基于第三次國土調查成果城鎮開發邊界范圍內底數分析

張世國 吳丹 徐磊

摘? 要? 城鎮是創造物質和精神財富的主要空間載體，劃定城鎮開發邊界，是推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變重要手段。第三次國土調查是以土地資源為基礎的調查，是國土空間規劃的底圖底數。通過梳理，第三次國土調查對城鎮開發邊界底數支撐包括土地利用現狀、土地管理、土地成片開發以及耕地保護等方面。具體研究方法為運用Arcgis 10.3空間分析模塊，將第三次國土調查、城鎮開發邊界以及歷年已批建設用地等數據進行空間分析，得出城鎮開發邊界內土地利用現狀、土地開發建設狀況、所屬權屬性質以及耕地專項調查等數據并進行對應分析，為后續城鎮開發邊界優化和管理提供重要依據。

關鍵詞? 第三次國土調查;城鎮開發邊界;國土空間規劃;底數

中國分類號：P272，F301.5? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2021）01-80-6

Abstract： Cities and towns are the main space carriers for the creation of material and spiritual wealth. Defining the boundaries of urban development is an important means to promote the transformation of urbanization development from an extensional expansion to a connotation promotion. The third land survey is a survey based on land resources， which is the base map of land and space planning. Through combing， the third national land survey provides support for urban development boundaries including the current status of land use， land management， land mass development， and cultivated land protection. This paper uses the arcgis 10.3 spatial analysis module to analyze the data of the third national land survey， the urban development boundary and the approved construction land in the past years， and obtains the current status of land use， land development and construction status， and ownership attributes within the urban development boundary. As well as special analysis of cultivated land and other data and corresponding analysis， it provides an important basis for the subsequent optimization and management of urban development boundaries.

Keywords： third land survey; urban development boundary; territorial spatial planning; Cardinal number

城鎮是創造物質和精神財富的主要空間載體，承載了人民對美好生活的向往，城鎮化是現代化的必由之路，是新時代推動經濟高質量發展的強大引擎。近年來，隨著我國城鎮化進程加速，規劃不合理，“攤大餅”式擴張，土地粗放利用等問題日益凸顯。2019年5月9日《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出“要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間”[1]。2019年11月1日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》指出“落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續發展基礎”，“按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界”[2]。2021年1月4日《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出：“堅決守住18億畝耕地紅線。統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，科學劃定各類空間管控邊界，嚴格實行土地用途管制”，“加快縣域內城鄉融合發展，推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展”[3]。由此可見劃定城鎮開發邊界，是推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，適應新時代國家推進生態文明建設，實現高質量發展和高品質生活的重要手段。

全國第三次土地調查（以下簡稱“三調”）是一項重大的國情國力調查，承擔著為當前國土空間治理體系改革提供支撐的重要職責。盡管“三調”工作并非僅僅是為國土空間規劃編制而進行的，但“三調”成果已作為編制各級國土空間規劃、建設“一張圖”信息平臺以及實施國土空間用途管制的底圖底數，其基礎性地位十分重要。當前關于“三調”與國土空間規劃的關系研究主要從國土空間治理政策導向、應用探索、城鎮建設用地細化調查等方面展開[4-6]。認為未來國土空間治理將呈現4個導向：底線思維的國土空間治理導向、精細化的自然資源管理導向、節約集約化的土地資源利用導向、一體化的城鄉土地市場發展導向[5]。“三調”成果數據可以為當前國土空間規劃的“底圖”與“底數”構建、現狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規劃分區以及國土綜合整治等方面發揮重要的基礎性作用[5]。關于城鎮開發邊界研究主要從劃定方法、城鎮空間與農業生產空間協調布局優化、與管理的關系等方面展開[7-10]，劃定方法包括藕合地理模擬與優化、基于FLUS-UGB縣域土地利用模擬等方法[7，8]，主要從建設開發適宜性評價和耕地綜合質量評價開展城鎮空間和農業生產空間協調優化布局研究[9]，認為城鎮開發邊界是我國國土空間規劃和用途管制的關鍵工具[10]。綜上所述，“三調”與國土空間規劃的相關研究已經相當豐富且成熟，但與城鎮開發邊界關系的研究較少，“三調”作為底圖底數，怎樣支撐城鎮開發邊界模擬劃定與管理相關問題亟待解決。

1“三調”與城鎮開發邊界關系梳理

“三調”是通過采集高分辨率衛星數據，運用“3S一體化”和“互聯網+外業核查技術”，查清各類土地分布和利用現狀調查工作，為國土空間規劃編制、生態保護修復、國土空間用途管制等自然資源管理工作提供真實準確的底圖底數。主要任務包括土地利用現狀調查、土地權屬調查2個基礎調查;耕地細化調查、批準未建設的建設用地調查、永久基本農田調查、耕地資源質量分類、耕地后備資源等專項調查。主要成果包括外業調查成果、圖件成果、數據成果、數據庫成果以及文字成果，包含土地利用現狀、權屬性質、城鎮村屬性、耕地及即可恢復與工程恢復種植屬性、批準未建設的建設用地現狀情況等相關數據。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，是國土空間用途管制的依據[1]，三線劃定是國土空間規劃重要組成部分。城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等[2]，城鎮開發邊界內建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式[1]。國土空間規劃體系構建是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，“三調”是以土地資源為基礎的調查，是國土空間規劃的底圖底數，對城鎮開發邊界底數支撐包括土地利用現狀、土地管理、土地成片開發以及耕地保護等。具體研究方法為通過運用Arcgis 10.3空間分析模塊，將“三調”、城鎮開發邊界以及歷年已批建設用地、歷年土地開發整理項目等數據進行空間分析，利用“三調”數據庫中土地利用現狀、權屬性質、耕地細化調查、批準未建設的建設用地調查等屬性數據，進行城鎮開發邊界土地利用底數分析，為后續城鎮開發邊界優化和管理提供依據（詳見圖1）。

2? ? 摸清家底，土地利用現狀分析

“三調”數據相比于“二調”數據更加詳實準確，更能反映土地利用真實現狀，能為城鎮開發邊界劃定以及國土空間規劃編制提供真實準確的底圖底數，通過分析土地利用現狀，明晰城鎮開發邊界范圍各類用地結構和規模，為后續耕地占補平衡、建設用地指標預測、用地項目規劃布局及國土空間用途管制提供基礎依據。但存在土地利用現狀分類與國土空間規劃分類（試行）不對應的現象，無法直接應用，需通過現狀分類與規劃分類進行基數轉換。通過梳理存在土地利用分類一對一、一對多、多對一等情況，主要集中體現在建設用地歸類上，如由于“三調”弱化了對城鄉建設用地的區分，僅能通過城鎮村屬性區分城鎮和村莊建設用地區別，且個別建設用地分類如特殊用地“三調”未作細化調查。根據《湖南省縣級國土空間總體規劃編制指南（試行）》規定的“三調”分類與規劃基數分類的轉換關系表，結合“三調”數據庫中DLTB的城鎮村屬性，將城鎮村屬性為“201”、“202”中的建設用地歸為城鎮建設用地，如“201”、“202”中存在農村宅基地，也納入;同理，將城鎮村屬性為“203”中的建設用地歸為村莊建設用地，如“203”中存在城鎮住宅用地，也納入。土地利用現狀分類與國土空間規劃分類（試行）基數轉換關系詳見表1。

3? ? 節約集約，土地管理情況分析

根據自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）要求，“三調”數據應作為國土空間規劃編制的底圖底數，是國土空間規劃指標體系的現狀基礎。在城鎮開發邊界范圍內，建設用地總面積、城鄉建設用地面積、人均城鎮建設用地面積、人均公園綠地面積等相關規劃指標的設定要以“三調”數據作為依據與參照。同時，城鎮開發邊界內規劃用地應結合“三調”現狀統籌布局與優化。另外一方面，根據《土地管理法》規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。已辦理建設用地審批手續地塊，無論是已建區、推土區和未建區，應全部按照建設用地范疇管理，無需再辦理農用地轉用、耕地占補等手續。根據“三調”數據庫TTQ圖層，結合土地市場動態監測與監管系統中已批建設用地數據，識別已批建設用地內土地利用狀況，包括已建設、正在建設、推填土、未建設等狀況，并統計各類面積和分布;利用Arcgis10.3空間分析模塊，將城鎮開發邊界與“三調”數據庫中PZWJSTD進行疊加分析，識別城鎮開發邊界內批而未用土地;從存量挖潛角度出發，識別城鎮開發邊界內閑置、低效土地，支撐建設用地“批、供、用”管理，以促進建設用地節約集約利用。

4? ? 經濟可行，權屬性質分析

土地權屬是土地的所有權及由其派生出來的土地占有、使用和收益權的統稱。根據《土地管理法》，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。因此，我國土地權屬性質主要分為國有土地和集體土地。“三調”承擔著為當前國土空間治理體系改革提供支撐的重要職責，根據《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出“適應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發展需求，與國土空間規劃和用途管制相銜接，……處理好自然資源資產所有權與使用權的關系，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式”。因此，土地權屬性質明晰，對后續土地合理征收、成片開發、利用管理以及平等保護各類產權主體合法權益具有重要意義。

《土地征收成片開發標準（試行）》指出：成片開發地塊主要為城鎮開發邊界內的集中建設區范圍未征收報批的集體土地、國有農用地和未利用地。因此，城鎮開發邊界集中建設區土地權屬性質的識別與土地征收成片開發聯系緊密。結合“三調”數據庫DLTB中權屬性質字段，主要包括國有土地所有權、國有土地使用權、集體土地所有權等8類（詳見表2），可實現城鎮開發邊界內集中建設區權屬性質的識別，并結合所在區域征地區片綜合地價測算已劃定城鎮開發邊界內征地成本，為城鎮開發建設經濟可行性分析提供依據。

5? ? 風險識別，耕地保護分析

國家實行最嚴格的耕地保護制度，將保護耕地作為我國一項基本國策，嚴格執行耕地“占補平衡”，“占優補優”政策，堅決制止各類耕地“非農化”和“非糧化”行為。根據《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，耕地是我國最為寶貴的戰略資源，應堅守耕地紅線，尤其是已劃定城市周邊永久基本農田不能隨便占用。結合“三調”數據庫DLTB和GDDB兩個圖層，分析城鎮開發邊界內耕地數量、質量、坡度等級、地類結構以及種植屬性等情況，分析城鎮開發邊界內耕地占用情況，得出耕地補充需求;并結合即可恢復和工程恢復地塊以及耕地后備資源相關數據論證分析可補充耕地量，并從產能、質量、結構等方面論證區域內耕地“占補平衡”、“占優補優”可行性。另一方面，結合永久基本農田數據庫，識別城鎮開發邊界內永久基本農田占用數量與質量，為不可避讓論證提供數據支撐。進而確保區域內耕地保有量、永久基本農田保護面積目標的實現和糧食安全得到保障。

6? ? 結論

城鎮是創造物質和精神財富的主要空間載體，劃定城鎮開發邊界，是推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變重要手段。“三調”是以土地資源為基礎的調查，是國土空間規劃的底圖底數。本研究通過運用Arcgis 10.3空間分析模塊，將“三調”數據庫、城鎮開發邊界劃定成果、永久基本農田數據庫以及歷年已批建設用地紅線等數據進行空間分析，可從土地利用現狀、土地管理、權屬性質以及耕地專項調查等方面為城鎮開發邊界提供底數支撐，進而為城鎮開發邊界內國土空間用途分區分類、規劃指標設定、成片開發成本估算以及耕地保護風險識別等方面提供決策依據。

參考文獻/References

[1]中共中央國務院.關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].2019.

[2]中共中央辦公廳國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見[Z].2019.

[3]中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[Z].2021.

[4]韋勝，徐海賢.土地利用調查數據在城市總體規劃編制中的應用研究[J].規劃師，1006-0022（2012）09-0080-04.

[5]隋玉亭，徐樑.由“三調”技術調整透視國土空間治理的政策導向[J].中國土地，2019（12）：24-27.

[6]李丹，胡國華，黎夏，劉小平，丁冠喬，蔡玉梅.耦合地理模擬與優化的城鎮開發邊界劃定[J].中國土地科學，2020，34（05）：104-114.

[7]張世偉，魏璐瑤，金星星，陸玉麒.基于FLUS-UGB的縣域土地利用模擬及城鎮開發邊界劃定研究[J].地球信息科學學報，2020，22（09）：1848-1859.

[8]張美娟，柯紅軍，馬艷娜. 基于“三調”成果的城鎮細化調查[A]. 南京市國土資源信息中心、江蘇省測繪地理信息學會.南京市國土資源信息中心30周年學術交流會論文集[C].南京市國土資源信息中心、江蘇省測繪地理信息學會：《現代測繪》編輯部，2020：4.

[9]許軍，徐海賢，韋勝.“三調”成果數據在市縣國土空間總體規劃編制中的應用探索[J].城鄉規劃，2020（06）：83-90.

[10]王晨躍，葉裕民，范夢雪.論城鎮開發邊界劃定與管理的三大關系—基于“城市人”理論的理念辨析[J].城市規劃學刊，2021（01）：28-35.