬于馬步芳、馬步青的勢力范圍，政令不易推行，掣肘甚多，不得不放在最后[22]。

(三)發放現金，規范省庫收支

撥款制度廢除之后，朱鏡宙開始給各機關、各學校以及軍部按月發放現金。因為1935年省政府規定了省金庫的主要職權有：一是關于全省歲入歲出之計算事項，二是關于各項簿記之記載事項，三是關于解款收據之填發登記事項，四是關于作收作付之登記及填發收據事項，五是關于日報旬報月報之編制事項，六是關于經理公債債票及息票查驗事項，七是關于全省稅收現金之保管及出納事項，八是關于各種票據之保管事項[23]。以故朱鏡宙想要發放現金，必定要從省金庫支取，而在當時，甘肅省庫是由官錢局代理的。朱鏡宙知道，就當時財政廳管理現狀而言，如果想要控制省庫的收支，則必須先改革財政廳的會計制度，招攬、訓練專門的會計人才，改用新式簿記。每日收付，根據傳票記賬，至下午六點以前結清。財政廳不收現款，各縣局解款，直接匯至官錢局；同時另備公文，分清科目，并解款收條，報廳入賬。官錢局每日結賬時，須將庫存結余數字，報告財政廳；然后分科由主管人員，將當日收支結余，制成庫存表，交朱鏡宙存閱。其庫存表由朱鏡宙親自設計，如下表2：

表2 財政廳△年△月△日庫存表[1]341

朱鏡宙說：“每天有這樣一張表，我就可以明瞭省庫全部情形；所以一到月終，只要庫存表上的數字，夠發全部經費，我就囑主管科分別用電話通知各機關，攜帶印章，派員到廳具領；不必待至三十、或三十一日。如遇端午、中秋、及新舊年節，并在節前發放。因此，皆大歡喜！”[1]342-343

(四)限制各稅局墊付商款

因為撥款制度，軍隊到地方去提款，地方沒錢又被逼無奈時，會向當地商號借錢墊付，但因為沒有事先呈報財政廳，并且沒有正式文件證明所借款項到底去向何方，所以糾紛不斷。1935年1月，開始取消撥款制度，各稅局便再沒有借墊款項的必要，財政廳通令各稅局：若遇到特殊情況，必須挪借商款時，必須要先將借款數目、用途、商號、理由等上呈財政廳核準，后才能從稅款中扣除，若手續不全或沒有上呈核準，財政廳概不承認，由各稅局自行負責[24]。

廢除撥款制度順利達成，至1935年底，除河西14縣外，全省共廢除了53縣份的撥款制度。“財政統一于省政府，則堵塞了附著在這一制度上的形形色色的寄生群體盤剝民眾的合法渠道，在一定程度上會減輕民眾負擔”。朱鏡宙回憶說：“自此歷年撥款秕政，在很短時間內，革除凈盡，是件值得一書的大事。”[1]342

總之朱鏡宙在甘三年，除舊布新，規范財政。首先整治財政秕政，即“除舊”，如廢除撥款制度，實行改屯為民，廢除苛雜，整理稅收制度。接著朱鏡宙在甘肅實行了新的財政舉措，即“布新”，如改革會計制度，籌設農民銀行，整理田賦，開辦會計人員養成所等。朱鏡宙對甘肅財政影響深遠，其在甘肅財政史上有著不可磨滅的作用，財政政策收效甚大，不僅減輕了人民的負擔，規范了稅收體系，而且改革了會計制度，開創了甘肅現代財政制度的先河，給甘肅社會發展帶來了生機，具有劃時代的意義，為甘肅省財政建設的進一步規范化、制度化鋪設了道路。