發展性視角下易地扶貧搬遷社區治理與服務實踐研究

孫守恩 何亞東

摘 要：易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅、精準扶貧的最后戰略決策，其戰略地位十分關鍵，已取得的扶貧救助成效顯著。基層政府面對不同于常規組建方式而成立的搬遷安置新社區，在社區治理與社區服務方面困難重重。本文通過對甘肅省臨夏回族自治州廣河縣在易地扶貧搬遷社區治理與社區服務方面的實踐調查，梳理易地扶貧搬遷社區的相關治理與服務經驗，進而以發展性視角審視民族地區社區治理與社區服務新理念，以期為扶貧搬遷社區的治理與服務提供經驗借鑒。

關鍵詞：發展性視角；易地扶貧搬遷；社區治理

一、研究背景

我國在探索城市社區治理與服務方面已取得了較為成熟的實踐經驗，但易地搬遷社區在社區服務、社區營造和社區發展方面還存在很大的實踐缺口[1]。通過易地扶貧搬遷著力改變我國貧困人口生存現狀，這是我國新一輪的脫貧保障路徑，具體是指按照國家頂層設計、當地政府執行落實的原則，將居住在自然條件嚴酷、基礎設施落后的深山區、林緣區和地質災害頻發區的就地脫貧難度大、成本高的貧困群眾實施易地扶貧搬遷[2]。甘肅省臨夏回族自治州廣河縣水岸花苑易地扶貧搬遷社區是對當地城關鎮、祁家集鎮、官坊鄉、買家巷鎮、阿力麻土鄉等7個鄉鎮43個行政村建檔立卡貧困戶的集中搬遷安置，旨在從根本上改善其生存和發展環境，打通脫貧道路的“最后一公里”，最終實現脫貧致富。

隨著易地扶貧搬遷政策的執行與落實，大批農村家庭開始進入搬遷城市社區。原有的鄉村治理發生改變，向城市社區治理過渡；原有鄉村散居生活逐步向城市集約化過渡；原有勞作生計模式向新型城鎮生計模式過渡，人口市民化與社區城鎮化也相應逐步過渡，相對以往的農村社區治理與社區服務將會發生巨變，易地扶貧搬遷社區因兼具農村與城市雙重性質的獨特性對于社區治理與服務有著特殊要求，在新的歷史時期，我國在探索城市社區建設方面，積極引入社會組織與專業社會工作者，彌補基層政府僅提供行政服務的缺陷，同時鼓勵社會企業、居民自主創業，為社區建設、社區治理與社區服務“造血”。當下，我國積極鼓勵引導社會組織參與社區治理與社區服務，在多年的實踐探索中已初見成效，但是，需要以另一種新的視角重新審視，不斷促進和引導社會組織更有效地參與社區服務與治理[3]。

二、社會工作介入易地搬遷社區治理與服務的必要性

（一）易地搬遷社區兼具農村與城市特點的復雜二重性

我國在實施精準扶貧與全面脫貧攻堅戰略中，積極探索易地搬遷扶貧新模式，易地搬遷作為國家打贏脫貧攻堅戰的最高頂層設計，在全國范圍內推行。“十一五”“十二五”和“十三五”期間，易地搬遷規劃的落地實施，緩解了山區群眾因地理位置導致的貧困現狀，從全國政策執行的效果來看，成效顯著。甘肅省臨夏州廣河縣易地扶貧搬遷在相同的理念指導下，采取集中安置措施，將偏遠農村地區的貧困家庭遷入縣城附近郊區，這一政策本身的福利性質惠及了眾多貧困家庭。

易地扶貧搬遷過程中，需要將農村人口集中遷移至城郊社區，組建新的生活共同體。而兼具農村鄉緣關系與城市新型市民的矛盾體對于易地搬遷社區治理與社區服務有著獨特要求，現有的社區治理與社區服務方式還無法平衡民族地區搬遷社區治理與服務，對于搬遷社區后續的發展工作來說還是一大難點問題，“搬城”而未“入城”的根本矛盾還未得到解決，過渡時期內大部分搬遷居民仍往返農村進行耕作勞動，對新社區治理與公共事務等并未親身參與，面對如此困境，社會工作在社區治理與社區服務整合方面應該發揮積極作用，針對社區服務主體缺失，以資產建設、需求評估為導向，為社區治理與服務發揮專業優勢。

（二）基層政府行使行政性福利服務的單一性

易地扶貧搬遷社區將農村左鄰右舍通過現代城市樓宇的形式進行安置，農村基層政府相應合并成為新的社區居民委員會，為新社區居民提供行政服務，但過渡時期基層政府所提供的公共服務實際成效低下，加上行政性事務依舊較多，僅憑基層政府人員難以支撐易地扶貧搬遷社區治理與服務。臨夏州廣河縣因特殊的民族性質，搬遷社區工作人員還需分管民族宗教事務，致使基層政府留崗人員嚴重缺乏，對于搬遷社區的社區治理與社區服務提供有心無力，行政性福利服務的單一性和無力性，不利于易地搬遷社區向現代城市社區的轉型過渡。

（三）社會工作與新型社區服務中的專業契合點

我國在引入西方社會工作專業后，在中國本土社區服務中嵌入社會工作服務，其領域延伸更加廣泛、全面，也是在中國特色社會主義道路探索歷程中逐步形成的具有中國性質的方案[5]。黨的十九大報告中明確提出，我國要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，同時要大力發揮社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動[6]。在國家各部委的聯合推動下，社會工作在新型社區治理與社區服務中表現良好，民族社會工作領域也積極參與民族地區社區治理，以求彌補當前基層政府在社區服務中的不足。社會工作在參與社區治理與社區服務的過程中，已經探索出一條良好的實踐道路，如“三社聯動”緊密將社區、社會組織與專業的社會工作者聯系，打通為社區、社區居民提供多樣化與專業性服務的道路，從而達到社區和諧、居民融入，實為社區良好建設的有效途徑。新型力量的出現為基層政府提供社區治理與服務注入了新鮮血液，既充實了服務隊伍，又引入了專業服務，而且社會工作在本土化發展的進程中，在價值理念、服務要求等方面貼合國家治理理念，實現了對基層政府事務性服務的彌補與突破，開辟了新的服務路徑。

三、易地扶貧搬遷社區治理與服務實踐途徑

（一）黨建引領，多元治理并舉

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要發揮基層黨組織力量，實現黨組織引領社會各項事務全面發展[6]，主要強調了黨組織在公共事務方面的模范帶頭作用，深刻要求黨組織中的黨員干部發揮主心骨作用。在新型城鎮化建設中，首先要積極探索黨建示范功能，抓好黨建工作，引領基層社會事務發展方向，同時牢牢把握基層社會發展和生活共同體的社區走向。易地扶貧搬遷為我國打贏脫貧攻堅戰提供了根本性舉措，其發展與治理中所存在的困境，在各界的關注和探索下已逐步解決[7]。以甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷社區為例，面對少數民族群體再社會化程度不高的現實情況，各方力量積極探索，由黨建引領、基層政府與社會組織參與、社區居民自治為主線的社區治理與社區公共服務效果顯著，且形成了多元治理新格局[8]。

具體而言，需要凝聚黨員主心骨力量，由社區居委會、社會組織與社區居民黨員聯合建設社區支部，為社區治理與社區服務貢獻智慧，以老帶幼，多主體、多角度為社區發展出謀劃策，這就要求積極吸納社區周圍的新老黨員，青年黨員可以為社區發展帶去新鮮思路，老黨員可以牢牢把握住地方特色元素，如民族文化、民族工藝、民族經濟，在多方的共同作用下，整合利用現有資源，為社區治理與社區服務提供經濟發展、文化融入和政治參與等多樣化的服務策略，齊心聚力，將共同家園治理好與服務好。

（二）“三治結合”，發揮主體作用

為積極響應黨的十九大報告提出的鄉村治理與鄉村振興戰略的規劃要求，新型社區在探索治理方面主動出擊，探索新的治理方式，積極開展以“三治結合”為模式的治理工作[9]。三治主要以自治、法治、德治為線索，首先，自治要求發揮社區居民的主體作用，引導居民主動參與社區治理、社區公共事務和社區服務，并在實踐中培育新的社區自組織，甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷社區在居委會和社會組織的共同引導下，積極組建如社區興趣小組、社區老年人協會、老年大學和志愿服務團隊，支持各自組織成員為社區的建設與治理作出應有貢獻。同時，社會組織積極介入引導社區自治，多類型孵化社區自組織，提供專業的志愿服務培訓，引導社區居民積極參與社區事務，大力提升社區群體活躍度。其次，法治是基層社會治理的前提保障，也是各主體開展社區治理工作的依據和手段，便于各主體以法治思維辦理自己的家園事務[10]。再次是德治，德治要求相對較為寬松，其治理理念突出修養，以個體實踐為出發點，帶動全民參與，全員出擊。

“三治結合”新理念的提出在易地搬遷社區治理方面也有積極作用。民族地區以宗教為輔助載體的城鎮治理傳播與個人修養鍛煉對基層政府開展社區治理工作起到了輔助作用，可以通過深入挖掘社區傳統的道德規范，善用鄉規民約，搭建社區文化能力提升平臺，并在新治理理念下，設置社區道德激勵約束機制等促進易地搬遷社區向城鎮社區的過渡；同時，實行普法宣傳進社區，讓社區居民知法、守法并懂法，按照正常的法律流程辦理個人事務。

（三）企業助力，整合產業扶貧

易地扶貧搬遷社區面臨的最大困境是經濟支持。因搬遷入城生活成本提高，又無法改變原有的生計方式，使得搬遷居民再度陷入困境。面對新環境，生計過渡還需要一定的時間，原有的家庭生計方式仍然存在，農業供給為主的家庭生計模式還未從根本上轉變，大多數民眾仍奔走原鄉村，以務農為主，通過種植農作物維持家庭經濟收入。通過對易地搬遷社區居民的走訪了解到，大多數家庭反映因個人不具備知識、就業技能和獲得就業途徑，無法改變生存現狀，難以獲取基本的家庭生計資本積累。

甘肅臨夏廣河縣易地搬遷社區針對此現象，在縣政府的大力支持下，引進廈門對口支援幫扶企業，統籌整合社區原有特色產品，其中，包括農副產品、手工藝品制作、民間食品為等富有民族特色的產品，經過社區與社會組織評估，堅持因地制宜，多方協商成立燕之屋扶貧車間、手工藝制作車間與食品制作車間，還通過對口幫扶途徑引入電子商務，打通產品銷售渠道[11]。與此同時，為社區居民提供更多的就業崗位。上述企業在成立之初，以社會招聘、社區居民能力提升培訓多種方式鼓勵居民投身“家門口”企業，以緩解社區大部分居民無法就業的困境。另外，企業還履行社會責任，為社區居民提供就業宣傳與勞務派遣，進一步解決居民生計困難的問題。

以政府引導、居民自主、組織培訓、產業整合的地方發展模式成為帶動搬遷社區向新型城鎮過渡的標志，資源的有效整合為社區注入了新的動力，拉動了新社區的經濟，改善了居民條件，此模式值得在其他搬遷社區管理中推廣。

四、結語

民族地區社區治理水平較全國城市社區治理有很大差距，易地扶貧搬遷作為打贏脫貧攻堅的最后戰略決策，政策執行后新型社區成立的定位發展又不容忽視，必須以務實的步伐同步做到社區治理現代化，緊跟新時代社區發展。甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷極力采取以黨建引領、多元主體協同并舉、融合“三治”、整合現有資源以產業幫扶為扶貧工作開發的新思路，做好現有易地扶貧搬遷大文章，為我國扶貧工作探索出了新模式。這種模式是在因地制宜的前提下聯合社會各界資源齊頭并進，旨在為新型搬遷社區探索轉型發展與搬遷社區治理做好奠基工作，但是這種基于民族地區特殊情況探索得出的發展模式不能普遍適用，還應以發展的視角審視，提出更為全面、成熟的經驗模式。

參考文獻

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