基于SWOT視角分析PPP應用于農業農村領域前景

劉宇軒 韓昱美 孫安婷

一、PPP的定義和發展背景

PPP(Public-Private Partnerships)，全稱指政府和社會資本合作模式。財政部(財金〔2014〕76號)文件定義為：PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。在發改委(發改投資〔2014〕2724號)文件里，PPP是指政府為災區公共產品和服務供給提高供給效率，通過特許經營、購買股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關系。PPP在政府增加、改善和優化公共產品和服務供給，提高財政資金效率，便利于市場準入，促進市場統一等方面發揮了積極作用。該模式使得社會資本積極參與，公共部門協調配合，最終實現政府與社會資本“雙贏”(如圖1所示)。

幾百年前歐洲開始出現PPP萌芽，到20世紀80年代，英國政府正式開始實行PPP模式。PPP的出現緩解了政府的財政壓力，提高了公務服務效率。之后加拿大、澳大利亞、美國等政府也開始陸續建立起PPP模式。在國際金融危機后，為應對全球總需求不足，刺激經濟增長，世界銀行、亞洲開發銀行等國際開發機構在全球范圍推廣PPP模式。西方發達國家在把PPP應用于投融資方面，從理論到實踐已臻于成熟，構建起完備的運作模式。

這些年來，我國PPP工作學習借鑒了發達國家的成熟經驗，充分發揮財政對社會資本的撬動作用，利用市場機制和資源，拓寬公共產品和服務供給渠道，優化管理提高財政資金使用效率。據我國PPP綜合信息平臺管理庫項目數據顯示，2014年以來，累計入庫項目9 746個、投資額15.1萬億元；累計簽約落地項目6 708個、投資額10.6萬億元，落地率68.8%；累計開工建設項目4 032個、投資額6.1萬億元，開工率60.1%。PPP管理庫涉及的行業領域眾多，包括能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、農業等19個一級行業。PPP項目在促進我國經濟轉型升級，發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發經濟活力和創造力，保障和改善民生等方面發揮了積極作用。

二、我國農業農村領域PPP現狀

財政資金投入不足一直是制約農業農村發展的短板。PPP項目鼓勵社會資金進入農業農村領域，引導社會資本和金融資本投入“三農”，有利于社會資本和金融資本下鄉；有利于打破傳統農業規模小、融資渠道窄、風險高的弊端；有利于拓寬農業項目融資渠道，為農業農村發展提供了新機遇。目前，PPP模式在農業農村領域主要聚集六大領域：農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺和“互聯網+”現代農業。截至2020年7月，全國PPP綜合信息管理平臺管理庫中農業PPP項目管理庫數量為72個，占累計項目數的0.7%。管理庫項目投資總額達775億元，占總金額的0.5%。落地項目比重最高的是農業相關基礎設施項目，如現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺，自2014年以來累計簽約落地項目39個，投資額約328億元，占簽約落地投資總額的0.3%。相對其他行業，PPP農業項目占比非常小，占簽約落地項目總額的0.6%。而排在前三的行業，如市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別占41.4%、14.4%和9.7%。由此可見，社會資本并不青睞于農業領域的投資。2017年國家發展改革委、農業部共同組織篩選了農業領域第一批PPP試點項目20個，目前還有6個項目在庫。其中，管理項目庫有5個，儲備庫1個。中標企業多為地方中小型企業，僅有一個大型企業，投入項目工程內容雖多，但是與助力農業農村發展沒有過多的聯系。投入農業農村領域的純農業PPP項目也比較少。項目年限在20-30年間，時間較長。農業農村領域能否大力吸引PPP項目投資，未來落地項目前景如何，還需要在SWOT視角下做進一步分析研判。

三、基于SWOT視角分析農業農村領域PPP項目

（一）PPP項目應用于農業農村領域優勢

1.農業農村發展需要。中國是農業大國，耕地面積廣，農業人口多，但資源分布不均，人均耕地有限。社會資本注入農業農村領域，有助于農業資源統籌規劃，帶動農業產業化發展，提高農業經濟效益。社會資本到農村，農業產業到地方，能給農民創造更多發展機會和就業崗位，進一步盤活閑置宅基地農房、“四荒地”等資源。將人才、技術、管理等現代生產要素帶入農業農村，帶動農村同步發展、農民同步進步。

2.有助于投資企業自身發展。農產品具有高附加值、高溢價率，農業行業的收益率超出社會平均收益率，農產品需求旺盛，具有巨大的市場潛力。通過PPP模式引入社會資本，尤其是引入與優勢產業相契合的農業產業化龍頭企業，有助于從根本上改變原有產業格局，依托地方政府支持和政策扶持，全方位提高管理模式和辦事效率，促進企業自身發展壯大，拓展企業發展空間，為地方產業壯大奠定良好的基礎，推動區域特色農業發展。

3.PPP是經濟發展的必然結果。隨著經濟的發展，人民越來越追求高品質生活。消費者對綠色食品、有機食品、健康食品等有了更多的需求。綠色農產品、觀光農業、鄉村餐飲等經濟價值快速顯現，意味著農業向現代化轉型，消費市場的變化和業務商機的顯現，多種業務基于農業孕育產生，激發了社會資本進入農業行業的愿望和動力。農業生產效率提高，管理方式變革，也促使農業農村領域應用PPP成為可能。

（二）PPP項目應用于農業農村領域劣勢

1.配套政策制度尚不完善。PPP配套制度還需要在實踐中不斷予以完善，立法滯后隨之帶來項目操作中不規范甚至違規的風險，影響經營者積極性，不利于PPP項目發展。金融服務政策、農業保險政策、配套稅收政策等農業項目有關政策還不夠完善、制度不盡合理，成為PPP投入農業農村的隱形壁壘。

2.土地問題。農業領域PPP項目大多涉及農村集體土地，鑒于農村集體所有土地類型紛繁復雜，土地所有權和使用權的爭議，使得土地規模經營主體難以安心經營。新《土地管理法》出臺后，破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，但我國土地資源分布不均，人均土地占有量小，可用資源依然相對緊缺，導致大規模設施用地、集體建設用地農業項目無法實施。

3.行業風險。農業是個“靠天吃飯”的產業，生產管理者的經驗、技能，對農產品產出影響也相當大。在農業行業，投資回報期長，產出數量和質量可控性比較差。我國農業多散布在農村，存在小、散、亂的問題，規模化不夠，同時農業金融服務滯后，農業項目由于缺少可抵押物，難以通過銀行大額貸款審批，使得在PPP推行中社會資本融資能力會受到較大制約。

（三）PPP項目應用于農業農村領域機遇

1.國家鼓勵社會資本進入農業領域。2017年中央一號文件明確提出支持社會資本參與農業項目建設以來，PPP模式在農業領域的發展也得到了各級政府重視。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》等文件強調，要帶動社會資本投向農村產業融合領域，推進農業領域政府和社會資本合作，為加快農業現代化提供有力支撐。2017年農業部、財政部出臺了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，以加大農業領域PPP模式推廣應用，優化農業資金投入方式，加快農業產業結構調整，改善農業公共服務供給，推動農業供給側結構性改革。2020年4月13日，農業農村部發布《社會資本投資農業農村指引》，為社會資本投資農業農村指明了具體方向。一系列政策的頒布實施，更好地激發了社會資本投資農業農村的熱情和活力。

2.鄉村全面振興的需要。在鄉村振興過程中，“錢從哪里來”是最現實的問題，其關系著鄉村振興能否實現。而PPP模式作為社會資本與政府合作的有效方式，一方面能夠解決鄉村振興所面臨的資金瓶頸，另一方面，通過專業化的投資經營團隊，能夠提高運營效率。PPP引導社會資金涌入增加農業投入，推進供給側結構性改革，釋放紅利受益農業農村領域，有利于推動政府治理能力建設和國家高質量發展轉型。2020年，農業農村部計劃財務司工作要點中指出，要不斷完善農業投融資管理機制，統籌整合優化資源，加大引導金融和社會資本等各類資金投入農業農村力度，激發金融和社會資本投資活力，促進投資項目落地，并將篩選一批農業農村領域政府與社會資本合作的PPP典型示例。

（四）PPP項目應用于農業農村領域威脅

1.農業項目風險高。受地理位置和自然條件的影響，我國農業農村發展不均衡，農業科技含量和現代化程度不一樣，各地農業發展保持著梯度差異的格局。農業行業涉及的細分領域眾多，產業鏈各環節眾多。農業產業面臨著諸多自然風險、技術風險和市場風險。由于農業項目投入時間長，管理成本高，回收期偏長，其不契合資本需求，無法撬動更多的資本投入。有投資能力的企業更愿意選擇回收快、風險低的行業投資。而真正愿意參與農業投資的龍頭企業不一定會選擇PPP模式，而是通過長期發展形成了自己的商業模式，PPP目前的發展情況反而不如企業現有的經營模式見效快、效益高。地方政府在PPP項目實施中也面臨較大的風險，如決策風險、尋租風險、監管風險、政策中斷風險、項目虧損風險等。

2.權責劃定有難度。農業項目涉及政府、企業、農民專業合作社、農民個體等等，主體復雜、相關方多元化，在實際操作中，PPP農業項目具有投資大、風險高、項目周期長的特點，作為新興合作模式，會產生預判的新問題。實際操作中，清晰界定政府、社會資本和農民的權利和責任有一定難度。利潤分配、支出邊界和回報機制設定，既要公平也要兼顧效率。要考慮將收益更多地留在鄉村，警惕政府與農民在項目實施中承擔更多的兜底支出責任。

3.勞動力成本逐步提高。從事農業項目需要大量的勞動力，大量青壯年農民離開農村進城務工，從事一線勞動人員嚴重老齡化。今后農村發展面對的一大難題是勞動力嚴重缺乏。社會資本投入農村勞動密集型產業后，將面臨用工難、招工成本逐漸增高的困境。日益上漲的勞動力成本，將會縮減項目利潤空間，影響項目經濟效益。

4.專業人才儲備不足。缺少懂農業、懂經濟的復合型人才。專業人員配備不足，導致工作系統性不強；主要勞動力文化程度普遍較低，接受新思想、新技能的能力較弱，不能滿足企業用工需求。應鼓勵高校加強人才培養，加強新型農民培訓，加強經營管理人才隊伍建設，為實現現代農業PPP項目的開展提供人才支撐。

四、促進農業農村領域PPP落地的對策分析

（一）完善相關政策

政府應加大農業農村領域PPP項目政策扶持力度，強化PPP項目相關配套政策。完善金融服務，理順工作機制，細化項目操作流程，降低項目實施的隱性壁壘，規避操作風險，打消社會資本顧慮，確保PPP項目規范運作。由于農業項目持續時間較長，新舊制度銜接上要做好銜接，不能因為制度變更，導致社會資本利益受損，影響資本進入項目的積極性。

（二）堅持風險共擔

注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，平衡政府、社會資本、農民、農村集體經濟組織、農民合作組織等各方利益，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制，增加合作約束條件，降低合作成本。在項目發生前做好預判，制定操作性強的風險防控措施。在項目實施中，如果發生風險，不能讓一方承受公共服務成本，要按照事先約定，并考慮參與方風險承受上限，實現風險共擔。

（三）做好績效評價

強化PPP績效評價和項目監管。引入第三方專業機構，建立有效的第三方評價監督機制，加強項目事前事中事后評估，關注財政資金的經濟性、效率性和效益性，促使政府和社會機構建立與PPP模式相匹配的專業組織，形成互利互惠的長期合作關系，以最有效的成本為公眾提供高質量服務，實現“花小錢辦大事”的目標。構建農業PPP項目績效考核監管體系和監督問責機制，推動形成項目監管與資金安排相銜接的激勵制約機制。跟蹤掌握項目實施和資金使用情況，促使PPP項目經濟效益和社會效益最大化。

（四）建立合理回報機制

本著互惠互利的原則，建立合理的回報機制，鼓勵農業企業尤其是大型企業、地方龍頭企業參與PPP項目投資；調動地方中小企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體參與的積極性，吸引更多社會投資。帶動農民就業增收，促進農業農村優先發展，讓更多參與者分享發展紅利。拓寬農民增收渠道，打造新的經濟增長點，吸引農民工返鄉，讓農民成為PPP項目的參與者和受益者。

（五）構建因地制宜、突出特色的PPP農業項目

考慮農業PPP項目時間，要多方考察，優中選優，既要向其他成功的項目借鑒好方法、好經驗，又要堅持從農業農村實際出發，尊重鄉村傳統的農耕文化，結合當地農業農村發展情況、產業發展特點，圍繞市場因地制宜地培育特色項目，把農業資源優勢轉化為經濟優勢。

（六）加快專業人才培養

加強高端人才培養，開展PPP人才培訓的國際合作與交流，依托相關高等院校、科研機構、培訓機構以及重大項目，建成一批PPP人才培訓基地，主要開展政府和企業工作人員PPP認知能力、知識技能、操作水平提升的培訓活動。同時，培養有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍，為實現現代農業PPP項目開展需求提供人才支撐。

五、結語

用SWOT分析法可以看出，當前PPP項目在農業農村領域發展條件逐漸成熟，是農業農村向現代化轉型的必然結果。但是也要看到，PPP模式在農業農村的項目有其自身發展的特殊性和局限性，要引導社會資本投資農業農村項目，需要政府不斷完善相關政策，完善農業投資管理和回報機制，細化落實相關操作流程，實現風險對沖和互擔，抓住機遇，迎接挑戰，切實發揮PPP在農業農村領域發展的重要作用。讓PPP在農業農村領域以點帶面發揮更大的價值，促進農業農村事業高質量持續發展。