《排污許可管理條例》框架下環境守法與監管執法論析——以造紙行業為例

王煥松 王潔 張亮 董妍 周添 顧琦瑋

核心提示：我國排污許可管理的首部專門性法規《排污許可管理條例》自2021年3月1日起正式施行。文章系統解析了《條例》的出臺背景、立法進程、框架結構和主要內容。以造紙行業為例，通過梳理《條例》規定的排污單位污染防治責任和義務，結合行業排污許可制度實施現狀，從排污許可證申請（延續、變更、重新申請）、按證排污、自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開、配合檢查等方面，全過程分析論述了造紙行業排污單位環境守法要求與實施路徑。同時，根據《條例》規定內容和排污許可制改革目標要求，探討了排污許可依證監管執法趨勢。

黨的十八大以來，我國大力推進排污許可制度改革。十八屆三中、五中全會和十九屆四中、五中全會等重要會議及其通過的系列文件都對實施排污許可制度提出要求，明確全面實行排污許可制度，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，凸顯了排污許可制度對生態環境保護工作的重大意義和重要作用。當前，“十三五”已收官，排污許可制度體系基本形成，全國排污許可證管理信息平臺（以下簡稱排污許可信息平臺）基本建成，排污許可管理全覆蓋基本實現，排污許可“一證式”管理理念逐步深入人心，改革取得階段性積極成效。2021年正值“十四五”開局之際，國務院頒布《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），推動排污許可制改革的法治化建設向前邁出了具有里程碑意義的重要一步，也標志著我國排污許可制改革進入深化完善和提質增效的新階段。

《條例》是全面落實精準治污、科學治污、依法治污的重要舉措，進一步明確了相關主體的法律責任，為推進排污許可制改革筑牢了法治保障，為落實排污單位環境治理主體責任提供了法律手段，為固定污染源依證監管執法提供了法律依據。同時，也對排污單位環境守法和生態環境主管部門監管執法提出了新要求、新挑戰，亟需責任主體準確識變、科學應變，化挑戰為機遇，以《條例》實施為契機，推動建立公平規范的環境守法執法新秩序。據此，本文詳細解析了《條例》的出臺背景、立法進程、框架結構和主要內容。以排污許可先行先試的造紙行業為例，從排污許可證申請（延續、變更、重新申請）、按證排污、自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開、配合檢查等方面，全過程分析論述了排污單位環境守法要求與實施路徑，并根據《條例》規定內容和排污許可制改革目標要求，探討了排污許可依證監管執法趨勢，提出了完善環境守法和監管執法的建議。

1 《排污許可管理條例》解析

1.1 出臺背景

我國從20世紀80年代開始引進排污許可制度，并逐步在地方試點實施，但制度效能一直未能充分發揮。基于通行有效的國際實踐經驗和國內長期試點積累，十八大以來我國開始大力推進排污許可制度改革。從法律層面看，近年來制修訂的《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律，均明確提出實行排污許可制度。從政策層面看，《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》等改革系列文件，都對建立排污許可制度提出要求。其中，《關于構建現代環境治理體系的指導意見》專門指出“加快排污許可管理條例立法進程，完善排污許可制度”。從地方法規層面看，截至《條例》發布，已有20多個省（區、市）出臺了相關地方法規、規章。從改革實施層面看，2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度改革正式全面實施。4年多來，改革穩步推進，積累了大量實踐經驗。在總結排污許可制度改革要求和實踐經驗的基礎上，生態環境部研究起草了《條例》，推動以法規形式固化被實踐證明行之有效的改革舉措。

1.2 立法進程

2016年12月，原環境保護部發布《排污許可證管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），以規范性文件形式從國家層面首次統一了排污許可管理的相關規定，主要用于指導排污許可證申請、核發等工作，為《條例》的起草奠定了原始基礎。2018年1月，原環境保護部以部門規章形式發布《排污許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），延續、深化和完善了《規定》的內容，初步建立了排污許可責任體系。2019年8月，《生態環境部關于廢止、修改部分規章的決定》對《辦法》中部分條款進行了修改完善。《辦法》效力位階較低，且對排污單位漏報、瞞報、虛報申請材料、未及時變更或補辦排污許可證，以及不按證記錄環境管理臺賬、提交執行報告等行為缺乏相應罰則，致使依證監管缺乏有效執法手段，亟需通過制定法規予以完善。為推動排污許可制改革的法制化建設，生態環境部銜接《辦法》啟動了《條例》的研究起草工作。2018年11月，首先形成《條例》草案征求意見稿，并向社會廣泛征求意見。2019年，形成《條例》草案送審稿，并報送國務院。2020年12月9日，《條例》通過國務院常務會議審議。2021年1月24日，《條例》正式公布，自2021年3月1日起生效施行。

1.3 主要內容

《條例》包含6個章節：總則、申請與審批、排污管理、監督檢查、法律責任和附則；共有51條規定，從明確管理范圍和類別、規范申請與審批程序、加強排污管理、嚴格監督檢查、強化法律責任等方面，全面規范排污許可管理工作。總體來看，基本延續了《辦法》的框架結構，但效力層級進一步提升，規定內容進一步深化完善。

（1）明確范圍和類別

《條例》依據各環境要素的現行環境保護單行法規定，明確排放大氣污染物、水污染物、產生工業固體廢物的排污單位和土壤污染重點監管單位等四類主體應當申請取得排污許可證，納入當前排污許可管理范圍。同時，《條例》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》（以下簡稱《名錄》）統一，根據污染物的產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，將排污單位分為排污許可重點管理、簡化管理和排污登記三類管理。其中，實行排污登記管理的，應當填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證。

（2）規范申請與審批

《條例》進一步規范明確了排污許可證的審批部門、申請方式、材料要求、審批期限，規定了頒發條件和應當記載的具體內容，以及延續、變更、重新申請等情形。《條例》明確了4項排污許可證頒發條件，相對于《辦法》，主要刪除了第一項條件中“或者按照有關規定經地方人民政府依法處理、整頓規范并符合要求的相關證明材料”的內容，把環評手續作為了核發排污許可證的前置和必要條件，意味著排污單位通過“證明材料”申請排污許可證的“窗口期”已經結束，排污許可與環境影響評價進一步實現無縫銜接。《條例》創設了“重新申請”的3種情形：一是新改擴建排污項目的；二是生產經營場所、排污口位置或者排放方式、去向發生變化的；三是排污口數量或者排污種類、數量、濃度增加的。不履行的，遭受的行政處罰與無證排污行為相同。同時，《條例》明確出現標準修改和總量調整2種情形時，需要變更排污許可證的，審批部門可以依法變更相應事項。此項規定是《行政許可法》第八條內容的具體體現和“信賴保護原則”在排污許可管理領域的具體實踐。

（3）加強排污管理

《條例》進一步強化了排污單位排污管理要求，規定排污單位應按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施、建設規范化污染物排放口，依法開展自行監測并保存原始監測記錄、建立環境管理臺賬記錄制度、及時報送執行報告、如實公開污染物排放信息。重點管理排污單位的自動監測設備應與生態環境主管部門監控設備聯網。隨著1.0版排污許可證基本實現全覆蓋，《條例》不再區分首次發放和延續換發情形，將排污許可證的有效期統一為5年，原始監測記錄與環境管理臺賬保存期限也隨之調整為不少于5年，進一步規范流程，加強排污單位污染物排放管理。

（4）嚴格監督檢查

《條例》從部門執法、企業守法、社會監督等方面，進一步嚴格監督檢查職責。《條例》明確生態環境主管部門應將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃，開展環境執法信息的記錄和公開，保障環境執法的公平公正；排污單位應當配合生態環境主管部門監督檢查，如實反映情況，并按照要求提供相關材料；公眾具有舉報違法的監督權。《條例》還明確了排污單位上報數據的重要性，以及生態環境主管部門監測數據的地位，有利于保障監管執法的順利開展。另外，《條例》通過鼓勵采用污染防治可行技術推動和保障排污單位符合排污許可要求，實現了法律規范與技術要求的銜接，有利于增強排污許可制度實施成效。

（5）強化法律責任

《條例》對排污單位無證排污、違證排污等29種違法行為，均設置了相應罰則；對技術機構弄虛作假的，也做出了實施信用管理和從業禁止的規定；對生態環境主管部門工作人員不依法履責的5種行為規定了政務處分。對違反條例依法應予拘留或者應當追究刑事責任的違法行為，做出了銜接性規定。主要從4個方面強化了排污單位法律責任：一是加大對違法排污行為的處罰力度。在與上位法銜接且符合《行政處罰法》要求的前提下，將無證排污、超標排污等行為的罰款下限，由10萬提高到20萬元。二是綜合運用責令限制生產、停產整治、停業關閉、按日計罰以及治安拘留等處罰措施。三是對未建立環境管理臺賬記錄制度、未按規定提交執行報告等違法行為，創設了“按次計罰”的規則。四是設定限期整改過渡性制度，對《條例》施行前已實際排污，但暫不符合許可條件的單位，下達“排污限期整改通知書”，提出量身定制的整改要求，以推動解決存在的歷史遺留問題。

2 造紙行業環境守法要求與實施路徑

2.1 申請（延續、變更、重新申請）

《條例》明確排污單位應按規定申領排污許可證或實施排污登記。造紙行業排污單位應首先依據《名錄》判定自身排污許可管理類別。實行排污許可管理的紙漿制造、機制紙及紙板制造、手工紙制造，以及有工業廢水和廢氣排放的加工紙制造、有工業廢水或廢氣排放的紙制品制造排污單位，應當取得排污許可證。根據《造紙行業排污許可證申請與核發技術規范》（以下簡稱《造紙規范》）等規范和執行排放標準要求，通過排污許可信息平臺企業端填報并提交排污許可證申請表，原則上也可通過信函等方式提交，向其生產經營場所所在地設區的市級生態環境主管部門申領排污許可證。存在兩個以上生產經營場所排放污染物的，應當分別申領。排污許可證申請表填報所需信息和材料，主要包括《條例》第七條規定的排污單位基本信息、環評批準文件或備案手續、主要生產及產排污環節信息、擬申請的許可事項等。存在《條例》第八條中3種特殊情形的，還應提交相應材料。由生態環境主管部門審批通過后頒發排污許可證。

排污許可證5年有效期屆滿，排污單位需繼續排放污染物的，應于有效期屆滿60日前向審批部門申請延續，否則被視為“無證排污”。排污單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負責人的，應當自變更之日起30日內，向審批部門申請變更。如有效期內存在新、改、擴建項目或污染物排放信息發生變化等情形的，應當通過排污許可信息平臺相應模塊重新申請取得排污許可證。排污單位需按照規定期限和方式延續、變更或重新申請排污許可證，并協調好與生產計劃之間的關系。

排污許可管理以外的加工紙制造、紙制品制造排污單位，應按照《固定污染源排污登記工作指南（試行）》具體要求，通過排污許可信息平臺排污登記模塊填報并提交排污登記表，自動即時生成登記編號和回執，自行打印留存。另外，對于《條例》施行前已經實際排污的排污單位，如不符合排污許可條件，由審批部門按照《關于固定污染源排污限期整改有關事項的通知》下達排污限期整改通知書，限期整改。達到《條例》規定的條件后申請取得排污許可證；逾期未取得排污許可證的，不得繼續排放污染物。

2.2 按證排污

根據違法成本高低，將排污單位按證排污要求主要分為3類：一是不超過排污許可證規定的許可排放濃度和許可排放量排放污染物，以及不能以逃避監管的方式違法排放污染物。對不履行的，責令改正或限產、停產，處20萬～100萬元罰款；情節嚴重的，吊銷排污許可證，責令停業、關閉；逃避監管的，依法拘留責任人。二是按照排污許可證規定，控制大氣污染物無組織排放，以及特殊時段停止或者限制排放污染物。對不履行的，責令改正，處5萬～20萬元罰款；情節嚴重的，處20萬～100萬元罰款，責令限產、停產。三是污染物排放口位置或數量、污染物排放方式或排放去向符合排污許可證規定。對不履行的，責令改正，處2萬～20萬元罰款；拒不改正的，責令停產。同時，排污單位應當按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施，建立內部環境管理制度，按照《排污口規范化整治技術要求（試行）》、地方相關管理要求和執行的排放標準中有關排污口規范化設置的規定建設排污口，并設置標志牌。實施新改擴建項目和技術改造的排污單位，應當在建設污染防治設施的同時，建設規范化排污口。

2.3 自行監測

《條例》明確排污單位應當按照排污許可證規定和有關標準規范，開展自行監測并保存原始監測記錄，保存期限不得少于5年，并對自行監測數據的真實性、準確性負責，不得篡改、偽造。實行排污許可重點管理的排污單位，應當依法安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備，并與生態環境主管部門的監控設備聯網。排污單位發現污染物排放自動監測設備傳輸數據異常的，應當及時報告生態環境主管部門，并進行檢查、修復。對不履行的，責令改正，處2萬～20萬元罰款；拒不改正的，責令停產。篡改、偽造監測數據的，依法拘留責任人。

造紙行業排污單位開展自行監測的監測內容、監測點位、監測指標、監測頻次等要求，按照《排污單位自行監測技術指南 造紙工業》（HJ 821）執行，HJ821中未包括的按HJ 819和《造紙規范》執行。監測采樣方法、監測分析方法、監測質量保證與質量控制、監測期間手工監測的記錄和自動監測運維記錄、自行監測信息公開等按照HJ 819執行。廢水自動監測系統的安裝、驗收、運行、數據有效性判別等要求參照HJ 353、HJ 354、HJ 355、HJ 356等執行。廢氣自動監測相關要求參照HJ 75、HJ 76和《關于加強京津冀高架源污染物自動監控有關問題的通知》等執行。

2.4 臺賬記錄

環境管理臺賬是排污單位自證守法的主要原始依據。《條例》明確排污單位應當建立環境管理臺賬記錄制度，按照排污許可證規定，如實記錄主要生產設施、污染防治設施運行情況以及污染物排放濃度、排放量，臺賬記錄保存期限不得少于5年。排污單位發現污染物排放超標等異常情況時，應當立即采取措施消除、減輕危害后果，如實進行環境管理臺賬記錄，并報告生態環境主管部門，說明原因。對不履行的，責令改正并按次罰款，每次罰金0.5萬～2萬元。

造紙行業排污單位環境管理臺賬記錄格式、內容、頻次，以及記錄保存形式等要求，依據《造紙規范》和《環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范》（HJ 944）確定，并在排污許可證副本環境管理要求中環境管理臺賬記錄部分予以明確。排污單位環境管理臺賬可通過排污許可信息平臺或自行按照排污許可證規定進行記錄，保存環境管理臺賬，并對記錄內容的真實性和有效性負責。另外，造紙行業排污單位在《條例》實施前已申領排污許可證，且依據《造紙規范》確定環境管理臺賬記錄保存期限不少于3年的，按照“法不溯及既往”法治原則，現有排污許可證中規定的臺賬記錄保存期限依然有效。

2.5 執行報告

排污許可證執行報告是排污單位自證守法的重要載體，能夠較為全面的反映排污單位污染物排放和各項環境管理要求落實情況。《條例》明確排污單位應當按照排污許可證規定向審批部門提交排污許可證執行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。排污單位如在排污許可證有效期內發生停產，也應當提交執行報告，并如實報告污染物排放變化情況并說明原因。對不履行的，責令改正并按次罰款，每次罰金0.5萬～2萬元。

造紙行業排污單位排污許可證執行報告內容、頻次和時間等要求，依據《造紙規范》和HJ 944確定，并在排污許可證副本執行報告要求部分予以明確。排污許可證執行報告通過排污許可信息平臺執行報告模塊按期提交，并確保報告內容的真實性、完整性、準確性。其中，對應許可排放量合規性判定，應報告排污單位在核算時段內的污染物實際排放量。目前，造紙行業排污單位廢水、廢氣實際排放量按照《關于發布計算污染物排放量的排污系數和物料衡算方法的公告》附件1《納入排污許可管理的火電等17個行業污染物排放量計算方法（含排污系數、物料衡算方法）（試行）》中《污染物實際排放量核算方法 造紙行業》進行核算。鑒于排污許可證執行報告中報告的污染物排放量可為相關環境管理工作提供依據，排污單位在生態環境統計、環境保護稅應稅污染物排放量核算等相關工作中，應保持核算方法的統一，也是各職能部門數據共享和核對的重要內容。

2.6 信息公開

《條例》明確實行排污許可管理的排污單位，應當按證如實公開污染物排放信息。其中，污染物排放信息包括污染物排放種類、排放濃度和排放量，以及污染防治設施的建設運行情況、排污許可證執行報告、自行監測數據等；水污染物排入市政排水管網的，還應包括污水接入市政排水管網位置、排放方式等信息。對不履行的，責令改正，處2萬～20萬元罰款；拒不改正的，責令停產。實行排污許可重點管理的排污單位，還應在排污許可證申請前公開單位基本信息、擬申請許可事項。否則，將缺失申請排污許可證應當提交的相應材料。

造紙行業排污單位信息公開方式統一為全國排污許可證管理信息平臺，信息公開具體內容、時間節點等要求，除按照《條例》規定外，還應依據《企業事業單位環境信息公開辦法》《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法》和《造紙規范》等確定，在排污許可證副本環境管理要求信息公開部分予以明確。排污單位信息公開內容將在排污許可信息平臺公開端予以呈現，接受社會公眾監督。

2.7 配合檢查

《條例》明確排污單位應當配合生態環境主管部門監督檢查，如實反映情況，并按照要求提供排污許可證、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據等相關材料。否則，可能被處以2萬～20萬元的罰款。同時，排污單位違反《條例》規定排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正的，生態環境主管部門還將組織復查，發現繼續實施該違法行為或者拒絕、阻撓復查的，將依照《環境保護法》的規定按日連續處罰。因此，排污單位不但要持證按證排污，落實上述各項環境管理要求，也要主動配合管理部門的監督檢查。

3 造紙行業依證監管執法趨勢展望

3.1 夯實“一證式”監管執法基礎

固定污染源管理全覆蓋是排污許可制改革的基礎目標，包括行業企業和環境要素等的全覆蓋。對于造紙行業而言，已基本實現行業企業全覆蓋，亟需推動環境要素全覆蓋。一是按照新修訂的《固體廢物污染環境防治法》《土壤污染防治法》要求，加快出臺相關排污許可技術指導文件，將工業固體廢物和土壤污染防治要求依法全面納入管理范圍。二是修訂《環境噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》，推動將噪聲、溫室氣體等納入管理范圍。雖然以上環境要素暫未全面納入排污許可管理，但相關環境管理要求并不完全缺失，排污單位還應嚴格按現有要求做好環境守法工作，待相應排污許可管理體系完善后，在排污許可證中予以補充，將各環境要素環境管理要求“歸一”到排污許可證上。同時，與環境質量改善需求銜接，加快制修訂造紙等重點行業排污許可技術規范、自行監測技術指南及污染防治可行技術指南，進一步明確和規范排污許可證內容。另外，宜盡快出臺排污許可證質量、臺賬記錄、執行報告核查相關技術指導文件，并組織開展相關核查工作，進一步提升排污許可證核發、臺賬記錄和執行報告提交質量，全面夯實排污許可“一證式”監管執法基礎。

3.2 建立健全依證監管支撐體系

2017年以來，我國先后出臺了《火電、造紙行業排污許可證執法檢查工作方案》《關于在京津冀及周邊地區、汾渭平原強化監督工作中加強排污許可執法監管的通知》等多個排污許可監管執法規范性文件，對證后監管做出了部署，但受限于法律支撐，檢查范圍主要局限在打擊無證排污、查處超標排污、督促企業落實自行監測要求等方面。《條例》出臺后，加強了依證監管法律依據，但要推動依證監管有效實施并落實落地，亟需進一步建立健全依證監管支撐體系。一是將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃，實現排污許可證常態化執法檢查，并建立依證監管日常工作體系，出臺相關指導文件，規范依證執法監督的方式、內容、信息公開等要求。二是健全完善污染物排放標準體系和排污許可技術規范體系，進一步優化明確污染物排放達標判定方法和污染物實際排放量核算方法，有效支撐許可排放濃度和許可排放量合規判定。三是推動出臺重點行業排污許可證執法指南，明確依證監管的執法程序、流程，規范依證監管執法內容。四是開展依證監管執法的試點實施，形成可借鑒、可復制、可推廣的有效經驗后在全國實施。

3.3 加強監管執法信息化建設

《條例》提出國務院生態環境主管部門應當加強信息平臺建設和管理，提高排污許可在線管理水平。目前，排污許可信息平臺已基本建成，形成了“一個平臺、一張地圖、一套數據”的信息化管理思路。尚需以排污許可信息平臺為依托，加強依證監管執法信息化建設。一是優化排污許可信息平臺設計，完善“一企一檔”，增加“智能核檢”系統，以及排污許可證延續、排污登記到期、執行報告報送等自動提醒功能。二是完善全國固定污染源統一數據庫建設，逐步推進環境保護稅征管信息、工商注冊信息、電力能源等外部基礎數據接入，持續深化固定污染源統一數據庫業務聯動和動態更新，推動全國固定污染源管理的信息共享和關聯整合。三是創新信息化依證監管方式，探索建立污染防治設施在線視頻監控系統，統一規范排污口信息二維碼設置，完善移動執法平臺、排污許可APP，推動各級生態環境部門移動執法平臺和排污許可信息平臺對接，推動排污許可數據全面支撐環境執法監督，不斷提高固定污染源環境監管信息化水平，提高依證監管執法效能。

3.4 推動實施“全方位”綜合監管

加強綜合監管，依法強化固定污染源“一證式”監督執法，是有效落實排污單位環境治理主體責任的關鍵。一是強化對排污單位的“全周期”監管。既抓排污許可審批，也抓排污許可證后監管；既管排污單位一般時段排污行為，也管排污單位特殊時段污染物排放控制要求落實情況。二是加強對排污單位的“全過程”監管。從排污單位持證按證排污、自行監測臺賬記錄、執行報告、信息公開等重要方面開展“全過程”依證監管執法。三是構建“全面監控”和“差異管控”相結合的監管執法模式。按照固定污染源管理全覆蓋基本要求，“全面監控”排污許可證核發和排污登記工作。根據排污單位排污許可管理類別、信用記錄和環境管理需要等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式，實施“差異化管控”，既減輕企業負擔，也提高依證監管執法效率。四是采用“現場檢查”與“遠程核查”相結合的監管執法手段。綜合利用排污許可信息平臺監控、現場監測、在線監測數據及其他監控手段，實施依證監管，充分利用排污單位提交的排污許可證執行報告等自證守法材料，加強對排污單位的依證監管。

3.5 構建“一體化”協同監管機制

推動建立公平規范的環境守法執法新秩序，重在形成各項管理制度的有效合力，構建“一體化”協同監管長效機制。一是實現部門監管協同作戰。加強生態環境主管部門依證監管與稅務機關環境保護稅征管等工作的有機銜接和協同管理，并將排污單位相關違法信息納入企業征信體系，建立守法和誠信信息共享機制，督促和引導企業落實主體責任。二是銜接融合各項環境管理制度形成監管合力。著力推動排污許可制度與環境影響評價、總量控制、環境統計、環境執法等相關生態環境管理制度的銜接融合、系統聯動和協同管理，形成制度監管合力，實施固定污染源“一體化”全過程管理，提高監督執法效率。三是推動社會監督成為政府監管的有益補充。加強政策制定、審批過程、排污信息、處罰結果等信息公開，鼓勵和激發社會組織與公眾積極參與排污許可監督，有序引導全社會參與監督排污單位排污行為。

相關文獻鏈接

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