易地搬遷集中安置后續可持續發展研究
——基于云南省7個安置點的調查分析

許忠俊 賴慶奎 文耀榮

(西南林業大學經濟管理學院，云南 昆明 650224)

在習近平總書記“精準扶貧”理論指導下以及相關部門工作的推進，脫貧攻堅取得了決定性進展和歷史性成就。易地扶貧搬遷是精準扶貧工程的重要組成部分，是打贏脫貧攻堅戰的關鍵舉措[1]。2020年以后，以鄉村振興引領扶貧工作，為鞏固提升脫貧成果提供新要求、新動力和新保障[2]。現階段，脫貧工作將由脫貧轉向穩定脫貧和可持續發展[3]。易地扶貧搬遷作為云南省精準脫貧的重要抓手，是解決一方水土養不好一方人、實現貧困群眾跨越式發展的根本途徑。通過把生存條件惡劣地區貧困群眾遷入社會經濟文化相對較好的區域，逐步走上致富路，從而實現大面積脫貧目標。截至2020年5月，云南省99.6萬名易地搬遷人口全部入住安置房，搬遷后移民生計具有很強的不穩定性，如何在全面脫貧后防止移民出現“返貧”現象，實現可持續發展是現階段重點關注的問題[4]。易地扶貧搬遷與鄉村振興戰略要求路徑不謀而合，在此背景下，如何抓住當前鄉村振興戰略的契機，整合扶貧資源，是打贏這場脫貧攻堅戰的關鍵[5]。

1 易地搬遷集中安置區概況

自易地扶貧搬遷工作實施以來，云南省的搬遷規模達到99.6萬人，其中建檔立卡人口約63萬人，27個深度貧困縣新增搬遷建檔立卡貧困人口約31萬人。本次調研中課題組選取3個州市5個縣區7個安置點進行重點調查，分別是昭通市彝良縣發界安置點、昭通市昭陽區紅路安置點及靖安安置點、魯甸縣卯家灣安置點、怒江州瀘水市六庫鎮維拉壩珠海社區、福貢縣匹河鄉指揮田安置點、保山市辛街鄉社區安置點。涉及中心村、城鎮以及縣城安置調研。昭通市、保山市以及怒江州屬于云南省易地搬遷人數相對較多的地區。這些州市大部分農村生態比較脆弱，自然條件惡劣，地形以山地為主，農戶無基本生活保障。

表1 各安置點搬遷人口基本情況

2 集中安置區居民發展現狀

2.1 扶貧工廠、技能培訓促就業

此次調研對象中，有90.00%的人參加過培訓；僅有9.10%的人沒有參加技能培訓。據悉沒有去參加培訓的人大部分屬于60歲及以上的老人，或是身體有殘疾的農戶，從數據可以看出，昭通市及怒江州整體教育水平偏低。尤其怒江州搬遷戶大部分屬于直過民族，更需要政府相關工作人員的引導與技能培訓。另外，搬遷戶家庭中普遍沒有在扶貧工廠上班的人員，比例達82.60%；扶貧工廠工資上下浮動區間為1000～2000元，最多達3000元，工資在1000～2000元的占比為5%，工資為2000～3000元的占比為12%，扶貧工廠工資占家庭月均收入為0元的占比高達83%。扶貧工廠人員普遍還是會選擇外出務工。需加大培育產業的力度，根據實際情況提高工資比例。

圖1 社區組織技能培訓情況分布表

圖2 扶貧工廠工資占家庭月均收入情況分布圖

2.2 農戶收入結構與費用支出現狀

通過調研數據可知，中心村安置區農戶工資性收入與土地性收入分別占比53.7%和44.3%，而自主創業的農戶為2%。數據反映出中心村安置幾乎接近原居住地，農戶普遍選擇種植。由于農戶接受教育水平普遍偏低以及缺乏資金技術，受地形、交通等因素影響，中心村安置區接受訪談的搬遷戶極少數選擇自主創業；鄉鎮安置區的農戶工資性收入占比71.1%，土地性收入占比24.8%，自主創業僅占4%，且規模都較小；縣城安置區的農戶工資性收入占比高達85.12%，土地性收入僅占1.65%，自主創業的農戶開始增加，達13.22%。搬遷至縣城的農戶距離原居住地較遠、生活開支的增加以及安置區產業缺乏勞動密集型產業，吸納勞動力有限；從圖4可知，搬遷后家庭肉米油鹽開支在500～1000元以及1500～2000元的占比分別為33.88%和33.06%，相對搬遷前的幾百元，家庭負擔增加，因此，必須引導農戶不斷拓寬收入渠道，多元化收入結構才能保障搬遷農戶可持續發展。

圖3 各類安置點家庭收入來源占比分布表

圖4 家庭肉米油鹽等費用月平均支出占比圖

2.3 搬遷區老人安置現狀

從圖5、6可知，除了沒有老年人的家庭外，有老年人無工作的情況占比達76.00%，而有老年人有工作的情況只占有0.80%。據數據分析可知，無法就業的老年人達到38.40%，通過走訪，原因為受年齡、以及國家政策的限制無法擁有工作；身體抱恙的老年人比例為16.20%，一部分老年人患有慢性病及其它疾病，無法勞作；自愿在家的老年人僅占比17.30%，這部分人大多屬于80歲左右的高齡老人。其它收入僅占5%，如臨時性工作、撿垃圾售賣等。無論是有工作還是沒工作的老年人，每個月都有一定的補貼收入，養老金屬于全覆蓋，一部分有低保或其它補貼的老年人，每月幾十到幾百元不等，最低在80多元。總體上，老年人的工作以及補貼與老年人返遷有著密切聯系。

圖5 家庭中60歲及以上老年人工作情況分布圖

圖6 家庭中老年人居家原因分析表

2.4 社區管理精細化

社區實行“精細化管理，保姆式服務”。鼓勵社會參與，建立“網格化管理系統”，針對“三留守”人員居家、養老、娛樂、托管等個性化服務需求，通過政府一系列特惠政策提供項目支持，社區工廠也開設兒童空間。同時，為增加農戶就業崗位，社區合理開發公益性崗位，有護路員、保潔員、綜合執法隊員、水電管理員、河道治理員等，對“無法離鄉、無業可扶”的搬遷農戶實行兜底就業保障。堅持搬遷與脫貧同步、安居與樂業并重，全面落實到戶到人的后續幫扶措施，著力解決搬遷群眾后顧之憂。

3 易地搬遷安置小區居民后續發展中存在問題分析

3.1 搬遷農戶收入結構單一，生活成本高，穩定性差

通過對昭通、怒江、保山等集中安置社區農戶進行訪談調研，農戶搬遷后主要以工資性收入為主，原居住地土地經營人數極速減少，且以種植基本的蔬菜和一些農作物為主，搬遷工作的推進也改變了農戶傳統收入結構。搬遷后，必要的生活支出自理，增加500～2000元不等的必要支出，家庭負擔變重，且對有孩子、老人或者病人的家庭而言，種種因素讓其無法外出務工以及獲得公益性崗位，生活相比搬遷前更加困難。

3.2 特困人群多，后續管理難度大

易地扶貧搬遷主要安置建檔立卡戶，農戶中有很多的老弱病殘等特殊群體。如，魯甸卯家灣安置區居住有特困家庭626戶，殘疾人1134人(其中，一級154人，二級215人)，精神病患者346人，空巢獨居老人357戶，孤兒161人。除去一部分是真正因為“一方水土養不活一方人”的情況，特殊群體是由于各種原因喪失勞動力，需要結合實際，摸清各戶情況，實施后續管理幫扶。但因貧困人口多、貧困面大，實施過程中難度較大。

3.3 搬遷老年人后續保障困難大

我國政策規定60歲以上的老年人不能參加各類招聘，其中包含公益性崗位，搬遷戶來自農村，大部分老年人習慣于只要能勞作絕對不停，搬遷后，60歲以上的老年人除了部分原因不能勞作外，其他老年人處于閑置狀態，也出現了“不得不”退休的情況。只有部分老年人有低保，養老金大約100元左右，無法滿足基本生活需求，部分老人選擇回到原居住地搭棚居住，老年人的后續保障與管理受阻。

3.4 遷入居民普遍素質不高、技能不強，個別搬遷戶內生動力不強

搬遷戶普遍屬于文盲或者小學文化程度，搬遷后，自身缺乏學歷和技能，只能接觸苦力活，或者回原居住地進行種植維持基本生活需求。同時，對政府的依賴性較強，缺乏相應的技能，內生動力不足。

3.5 特色社區文化娛樂欠缺

搬遷安置小區都配套了相關的小區文化和娛樂設施，如閱覽室、棋牌室、健身室、兒童游樂園等，這些設施和活動與一般城市小區類同。搬遷農戶擁有農民和市民雙重身份，長期的農地勞作和生活，其對小區設施和娛樂幾乎沒有興趣，所以，除找熟人聊天、喝茶外，別無他事可做，普遍感覺乏味。易地搬遷安置小區是由不同地域、不同民族、不同地緣文化和不同人群組成的多元化特殊群體，其文化和需求是不同的，社區文化建設就需要全面調查了解搬遷居民文化背景、需求和興趣，求同存異，找出共同點，有針對性打造特色社區文化娛樂。

3.6 社區治理模式有待探索

為了讓搬遷居民盡快適應新環境、新生活，目前搬遷小區管理主要采取地方主要領導負責，相關職能部門及遷出地政府共同選派人員，成立臨時管委會，采取片區、樓棟、公益人員及掛鉤幫扶干部共同管理小區和搬遷居民。絕大多數都是以農戶“個體”遷入，沒有原有的鄰居、親戚和村組領導，存在孤獨和不適應在所難免，但是采取全方位、保姆式管理，長期以往會增加依賴思想，不利于獨立生活能力的培養。此外，對于搬遷到鄉鎮或中心村的安置點，如何管理和處理小區和新居民事務，當地政府和干部都無經驗、無規則可循，難免出現各種問題和困難。

4 解決對策與建議

4.1 因地制宜盤活“三塊地”，多元化途徑增加農戶收入

易地扶貧搬遷后續扶持需要對原居住地的土地價值進行挖掘，增加農戶收入來源的途徑。將易地搬遷原居住地區“三塊地”作為農村集體土地改革試點區，盤活遷出地“三塊地”資源，資源變資產，遷出農戶變股民，讓遷移農戶從“三塊地”改革中獲益，讓其真正搬得出、穩得住、能致富。加強招商引資力度，鼓勵有實力的省級和國家級農業龍頭企業參與遷出地“三塊地”的綜合整治和開發，建立產業基地，加大產業融合力度，培育地方特色產業。耕地建立“基地+公司/集團+產業化”、林地在保護生態紅線前提下，做好產業基地的規劃、宅基地進行掛牌出售、置換等。

4.2 完善特殊群體后續生活困難保障的政策

為了使搬遷安置小區內特困人群穩得住、基本生活有保障，建議以小區為單位，全面摸底調查，了解小區內特殊群體類型，需要幫扶的人群和方式，有針對性地提出幫助措施和需要解決的困難和問題，同時解決其基本生活、日常照理、就醫等需求。建議針對搬遷小區各類特殊群體，出臺相應政策給予扶持和關注，有區別和針對性地規劃和施策。尤其是對于老年人需要的慢性藥等，希望每個社區能設立專柜。

4.3 妥善處理老年人后續生活保障

老年人生活與保障是目前搬遷安置小區普遍關注的問題之一。結合實際，應出臺相關政策，適當放寬就業年齡限制，如能否將一些公益性崗位的年齡放寬至70歲，讓一些家庭困難和身體尚好的老年人有一份相對穩定工作，減緩家庭經濟壓力。適當提高老年人的養老補貼，出臺專門政策，增加專門經費，參照城市居民標準，增加搬遷小區老年人的養老標準；對于部分未參加養老保險的搬遷老人，建議適當給予一定數額的養老補貼。利用小區配套建設的扶貧車間、工業園區、商鋪等，為了老年人提供更多的工作機會，幫助其實現“在家門口就業”。因地施策，解決老年人的就業問題；對于部分身體較好，愿意繼續參加勞作的適齡老年人，建議在原居住村寨“三塊地”的開發中，錄用部分適齡老年人，解決部分老年人“兩頭跑”的困境。

4.4 探索構建社區特色文化娛樂活動

易地搬遷小區由多民族、多文化以及多地域的群眾組成。為了小區居民安居樂業，小區管委會和樓棟長應對農戶充分調查，全面了解小區人員構成、民族文化特色、主要習俗等，按照挖掘特色、求同存異、老少兼顧等原則，構建打造小區文化和特色娛樂活動，盡可能地吸取不同層次和不同民族人員參與，增加居民對小區認同感，共同建設、打造、維護小區。

4.5 探索創建社區管理新模式

開展摸底調查，全面收集小區人員信息、需求、興趣與愛好，組建各類興趣小組，關注特殊困難群體需求，多策跟進、綜合施策；動員全體參與，讓小區居民自己制定適合小區特點的管理條例和規則，并自行監督；提升管理服務水平，引導工青婦等群團組織和社會力量協同參與安置社區治理工作，逐步完善管理和服務體系，為搬遷居民打造安全放心的生活環境；探討在一定范圍內適度建立小區房屋動態調配機制和實施方案，及時解決個別家庭住房擁擠和困難問題；確保農戶在安置新社區平等享有社會保障權利，如基本醫療、教育、養老、低保等，公平參與社區基層自治組織建設，從而提高搬遷群眾在新遷入地的身份認同[6]。

4.6 加強素質教育

小區管委會根據搬遷人員來源、構成和文化情況，開展多層次和形式的引導和宣傳教育，幫助居民盡快熟悉和使用小區各項設施。以樓棟或片區為單位，以城市日常生活常識為題，開展多樣培訓活動，不斷修正一些不良的生活習俗和習慣，增強搬遷居民的“市民意識”，積極調動其參與小區環境治理的積極性與主動性。圍繞“自強、誠信、感恩”等主題，開展系列感恩教育活動，讓其盡快適應和融入城市生活。

5 結語

黨和國家致力于貧困戶的脫貧致富，解決“一方水土養不活一方人”的困境，實施易地扶貧搬遷政策，使得貧困戶由“搬得出”、“穩得住”、“能致富”向可持續發展轉移。現階段，對于易地搬遷的研究成果頗多，本文從搬遷農戶收入來源與結構、養老、社區文化與管理等方面開展調查，深入剖析搬遷戶后續發展面臨的問題，提出針對性建議，促進可持續發展。