中小城市社區居家養老存在的問題及對策分析

劉譯營

摘 要：當前，我國已全面進入老齡化社會，傳統的家庭養老和機構養老模式已經無法有效解決養老問題，尤其是對于社會經濟基礎相對薄弱的中小城市，養老更是亟待解決的社會問題。本文將中小城市作為研究重點，以遼寧省遼陽市為例，通過實地調查法和訪談法分析遼陽市社區居家養老發展的現狀和存在的問題，并結合相關理論和大城市的發展經驗提出相應對策。

關鍵詞：中小城市；社區；社區居家養老

當前，我國人口老齡化形勢嚴峻。國家統計局發布的數據顯示，截至2019年末，中國60周歲及以上人口約2.54億，占總人口的18.1%[1]。根據相關預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。我國整體上老齡化、高齡化程度不斷加深，而中小城市的老齡化存在自身的特殊性。首先，中小城市大多經濟欠發達，缺乏應對老齡化的經濟基礎，社會化的養老功能發展不完善。其次，由于中小城市年輕人多傾向于向大城市流動，空巢老人數量逐漸增加，家庭的養老功能被嚴重削弱，成為中小城市面臨的養老難題之一。對于大部分中小城市來說，老年人的傳統觀念傾向于家庭養老，社會化的養老服務發展并不完善，機構養老仍在城市養老體系中占據較大比重，而養老機構的數量和質量都難以滿足老年人日益增長的養老需求。因此，發展社區居家養老是中小城市解決養老問題的必經之路。

一、遼寧省遼陽市發展社區居家養老服務的現狀

筆者主要在遼陽市試點較早的白塔區新華街道和宏偉區光華街道進行了調研，選取新華街道和光華街道共10個社區內60歲及以上的55位老年人及社區工作人員作為研究對象，以隨機抽樣和偶遇抽樣的方式對老年人進行了訪談，主要了解老人的養老服務需求、對社區提供的服務的使用情況以及滿意程度；對社區工作人員的訪談則主要了解居家養老服務的供給狀況等內容。

（一）遼陽市社區居家養老服務需求現狀

目前，遼陽市老年人的養老服務需求大體上可分為日常生活照料需求、醫療護理需求、文體娛樂需求、精神慰藉需求4類。根據訪談結果，4類服務中，日常生活照料服務和文體娛樂服務的需求量最大，其次為醫療護理服務，精神慰藉服務的需求量相對較少，具體分析如下：

1.生活照料需求

日常生活照料服務的內容包括家政服務、助餐送餐、助浴助行、日托服務等方面。由訪談數據可以得出，家政服務以及助餐送餐服務的需求量最大，需求人數分別為48人和33人，是社區現階段主要提供的兩類服務，能夠滿足無重大疾病的老人平日最主要的需求。居家養老體系建設的初步階段，社區將重點放在此類基礎需求上，服務范圍覆蓋廣，使老年人能夠得到最直接、最實際的幫助，服務利用效率也比較高。

助浴助行服務的需求量也比較高，需求人數分別為12人和24人。助行服務中，老年人出于出行安全考慮，需要的主要是陪同購物、陪同散步、陪同就診3種。然而，目前兩個街道能夠兼職負責助行服務的工作人員只有10名左右，許多社區并沒有助行服務。相比助行，助浴服務需求量稍有減少。許多老人觀念傳統，不愿接受子女以外的人上門助浴。由于需求量和服務人員有限，社區目前并沒有提供這一服務項目。

日托服務的形式主要是日間照料，對此有需求的均為健康狀況較差的空巢老人。而目前社區的日間照料室空間狹小，護理人員少，設施不齊全，服務質量有待提高。

2.文體娛樂需求

文體娛樂服務也是老年人最主要的需求，需求量與生活照料服務基本持平。老年人有大量的閑暇時間，希望通過各類活動豐富自己的生活。目前，老年人的文化娛樂需求，如棋牌游戲、讀書看報等，基本能通過各個社區的老年活動室得到滿足。而對于散步、跑步、跳舞等戶外運動，社區內能提供的場地則比較少。此外，有部分老年人表示，希望社區能夠更多地組織娛樂活動，動員老年人參與。

3.醫療護理需求

本次受訪的老年人中，大多數身體較好，基本能夠實現生活自理，對于醫療護理服務的需求集中在定期體檢和疾病預防、保健知識講座兩方面。調查顯示，5個社區會提供定期體檢服務，醫療知識講座是各個社區都會定期舉行的常規活動，能夠吸引較多老年人參加。受訪者中，參加過此類活動的有37人，評價普遍較高。此外，7名身體較弱的老人對上門護理服務有需求，5名空巢老人表示希望社區能夠提供急救服務。然而，由于社區缺乏專業護理人員和設施匱乏，這些需求還無法得到滿足。

4.精神慰藉需求

精神慰藉服務主要包括陪同聊天、心理咨詢等內容。受訪者中，有8人表示需要此項服務，其中，5人是獨居老人。雖然總體需求量較小，但精神上的滿足對于空巢老人的身心健康有著非常重要的影響，是居家養老服務中不可或缺的內容。

（二）遼陽市社區居家養老服務供給現狀

1.服務供給主體

目前，遼陽市大部分居家養老服務中心和服務驛站完全由政府出資建設，社區進行運營，社會組織參與運營的服務站數量較少。其中，比較有代表性的是宏偉區美林園社區“幸福爸媽”養老服務站。該服務站是由政府和社會組織以民辦公助的形式共同建立的民辦非企業，主要提供醫療服務及與社區衛生服務中心合作提供上門照料、醫療護理等居家養老服務，部分專業服務需要老年人自行承擔費用。

2.服務形式及內容

2017年，白塔區、宏偉區、文圣區分別建設了1個養老服務驛站作為試點，政府根據建設規模給予資助。此后，全市各社區開始建立養老服務中心，目前已經基本覆蓋了試點街道的各個社區，能夠保證家政服務、助餐送餐、日間照料、文化體育等基本服務的供給，醫療服務和精神慰藉服務則存在較大的欠缺。一方面，社區衛生站的專業人員和設施不夠充足，無法提供上門診斷、專業護理等多樣化服務。另一方面，社區與提供專業醫療服務的養老企業缺乏聯系，且由于資金有限，無法為居民購買無償或低償的專業服務。對于精神慰藉服務，社區工作人員由于文化程度的限制，還沒有充分認識到其重要性，存在比較大的缺口。

二、遼陽市社區居家養老服務建設現存問題

（一）服務內容固化，層次質量偏低

目前，各個社區提供的服務基本局限于日常生活照料和文體娛樂方面，且服務項目十分有限，集中在家政服務、送餐服務、文體活動室3個常規項目。在走訪的10個社區中，只有3個社區會定期組織免費體檢，各社區組織文體活動的頻率也比較低。而現有服務也存在供給持續性不足、服務形式化等問題。在試點初期，各個社區的服務都能夠保質保量，但隨著時間的推移，各類活動逐漸減少，服務設施得不到定期的維護和更新，個別社區的活動室并沒有在規定的時間內對老人開放，送餐等服務的持續性難以保障。此外，醫療護理、精神慰藉等高層次的專業服務則更得不到社區的重視，直接影響了老年人生活質量的提高。

（二）資金來源渠道單一

當前，政府的財政撥款是各社區發展居家養老最主要的資金來源。一方面，由于中小城市社區居家養老的發展處于起步階段，社會各界對其認識不足，參與較少，導致這一領域的企業和社會捐款非常匱乏。另一方面，中小城市的老年人收入來源少，無法承擔過多的付費服務。這種過于單一的資金來源渠道導致政府能夠提供的服務也非常有限，無償及低償服務難以長期維持日常運行，各項服務的服務質量和持續性得不到保障，服務種類的增加速度也非常緩慢。

（三）服務資源利用效率低

當前，許多社區的服務驛站和活動室都存在空間狹小的問題。然而，大部分社區都有一些閑置房屋沒有加以利用，還有部分養老服務站的服務設施與社區原有的居民活動中心重合，造成了空間和資源的浪費。另外，區域性的服務資源整合情況不理想。中小城市中，街道內的各個社區普遍距離較近，一個社區內缺少的資源通常可以從其他社區得到補充。然而，目前各個社區間缺乏溝通聯系，難以實現資源共享，導致現有的服務資源無法最大程度發揮作用。

（四）服務隊伍質量不高

服務人員在社區居家養老服務的開展過程中與老年人有著最直接的接觸，很大程度上影響了老年人對服務的滿意程度。社區養老服務者工作強度大，工資待遇低，社會地位不高，相關權益難以得到保障，同時，由于服務對象的特殊性，服務者還面臨著一定的風險，導致養老服務行業長期無法吸引專業的護理服務人員。遼陽市當前的服務人員大部分是中年下崗職工以及來自農村的務工者，女性居多，普遍文化水平不高，且在就職前沒有接受過專業技能培訓，因此，只能提供家務清潔、準備三餐等一般家政服務，服務水平和專業性有待提高。

三、遼陽市發展社區居家養老服務的對策建議

（一）完善社區居家養老服務管理機制

1.拓展社會各界的參與渠道

當前，中小城市社區居家養老服務的社會化和市場化程度較低，因此，可以積極吸引社會組織參與其中，一方面減輕政府的財政負擔，另一方面豐富居家養老服務的內容，提升服務質量。

具體而言，對于有意愿參與社區居家養老服務的企業，首先，應完善競爭機制，通過競標的形式與中標企業達成明確的服務合作協議，通過政府購買、民辦公助等形式提供服務。其次，政府可以簡化行政審批手續，吸引更多企業進入養老服務市場，根據企業提供的服務內容的差異制定不同的補貼標準，對于提供專業化、高層次服務的企業可以適當給予更多補貼。同時，應保證對企業財政補貼的穩定性，并加強對企業服務質量的評估和監督。

2.細化服務對象認定標準

社區應改變現有的以統一標準進行服務的狀況，在以年齡、經濟狀況、健康狀況等基本條件為認定標準的基礎上，充分認識到條件不同的老人對各類需求的傾向也不同。例如，老年人平均年齡較高的社區，應將重點放在生活照料及醫療服務上；空巢老人占比較大的社區應注重精神慰藉服務的供給；老年人健康狀況較好的社區應增加文體娛樂類服務；而針對患病及殘疾老人則應提供上門護理等專業服務。通過對服務對象認定標準的細化和完善，優化養老服務資源配置，有效改善當前的資源浪費現象，提高利用效率。

（二）完善社區居家養老服務體系

1.以基礎服務為主，逐步發展高水平服務

目前，各社區首先應注重提高已經投入建設的基礎服務質量，完善社區服務站和服務設施的布局，增加當前緊缺且需求量大的服務內容。其次，應在充分了解老年人需求和滿意度的基礎上，依據服務質量評估結果加強對現有各項服務質量的改善，逐漸形成完善的基礎服務體系，為提高服務水平和專業化程度打好基礎。再次，應依據老年人需求量及服務的緊缺程度逐步推進高層次服務體系建設，如充分利用社區衛生站開展醫療護理服務，初步建設具備基礎心理咨詢功能的、專門針對老年人的咨詢中心等。

2.建立完善的供求信息平臺

要建立完善的社區居家養老服務體系，既需要服務供給方充分了解老年人的需求，也需要為老年人提供暢通的尋求服務的渠道。對此，可以結合“智慧社區”的發展，通過政府購買服務等形式，委托信息公司建設并運營完善的社區居家養老服務信息平臺。平臺中的老年人信息庫應包括老年人的個人信息、健康狀況、家庭狀況、服務需求、緊急聯系人等內容，同時應注重對老年人的信息安全及隱私保護。服務供給方信息庫應包括各方面服務項目的具體內容、費用、服務等級及服務供給方的基本信息，如服務人員的個人信息、能力等級，志愿者信息等，使老年人及其家庭能夠通過平臺了解到各類服務資源的具體情況，有針對性地選擇自己需要的服務。

此外，還應建立使用者的信息反饋平臺及多元主體監控平臺。通過平臺收集服務接受者的反饋信息，進而完善各方面服務資源，促使服務人員的素質不斷提高；政府、社會組織、居民等則可通過監控平臺對服務提供情況進行監督，保證服務的質量。

3.建設高質量的人才隊伍

政府應出臺相關政策保障養老服務工作者的正當權益，提高服務人員的社會地位；同時，設置合理的晉升機制，以激勵更多的專業人員加入養老服務行業。社區應加強對現有服務人員的專業技術培訓，改善其服務態度，從而提高他們的服務水平；在聘用新的服務人員時，應對其專業技能進行考查，優先錄用職業技能優秀的工作人員。

此外，還應加強志愿服務隊伍建設，尤其是鼓勵社區居民與老年人自身加入志愿服務，在社區內形成互助模式，以極大提高老年人接受服務的便利性。同時，應建立對志愿者的激勵機制，使志愿者保持參與服務的熱情，推動志愿者隊伍成為居家養老服務終端的長期穩定力量[2]。

參考文獻

[1]國家統計局網站.2019年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. （2020-02-28）[2021-01-08].http：//www.stats.gov.cn/.

[2]程巧敏.我國小城鎮社區居家養老模式研究[D].江蘇：南京大學，2017：40-44.