使用政府投資資金項目督導的思路研究

申立軍

政府資金在投資項目中的運用，是指政府部門利用財政資金或其他政府性資金進行項目投資，以履行職責，完成社會責任的過程。政府投資資金的使用在國防、安全和關系社會發展的公共利益且市場無法合理配置資源的有關行業中起著主導作用。從2020年初到現在，由于新冠肺炎疫情和中美貿易戰影響，全球政治經濟各種不利因素交織在一起，中國經濟發展本身在向高效率驅動轉變的過程中也遇到了許多困難。完善政府投資項目督導，充分利用政府投資資金的杠桿效應，帶動經濟社會發展具有重要的現實意義。

一、職責的演變

為了管理和監督重點基礎設施建設項目，確保國家債務資金安全，以及為實現區域社會和經濟發展總體目標的實現，1998年6月，經國務院辦公廳批準，國家計委成立了“重大建設項目稽察特派員辦公室”，由國務院辦公廳任命特派員，國家計委負責組織和管理，并對我國重點項目建設的全過程進行控制檢查。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會決議以國務院體制改革為基礎，將國家發展和改革委員會的重點項目監督檢查的職能劃入審計職責。國家發展和改革委員會新成立了評估和督導部門，實際工作職責是制定和組織實施重大戰略發展計劃、重點項目評估和督導制度法規，提出改進措施。

二、優秀地區自主創新實踐

——北京市將督導工作有機地納入了政府投資項目風險管理全過程，確保不出現缺位、越位的情況，在管理和利用政府資金方面發揮了積極作用。實際工作可以概括為六個轉變：從僅檢查一個項目轉變為監管所有政府部門的投資項目；從純粹依靠自身力量轉變為充分發揮各級管理部門力量；從事后檢查轉變為全過程督導；從僅對項目進行合規檢查轉變為對合規和績效雙向監督；從僅關注“檢查”而不重“整改”轉變為“檢查、幫助和整改”緊密結合；從僅關注個別問題項目轉變為示例警告其他類似的項目。

——上海市針對政府投資項目違規行為問責做出了詳細規定。在提高政府投資項目信息公開上，除涉密項目外，統一在網站將審批結果公示于社會，并積極接受社會監督。對于財政支持的重大市政項目，市審計局將跟蹤并審計整個過程。市重大項目稽查辦公室負責對市級財政支持項目進行監督。

——浙江省根據統一投資項目稽察監管系統，建立了事前通知、培訓、信息報送、監測與評估、約談和反饋等六項管理制度，形成了全面告知—全程監測—及時預警—稽察約談—整改復查的督導過程，對浙江省內所有使用財政資金項目進行管理和控制。實踐經驗表明，浙江省構筑有用的信息平臺及配套管理規章制度，實現政府投資項目全過程督導，取得了良好的效果。

三、問題及不足

目前，主管部門對使用政府投資資金項目建設的行政督導主要是人為的調查監督，工作量繁重而且效率不高，每年納入行政部門監督的項目數量有限。此外，政府投資項目基礎資料和數據信息分散在各個部門難以互通，導致信息采集工作的重復和額外消耗，降低了共享效率。另外，政府投資項目督導不夠常態化，方法也比較簡單，主管部門通常根據上級部署或人民群眾舉報開展新項目監督，主動跟蹤意識還遠遠不夠，除了已經造成廣泛影響的突出問題外，其他跡象性問題難以及時發現和處置。一些項目已經建成多年卻不提交竣工驗收申請，項目建設單位對建設進度、資金使用、效益分析缺乏詳細評價。

四、改進使用政府投資資金項目督導的建議

（一）建立項目督導聯動工作機制

一是建立政府部門投資項目督導工作聯席會議機制，按時召開政府部門投資項目督導工作聯席會議，交流項目督導工作，研究處理項目督導中發現的一般性問題，并確定下一步督導的關鍵措施。二是制定項目監督檢查詳細清單，政府投資項目主管部門要圍繞重點行業制定每年的項目督導計劃。三是促進橫向溝通，“誰審批誰負責，誰主管誰監督”，積極發揮項目主管部門的主觀能動性，減少重復檢查，提高督導水平。四是加強縱向溝通，各級政府實時上報和通報投資項目工作動態，為全國上下政府投資項目督導提供有效保障。五是鼓勵運用第三方中介服務，充分發揮其橋梁紐帶作用，為推進政府投資資金項目督導提供意見和建議。

（二）加大督導問責懲戒力度

一是明確問責職責分工，明確實施問責主體、受追究單位及其主管部門的責任和義務。二是提出明確的責任追究建議，督導部門應當對檢查中發現的問題做出判斷，準確發現較嚴重的問題，明確提出問責和懲戒建議，防止“大事化小，小事化了”。三是創建通報制度，劃分通報等級規范，分級別發布通報。四是跟蹤整改落實，創建整改臺賬，明確截止日期，并適當地進行復查，形成閉環項目督導鏈。

（三）創建項目全過程督導信息化管理平臺

利用國家發改委已有的“投資項目在線審批監管平臺”，搭建“政府投資項目督導大數據管理平臺”，充分發揮大數據、人工智能、移動通信等技術優勢，構建覆蓋重點使用政府投資資金項目的大數據采集、分析、監測、評估機制，實現預算內投資項目全程跟蹤、精準分析、超前預警的常態化評估監測工作大數據支撐保障。該平臺主要分為“指標設置采集”與“預警產生處置”兩大部分，建立程序規范、投資控制、招投標、監督檢查四大類多個基礎指標，在全流程中由各單位進行信息錄入，采用自動同步、定期采集等方式，連通項目運行過程中涉及到的各管理部門、監督部門和建設責任單位，以大數據方式整合運用建設項目基礎信息、信用信息、決策信息、建設過程數據和財務管理信息，形成對項目建設行為全過程監控和總體評價。依托信息系統對項目開展跟蹤評價，并將評價結果反饋到決策和審批管理中，實現具體項目閉環管理，為項目監測管理和宏觀調控、領導決策提供重要的信息依據。

（四）提高項目督導靈活性

一是完善相關實施計劃，有必要建立隨機抽樣檢查系統，適當提高抽到高風險企業的概率和頻次，以確保監督公正合理。二是對不同執行者承擔的政府投資項目實施分類監管，對于民營企業承接的財政資金補助項目，著重于資金運用和項目投資效益；對于全額政府資金投資項目，則強調全過程督導。三是把握重要環節，抓好招投標、調概算和竣工驗收三個重要環節的監督。四是不僅要解剖麻雀，還要著眼于宏觀治理，在監督檢查的基礎上，及時處理管理決策和項目實施中的違法違紀問題，明確提出有針對性的對策建議；在宏觀上，要充分總結督導實踐經驗，在綜合分析的基礎上，發現項目決策和管理中的漏洞，并從體制機制方面提出相關政策建議。