財稅體制改革過程中的問題與策略分析

陳苗

摘要：黨的十八大以來，我國大力推進財稅體制改革，并取得較為明顯的成效。但是財稅改革在地方政府的實施過程中凸顯出一些新的問題。財稅體制改革作為國家全面深化大發展、大變革進程的重要組成部分，各級政府必須正確處理黨中央頂層規劃，通過完善財稅相關立法、加強部門考核管理等積極措施，來進一步厘清中央與地方財政的責權劃分、實施全面預算管理、嚴控政府債務危機、提升績效考核力度，才能不斷推動財稅體制改革貫徹實施，實現國家治理現代化的目標。

關鍵詞：財稅體制;改革;稅制;策略

一、公共財政理論的內涵

國家財政的基礎職能作用主要體現在資源配置、收入分配和穩定經濟。這三大基礎屬性在任何國家和任何時期都不應丟棄。但是從具體實施操作來看，資源配置手段、收入分配方式以及經濟穩定方法，在不同國情和不同時期下應該有所變化和側重。通過制定和實施不同的財政決策，才能保證國家財政的職能發展符合時代背景下經濟和民生的需求。目前，隨著國家治理現代化的戰略目標提出，公共財政理論中的核心問題之一就是現代財政體制的建立健全，現代財政體制不僅要承擔更多的經濟管理職能，更要在社會、文化、生態、文明等多個方向發揮引導作用。因此，現代財政體制的完善，是豐富公共財政理論的發展，具有時代意義和重要價值。

二、新一輪財稅體制改革的現狀

目前，我國新一輪財稅體制改革現狀可以從稅制完善、預算管理、中央與地方關系這三個方面來進行探討。一是稅制方面，稅制改革更加強調公平性。“營改增”、資源稅、房產稅等多個稅負類型的改革，有利于營造更加公平的市場競爭環境，有利于促進經濟效率提升，從國家層面體現出對中小型企業的扶持，特別是小型微利企業經營環境在“營改增”以后改善顯著，增加了市場競爭力，獲得的經營機會相較之前也更多。二是行政事業單位全面預算管理更加強調資金使用的規范性和效益性。國家通過配套法規和規章制度，通過監督機制的完善和執行，減少權力尋租，提升至近配置效率。三是對中央政府和地方政府的事權和財權進行明確劃分，降低地方政府財政赤字的風險。

可以說，目前新一輪的財稅體制改革，取得了重大突破和顯著成效，不僅提升了國家的宏觀調控水平，形成對分稅制改革的有力補充，從長期來看，還有利于促進經濟結構轉型升級，建立起與國家治理結構相匹配的財政基礎。隨著改革深入推進，現在已經進入關鍵期，中央政府和地方政府都需要解決一系列的問題。

三、財稅體制改革過程中的問題分析

（一）地方財政融資存在的風險

地方財政收入的很大一部分來自于房地產市場，土地財政運行的現實狀況下，地方政府的負債率節節攀升，埋下地方債務的“隱患”。隨著房地產市場發展溫度下降，土地市場的價格下滑，商品房去庫存壓力增大，地方政府的土地價款收入銳減，財政狀況堪憂。為了緩解財政收支矛盾，地方政府傾向于依靠本地政府背景的城投公司、融資公司來進行融資，并支付高昂的費用，導致政府的債務持續增大。在執行政府會計制度前，從財政報告中無法真實反映“融資財政”狀況和政府債務數據，但是地方政府的債務在近幾年高速增長，其中的高風險必須引起重視。

（二）稅收征管方式不合理

“營改增”后，國稅部門征收主體稅種，地稅部門負責征收地方小稅種。納稅人需要向國稅部門申報納稅后，再以此金額為依據向地稅部門申報，這導致地稅征收成本和企業納稅成本增大，同時稅收漏征的風險也會加大。一方面，地方政府為了提高稅收工作效率，增大稅收收入，會出臺許多條例，同時對稅務征管機構和征收人員設置了收入與獎勵掛鉤的激勵制度，鼓勵稅務人員加大征收力度。這一做法有可能增大稅務權力尋租空間。另一方面，為了招商引資和政績需要，地方政府之間為了吸引企業引駐，會出臺多種稅收建立政策和優惠政策，這些政策不僅大幅降低稅收收入，有時征收稅負基本全部歸還，甚至部分扶持政策存在混亂不清的現象，嚴重影響地方稅收征管的效果。

（三）財稅結構優化不足

目前我國的減稅阻力和企業稅負仍然較大，需要通過完善財稅制度為經濟主體營造公平發展的市場環境。統計顯示， 2018年我國稅收額的增長比率是8.3%，2019年稅收額的增長比率為7.8%，減稅降負的工作依舊任重而道遠。我國企業的稅負類別包括所得稅，增值稅，消費稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、資源稅、印花稅、房產稅等。根據2016年世界銀行和普華永道的全球企業稅負情況統計，我國企業稅負高于世界平均水平，企業承擔的整體稅費較大。在企業競爭環境亟需改善的情況下，企業稅負過大，會進一步對企業的活力形成阻力。

（四）稅收績效考核不科學

稅收績效考核的不科學首先體現在稅占比指標的應用被忽視。該指標反映稅收額在地方財政總收入中的比率，數值越大，則表明地方政府的財政收入質量越有保障。降低企業的稅務負擔，有利于改善市場環境，減輕企業壓力和成本，有利于企業壯大規模，實現更好的發展，從而進一步增大稅收，有助于全面改善發展環境。“營改增”后，中央政府和地方政府共享流轉稅中的營業稅和企業所得稅。這就意味著地方政府在增值稅和企業所得稅方面的水分會更小。中央政府征收的消費稅，對其考核更能真實全面的考量。其他象征著地方政府政績的稅收收入，暗箱操作的可能性更大，不應作為稅收績效考核的核心指標。

四、促進財稅體制改革穩步推進的建議

（一）推動地方融資平臺轉型升級

融資平臺在地方政府基礎建設中具有重要作用，因此應鼓勵其穩定發展。監管的重點是機關事業單位在基礎建設項目中的規范性運作，進一步提升資金使用效率。政府投資的基礎設施建設項目，或一些公益類項目，都應考慮引入社會資本，建立PPP合作模式，以此緩解地方政府收入下降與剛性支出增大的問題，實現公眾利益最大化。財稅部門要做好項目收支測算和支出責任評估，規范編制政府資產負債表，確保PPP項目符合需求，并在財政的可承受范圍內，降低地方政務的債務風險。貫徹落實《中共中央國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》（中發〔2019〕49號）精神，利用民營企業在商業模式創新和技術創新方面的動力優勢，拓展民營企業參與鐵路場站、城市綜合體、新基建等領域，進而緩解地方財政壓力。

（二）嚴格規范稅收征收管理制度

增強稅收征管的規范性，以簡化征稅流程、降低征稅成本，減輕企業稅負。同時，加大稅務征收法律的頂層建設，根據稅收法定原則，將各稅種征收的準則提升到法律層面，對各級政府的征稅權力和征稅行為進行有效約束。對各稅負進行科學劃分，應收盡收減少征收隨意性。在簡化稅制、增大公平、減輕稅負的同時，堅決杜絕“過頭稅”和“空轉”導致地方財政收入增大的假象。對行政事業單位的基金和經費進行清理與規范，加大財政信息的全面、及時的公開，營造有利于企業成長的公平的財稅體制，為企業和市場發展提供助力。

（三）促進稅制結構改革深化

我國的稅制改革取得了初步進展，但是還依然沒有達到公平、科學、簡化、的最終目標。需要提高直接稅的比重，完善地方稅制，通過各個稅種之間的配合來建立起現代稅收體制。“營改增”改革之后，地方政府可以把財產稅作為地方稅的主體，完善地方稅制，保證地方財政資源的穩定。如實施稅收清算，將一些具有稅收性質的收費項目列入“費改稅”的范圍，不斷降低制造業的增值稅稅率，建設規范、公平的納稅環境。中央政府要加大對地方政府稅收優惠政策的清理，要求市、縣及以下各級政府除中央、省政府發布的稅收優惠政策外，不得以各類目的發布額外的稅收優惠政策和各種激勵扶持政策，同時建立中央稅收優惠的詳細清單，明確標準、條件和程序。地方政府制定規范的產業支持基金和其他基金，建立提款機制，對地方企業進行獎勵。同時使中央的相關優惠政策在地方進行扎實落地。適度降低增值稅稅率和社會保障稅率，提高小企業最低稅收月度標準，取消、停止事業單位和行政機關的行政收費，防止地方政府推行逆向“供給側結構性改革”，以穩定稅收。

（四）積極完善稅收績效考核體系

正視稅收征管中存在的問題，用法治來規范地方稅收征管行為，實施稅收征管考核。建立健全績效考核指標評價體系，設置科學合理的績效考核指標。 第一，績效考核指標應注重全面性，要對指標不斷充實完善，使績效評價全面反映稅收征管的工作質量。比如可以考慮除了常規的地方黨委、政府工作績效評價指標，還納入地方黨委、政府的經營行為評價指標、納稅人滿意度評價指標，這樣確保評價的全面性和客觀性。 第二，績效考核結果的應用要進一步深化。地方黨委和政府的績效考核體系中，將稅收收入占比納入其中，對地方黨委和政府的稅制體制改革進展和運行情況提供依據，這樣能夠保證地方政府重視稅收征管工作的規范性，使績效評價結果形成良好的推力，更加及時、有效和具備針對性。 第三，堅持可行性原則來選擇考核指標。側重關鍵指標的指導作用， “硬性指標”的設置要確保合理，盡可能降低考核的水分。比如可以增加“增值稅和所得稅占比、稅收增長率、稅收流失率和稅負率”等考核指標。這樣能夠有效彌補簡單比較績效考核的缺點，更全面地反映稅收績效管理水平。

五、結語

近年來，我國加快對財稅體制改革的推進，在一些關鍵領域取得了明顯成效，但是遇到的阻力和問題仍然較大，必須采取積極措施予以解決，通過理順政府和市場關系，完善頂層設計和分步實施，提升資源配置效率，規范政府部門行為，營造公平的市場環境，保護企業壯大信心，為經濟可持續性發展提供基礎保障。

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（作者單位：桂林電子科技大學信息科技學院）