關于新發展階段都市圈理論與規劃的思考

肖金成

【摘要】都市圈是城市圈的特殊形態。都市圈是一個有機聯系的整體，從其形成之日起，單個城市的競爭力就轉變為都市圈整體的競爭力。研究都市圈、規劃都市圈、建設都市圈，應把握城市發展的極化效應和回波效應。圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平，探索編制都市圈發展規劃，可以強化都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，確保協調配合、同向發力。

【關鍵詞】都市圈? 城市群? 都市圈規劃

【中圖分類號】TU984.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.001

中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。筆者擬就都市圈理論、都市圈與城市群的關系、都市圈規劃展開論述。

都市圈理論

從理論上說，以都市為核心，其輻射影響的范圍謂之都市圈，是城市圈的特殊形態。城市越大，輻射影響的范圍越大。輻射半徑以城市規模、空間距離、聯系強度綜合計算確定。

關于城市規模，一般認為城市常住人口規模在300萬人（一型大城市）以上謂之都市，城市常住人口超過500萬人可謂之大都市。城市常住人口一定是居住在城市里的人口，不包括農村人口，甚至也不包括20公里之外城市和城鎮的人口，不能把行政區的人口甚至市轄區的人口都算作城市人口。所謂常住人口是在該城市工作和生活的人口，雖然戶籍不在這個城市，但長期在此工作與生活，就應該統計為常住人口，而雖然戶籍在該市，但不在該市工作和生活，則不應統計為常住人口。

關于空間距離，一般以貨車而非轎車和高鐵，在高速公路上行駛一小時至一個半小時的距離作為輻射半徑。城市對外聯系，主要是以物的流動以及物流成本為主要參數，距離越遠，物流成本越高。城市規模大，意味著需求比較大，為滿足城市需求需要更大的區域。一般來說，城市常住人口300萬人以上輻射半徑100公里，500萬人以上輻射半徑150公里，1000萬人以上輻射半徑200公里。

關于聯系強度，一般以人流、物流、資金流、信息流等指標進行測算。交通通訊條件會對經濟聯系發生比較大的影響。

每一個城市，即使是小城鎮都不是孤立的，會和周邊地區形成互動關系。德國經濟地理學家杜能在他的名著《孤立國》一書中論證了城市與周邊地區的關系，孤立國全境以城市為中心，在生產布局上形成許多有規則的、界限相當明顯的同心圓。杜能認為，離城市越遠，產品的運輸費用越高，成本和價格是確定生產布局的決定因素，而產品生產和消費地的距離成為影響生產布局的一個重要因素。杜能是現代區位理論的先驅者，《孤立國》被視為經濟地理學的開篇之作。城市圈域理論被稱為“杜能環”或“杜能圈”。杜能生活在以人力和畜力作為主要交通工具的時代，他所擔心的是周邊農村生產的產品難以滿足城市的需求。而現在的交通工具是汽車和火車，農產品的產量成倍提高，所以制約城市規模擴大的農產品供給因素已不存在。但不變的是成本與價格，這是生產者和消費者均要考慮的問題，距離越遠，運輸費用越高。

所有的城市都是由小城鎮逐步發展而成的。小城鎮最初是人們交易的場所，人們有了剩余便用來交換其他所需要的物品，剛開始是以物易物，后來貨幣出現了，交易規模擴大了，就出現了固定的交易場所，逐漸發展成為集鎮。國家出現之后，無論是分封諸侯還是實行郡縣制，政府所在地有了政府機構和軍隊，人口規模的擴大帶來了需求擴大，城鎮發展為城市，小城市發展成為中等城市，中等城市發展成為大城市，其輻射帶動作用不斷增強，影響范圍不斷擴大。當發展成為大城市的時候，影響的區域不僅包括周圍的農村，也包括周邊的城市和城鎮，城市就有了層級，中間的是都市，都市周邊是二級城市、三級城市，很可能還有四級城市。都市和周邊的城市和城鎮形成了互動關系，都市的腹地涵蓋了周邊城市的腹地，周邊的城市規模就很難擴大，正所謂“大樹底下不長草”;但是如果城市規模足夠大，隨著成本上升，產業向周邊轉移，周邊城市和城鎮就迎來了發展機遇，正所謂“大樹底下好乘涼”。

都市和周邊城市關系的發展過程，可以分為三個階段。第一個階段，周邊的要素向核心城市聚集，極化效應大于輻射效應。第二個階段，既有要素向核心城市聚集的過程也有向外輻射的過程，這時候都市圈即將形成。第三個階段是向城市群轉化階段，核心城市規模足夠大，輻射的半徑越來越大，周邊較遠的城市也已經具備一定的規模，其輻射圈也比較大。都市圈之間，都市圈與城市圈之間形成了耦合關系，城市群就形成了。都市圈和城市圈均成為城市群的組成部分。

都市圈是一個有機聯系的整體，從其形成之日起，單個城市的競爭力就轉變為都市圈整體的競爭力。研究都市圈，規劃都市圈，建設都市圈，應把握城市發展的兩大要點：一是極化效應，周邊的要素向核心城市聚集，聚集的同時產生輻射效應;二是回波效應，產業向外轉移不是全部搬走，而是產業鏈條向外延伸，鏈條的龍頭仍然在核心城市，所以，核心城市總部經濟比較發達。都市不僅輻射周邊的城市，也輻射周邊的農村，現代化都市圈建設應推進城鄉一體化，構建新時代融合共享的新型城鄉關系;推進市場一體化，促進都市圈內要素的自由流動。

應發揮核心城市對都市圈的輻射帶動作用，通過完善交通設施，實現都市圈同城化。都市圈的理想場景為：現代服務業在核心城市集聚，制造業擴散至外圍地區，核心城市依托外圍地區獲得持續繁榮，外圍地區通過參與分工加快發展;由于核心城市與外圍地區的分工，使得區域能夠實現規模經濟和多樣化發展，構建區域內部合作的經濟基礎，從而更有效地參與全球化背景下的國際競爭。

都市圈與城市群的關系

2019年，國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（國家發改委〔2019〕328號文件）闡述了都市圈與城市群的關系，提出：“都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。”要求“以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，以推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展為重點，培育發展一批現代化都市圈。形成區域競爭新優勢、為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”。

就都市圈和城市群的關系而言，應先有都市圈后有城市群，都市圈是城市群形成的必要條件，沒有都市圈就沒有城市群。當然有都市圈不一定形成城市群，能否形成要看周邊城市的情況。都市圈與相鄰的都市圈可能發生耦合，也就是彼此連接起來，甚至發生重合。如北京都市圈和天津都市圈已經耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已經耦合在一起。都市圈與周邊的城市圈耦合在一起，沒有斷裂帶，難以分清都市圈和城市圈的邊界，這樣城市群就形成了。城市群范圍比都市圈的范圍要大很多，但也不可能無限擴張。無論是都市圈還是城市群，都要經歷自然的歷史的發展過程，不能主觀地在地圖上畫出來，也不太可能人為地規劃出來。城市群不是規劃出來的，但城市群形成以后就需要規劃。通過規劃明確各城市的功能定位，加強分工與合作，抑制惡性競爭，避免“馬太效應”出現。

所謂城市群是在一個特定的區域內云集相當數量、不同規模、不同類型的城市，以一個或幾個都市為核心，依托便捷的交通條件，城市之間的聯系越來越密切，逐漸形成的城市集合體。城市群一般在人口比較密集、城市比較密集、產業比較密集、經濟比較發達的地區出現。城市群的數量不可能很多，因為一個城市群必須包含一個以上都市圈，有些都市圈周圍沒有規模較大的城市輻射形成的城市圈，就難以形成城市群。城市群的范圍也不可能很大，都市圈和周圍的城市圈距離太遠，難以耦合，中間存在斷裂帶，也不可能形成城市群。有些時候，考慮到未來的發展，將城市群的范圍規劃得大一些是必要的，但成倍擴大就有點離譜。中國十大城市群，一半以上在東部，原因就是東部的人口密集、城市密集、經濟發達，形成了很多大都市，為城市群的形成提供了條件。

我們以京津冀城市群、長三角城市群和成渝城市群為例說明。

京津冀城市群（見圖1）。京津冀城市群有三個都市圈，即北京都市圈、天津都市圈和石家莊都市圈。北京、天津是京津冀城市群的兩大核心城市，過去我們試圖把北京、天津按照一個都市圈進行規劃，結果發現兩個城市輻射的方向和范圍有很大不同，北京輻射保定、張家口、承德和廊坊，而天津輻射滄州、唐山、秦皇島和廊坊，廊坊處于兩個都市的輻射范圍內，過去是“大樹底下不長草”。現在北京要疏解非首都功能，天津要促進產業結構升級，所以廊坊將迎來前所未有的機遇，可謂是“左右逢源”，變為“大樹底下好乘涼”。石家莊城市常住人口接近300萬人，距離北京將近300公里，不在京津的輻射范圍內，但石家莊有廣闊的腹地，輻射半徑超過100公里，可輻射邢臺、衡水、定州和陽泉，形成石家莊都市圈。

長三角城市群（見圖2）。長三角城市群是學者公認的結構和空間布局比較合理的城市群，有三個都市圈，即上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈。上海的輻射半徑可達200公里，輻射范圍包括蘇州、無錫、嘉興、湖州、舟山、南通等市。南京的輻射半徑可達150公里，輻射范圍包括鎮江、常州、揚州、泰州、滁州、馬鞍山等市。杭州的輻射半徑可達150公里，輻射范圍包括嘉興、紹興、湖州、金華等市。都市的輻射是由近及遠的，即近的地方輻射力強，遠的地方輻射力弱，離都市近的城市和農村聯系更密切，所受的影響也最大。長三角城市群應強調先實現都市圈的同城化，在此基礎上，推動城市群的一體化發展，而不是搞“一鍋燴”。

成渝城市群（見圖3）。筆者主持了成渝城市群規劃研究，在研究中，須首先確定城市群的范圍，我們測算了都市和城市的輻射半徑，將其繪在一張圖上。重慶到成都300公里，重慶的輻射半徑為150公里，成都的輻射半徑也是150公里，重慶有一個都市圈，成都也有一個都市圈，這兩個圈是相切的關系。兩個城市的腹地，沒有相互覆蓋，各有各的影響范圍。應該說，成都和重慶不存在競爭關系。重慶與周圍的城市和農村存在密切的關系，成都也同樣如此。如果兩個城市能夠把周邊地區帶動起來，就能帶動成渝城市群整體發展。重慶與成都中間的內江、自貢、遂寧、廣安等，原是兩大都市圈的邊緣區，受兩大都市的輻射力較弱，屬于中間地帶，如今應成為雙城經濟圈的發展重點，乘勢崛起。

“十四五”時期，城市群的內部結構應不斷優化，優勢互補、分工合作，克服行政分割，消除市場壁壘，提高一體化水平，減少競爭，杜絕惡性競爭。城市群內的核心城市規模有的已足夠大，吸引力、集聚力已足夠強，其任務和使命是輻射和帶動周邊地區的發展，促進都市圈的同城化，繼而對整個城市群起到引領作用。城市群內的其他城市，應發揮優勢，通過分工強化其特定的功能，加強與其他城市的聯系與合作。由于自己原有的腹地已被核心城市所覆蓋，這些城市將逐步由區域性中心城市蛻變為功能性城市。規劃建設城市群的意義在于分工與合作，不斷升級產業結構，不斷優化空間布局，變單個城市的競爭力為城市群整體的競爭力。

現代化都市圈規劃

《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》指出：“近年來，都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。”圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平，探索編制都市圈發展規劃，可以強化都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，確保協調配合、同向發力。

規劃建設都市圈的出發點是提高都市的輻射力和帶動力，消除行政壁壘，促進市場一體化、交通一體化、公共服務一體化，逐步形成大中小城市協調發展的城鎮體系，而不是為了增強都市的吸引力和集聚力。當然，規模不太大、實力不太強的都市由于打破了行政分割，腹地擴大，經濟要素將繼續集聚，其規模也將不斷擴大。有條件的都市圈應發展軌道交通，打造軌道上的都市圈，將都市核心區與周邊城市聯系起來，實現同城化。

需要明確的是，都市圈規劃不是城市規劃，但都市圈規劃也不能脫離城市而存在。都市圈規劃應包含以下內容。

一是確定都市圈的范圍。不能過大也不能過小，以都市輻射的半徑來確定，一般為100公里，最遠不要超過200公里。

二是基礎條件。編制都市圈規劃，應首先分析都市圈的經濟基礎、產業結構、開發強度及潛力等，對都市圈發展基礎和所處環境形成基本認識。

三是總體思路。包括指導思想、基本原則、發展思路和發展目標等內容。指導思想要貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想以及黨和國家的方針政策，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以深化區域合作為主題，推動統一市場建設;以創新體制機制為動力，促進都市圈高質量發展，形成區域競爭新優勢。基于都市圈的基礎條件以及國家賦予的重大機遇，放眼全國乃至全世界，提出都市圈建設和發展的戰略思路。發展目標的確定要科學合理，應提出城市發展、產業集聚、人口分布、經濟發展、科技教育等中長期目標。

四是空間布局。根據開發強度及開發潛力，首先確定核心城市及周邊城市的邊界，劃定城市邊界并不意味著一味控制城市的規模，要根據發展目標和發展潛力，保持一定的彈性。基于地理地貌確定發展模式，如點—軸開發、梯度開發、圈層開發等;構建合理的城鎮體系，也就是大中小城市的分布和小城鎮的數量。值得注意的是，都市圈規劃是在現有發展基礎上的規劃，是對現有狀況的改善和分布格局的優化，不是無中生有，不能推倒重來。

五是基礎設施。構建現代化交通體系，推進城市之間交通基礎設施互聯互通，包括高速公路、城際鐵路、普通公路、機場、港口、通訊、能源、水利等。基礎設施建設要具有合理性、經濟性和一定的超前性，服務于城市建設和產業發展，有利于人員交流、要素流動。應以打通“斷頭路”和“瓶頸路”為重點，共建交通樞紐和物流基地，建設“軌道上”的都市圈。

六是產業發展。推動核心城市產業結構高度化，夯實中小城市制造業基礎，如核心城市重點發展現代服務、科技研發、文化會展等產業，周邊城市發展裝備制造、現代物流等產業，小城鎮發展零部件制造、休閑康養、農產品加工等產業，構建具有國際競爭力的現代化產業體系。強調空間集聚，工業進園區，核心城市的產業鏈條向周邊城市延伸。要強調城市的分工合作，產業發展要符合本市的功能定位和發展條件，不可一味強調先進性、高技術和服務業比重。

七是生態保護。生態保護是都市圈規劃必不可少的內容，要強化生態共保和環境共治。核心城市要與周邊城市加強生態保護方面的合作，共同治理大氣污染和流域污染，推廣綠色生活方式，建立流域橫向補償機制。

八是體制機制。都市圈規劃的范圍一般跨越了現有行政區，現有的行政體制已難以適應都市圈管理的需要。體制機制不進行改革創新，就會使很多區域合作流于形式。在規劃中，要明確都市圈管理的體制與機制。通行的做法是建立都市圈領導小組，由各市主要領導參加，核心城市的主要領導任小組組長，主要領導變更，組長也隨之變更;定期召開會議，議定實施的項目和有關事項;建立領導小組辦公室，作為常設機構，負責落實領導小組決定的事項;建立合作基金，也就是開展業務和項目建設需要的資金，一般按財政預算的一定比例繳納，是都市圈管理機構持續運行的保障，通過建立合作基金，成員間就建立了權利義務關系。

綜上所述，都市圈規劃實質上是區域合作規劃，本身的約束力不強，上級政府的支持與監督非常重要。政策支持和資金保障是都市圈規劃順利實施并取得成效的關鍵。

責 編/馬冰瑩