無人駕駛的制度環(huán)境及其優(yōu)化

【摘要】技術與制度存在內在關聯(lián)，制度對于促進和保障技術發(fā)展具有重要價值。無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展環(huán)境，在“技術—制度”的分析框架下，主要包括技術環(huán)境和制度環(huán)境。目前制度環(huán)境方面存在著“重政策輕法律”的問題。因此，應基于無人駕駛領域的特殊性，填補相關立法領域存在的空白;同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，加強對重點領域的法律規(guī)制，處理好政策與法律、政府與市場、技術與制度等多重關系，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境。這對于信息化、網絡化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領域亦具有普遍意義，尤其有助于推動“發(fā)展導向型”法治的構建，促進“信息法學”和“發(fā)展法學”的發(fā)展。

【關鍵詞】無人駕駛? 制度環(huán)境? 人工智能? 法律優(yōu)化? 安全發(fā)展

【中圖分類號】D92? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.003

無人駕駛的發(fā)展背景

在我國著力構建新發(fā)展格局、開啟“十四五”規(guī)劃建設的背景下，數(shù)字經濟被普遍視為推動國內國際雙循環(huán)的重要動力。能否通過網絡化、數(shù)字化、智能化，帶動產業(yè)的轉型升級與經濟社會的高質量發(fā)展，會直接影響現(xiàn)代化經濟體系的構建和國家整體現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。在此過程中，無論從技術發(fā)展、市場需求抑或國家發(fā)展戰(zhàn)略看，人工智能的應用都將日益重要。因此，非常有必要從技術、經濟、法律等諸多維度研究人工智能的相關問題。

在人工智能的諸多重要應用場景中，汽車、航空器、船舶、軌道交通等領域不同程度的自動駕駛或無人駕駛歷來備受矚目[1]，因此，學界和實務界對無人駕駛的發(fā)展前景、利弊得失等已有大量研討。在全球疫情大流行、全球化遭遇逆流、中國開啟全面建設現(xiàn)代化國家新征程的背景下，重新審視無人駕駛的未來發(fā)展及其可能帶來的諸多風險，會更有助于理解對其加強法律規(guī)制的必要性[2]。

從無人駕駛的發(fā)展前景看，我國從“十四五”規(guī)劃開始到2035年，要通過三個“五年規(guī)劃”的布局和有效實施，基本建成現(xiàn)代化國家。而新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，都與交通運輸?shù)默F(xiàn)代化直接相關[3]。例如，隨著我國社會主要矛盾的變化，在衣食住行中，交通運輸問題成為影響生產和生活的重要因素。如何解決交通領域的安全、擁堵、節(jié)能、環(huán)保等問題，事關人民的獲得感、幸福感，會影響整體經濟社會發(fā)展和建設“交通強國”目標的實現(xiàn)。因此，降低交通成本，提高運輸效率，保障交通安全，已成為關乎國家高質量發(fā)展和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實問題。

上述問題，需要在“技術—制度”層面加以思考和解決。從技術的角度看，無人駕駛是信息化的重要成果，有助于解決城市化等帶來的相關問題。一般認為，無人駕駛更有助于減少交通事故，保障出行安全，提高運輸效率，具有良好的應用前景。但是，無人駕駛也并非絕對安全[4]，對其引發(fā)的交通事故進行責任認定則更為復雜。同時，其在產業(yè)層面可能會帶來失業(yè)等問題，還可能存在侵犯隱私等多種風險。因此，對無人駕駛的利弊得失應在總體上加以權衡：一方面，如果無人駕駛在安全性方面更有保障，且在效率、節(jié)能、環(huán)保等方面更有優(yōu)勢，就應推動其對人工駕駛的替代;另一方面，對其引發(fā)的各類風險或問題，應通過不斷完善技術和相關制度，化解其技術風險、經濟風險、社會風險和法律風險，在無人駕駛領域構建能夠兼顧“安全與發(fā)展”的好制度。

無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，離不開良好的“發(fā)展環(huán)境”，其中最為重要的是技術環(huán)境與制度環(huán)境。對于無人駕駛而言，技術與制度都不可或缺：沒有各類相關技術的進步和突破，就不可能有無人駕駛;沒有好的制度，缺少相關制度的規(guī)范、促進和保障，無人駕駛就不能得到健康發(fā)展。

在制度的促進和保障方面，需協(xié)調并用政策與法律這兩種國家治理的重要手段。目前，我國在無人駕駛領域的政策措施較多，而相關立法則嚴重短缺。因此，將行之有效的政策切實轉化為法律，同時，在法律體系內部增設和完善相關規(guī)范，以促進和保障無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，這對于優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境至為重要。

基于上述考慮，應根據(jù)“技術—制度”的內在關聯(lián)，重申制度（包括政策和法律）對于促進和保障技術發(fā)展的重要性，同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，不斷完善無人駕駛的政策和法律體系，持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，從而在有效防控相關風險的前提下，充分發(fā)揮無人駕駛的積極效用，促進人工智能技術與經濟、社會的協(xié)調發(fā)展[5]。為此，本文認為，無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，需要良好的制度環(huán)境，以往制度建設中存在過于倚重政策、法律供給不足的問題，未來應隨著無人駕駛實踐的新發(fā)展，明確優(yōu)化制度環(huán)境的重點，盡快完善相關法律，從而為無人駕駛乃至整個人工智能技術和產業(yè)的發(fā)展提供更大空間。這對于我國促進國內國際“雙循環(huán)”乃至整體經濟和社會發(fā)展都具有重要意義。

制度環(huán)境的重要影響及其問題

基于“技術—制度”的分析框架，我們應分別審視無人駕駛所需要的技術環(huán)境和制度環(huán)境，根據(jù)無人駕駛技術的特殊性，探討如何通過相關制度的規(guī)范、促進和保障，來防控其可能帶來的負面影響，并充分發(fā)揮其積極作用。

從技術因素看，人類交通工具的發(fā)展是與技術革命直接相關的。例如，從農業(yè)經濟時代的馬車，到工業(yè)經濟時代的汽車，再到數(shù)字經濟時代的無人駕駛汽車，離不開輪子的發(fā)明、汽車技術的推廣和無人駕駛技術的應用。每一個時代的變革，都是技術發(fā)展和科技革命的成果。在技術環(huán)境方面，不同時期對基礎設施的要求各異：在馬車時代，對道路的要求并不高;在汽車時代，對城市道路、高速公路以及配套設施等有了更高的要求[6];在無人駕駛汽車時代，則在汽車時代的道路建設的基礎上，對網絡以及相關配套設施有了進一步的要求。只有加強雷達、傳感器、導航系統(tǒng)等設施建設，增進“人—車—路—云”的系統(tǒng)協(xié)同，才能提升無人駕駛的安全性。可見，科技革命帶動了各個時代的交通工具變革，每次出行方式的革命都需要改變技術環(huán)境;而技術環(huán)境的優(yōu)化，則有助于交通工具的安全、有效使用，并由此推動經濟和社會的發(fā)展。

盡管技術環(huán)境是重要的，但制度環(huán)境有時更重要，這與“制度重于技術”的命題是內在一致的。[7]制度會影響技術革命的發(fā)生以及技術的持續(xù)進步，因此也會對無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展產生直接而具體的影響。廣義的制度主要包括政策和法律兩個方面，一國的政策和法律對無人駕駛持何種態(tài)度，是傾向于鼓勵、促進，還是限制、禁止，會形成不同的制度環(huán)境，并影響無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展。為此，下面著重探討制度環(huán)境對交通變革的重要影響，并分析無人駕駛制度環(huán)境存在的問題及其改進的方向。

制度環(huán)境的重要影響。制度環(huán)境會對交通工具的應用或出行方式產生重要影響。回顧汽車替代馬車的歷史，就可以發(fā)現(xiàn)其中制度的重要作用。例如，英國1865年頒布的《機動車法案》（The Locomotive Act，又被稱為“紅旗法案”），規(guī)定在機動車前面需要有一個手持紅旗或紅燈籠的人作為引導員，以限制車速（城市道路不超過2英里/小時，鄉(xiāng)村道路不超過4英里/小時），防止行人或馬匹受到驚擾。由于該立法阻礙了技術應用，因而導致汽車在英國的使用受到很大限制，其歷史教訓經常被后人提及。直到1896年，英國才取消有關手持紅旗或紅燈籠進行人工引導的規(guī)定，并將行車速度上限提升至14英里/小時。上述制度變遷的歷史表明，在新的交通工具因安全等因素受到制度嚴格約束的情況下，其技術應用和產業(yè)發(fā)展會受到極大影響。隨著人們對汽車性能認識的增進、汽車技術的優(yōu)化和汽車相對于馬車的優(yōu)越性的凸顯，以及經濟發(fā)展和出行需求的不斷增加，至19世紀末，汽車產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境也相應改善，從而推動了汽車產量的增長，使歷史上長期占據(jù)主導地位的馬車逐漸被汽車替代，并由此開啟了“汽車革命”。1920年，美國已有800萬輛汽車，而馬匹數(shù)量則在該年達到歷史峰值后迅速下降。[8]汽車對馬車的替代，大大提升了出行便利化程度，不僅帶來了交通工具的重大變化，也引發(fā)了生活方式的巨變，帶動了城市郊區(qū)化，提升了遠距離運輸能力，并由此推動了經濟、社會、文化等諸多領域的發(fā)展。

上述歷史表明，制度環(huán)境對于汽車技術和產業(yè)發(fā)展影響巨大。美國的汽車產業(yè)發(fā)展遠超最早開始工業(yè)革命的英國，其重要原因是兩國的制度環(huán)境不同。從更廣闊的歷史維度看，無論是曾經落后的英國超過彼時強大的西班牙，還是曾經落后的美國超過彼時強大的英國，都與制度環(huán)境密切相關。為此，諾貝爾經濟學獎獲得者諾思特別強調：“制度環(huán)境的改善會鼓勵創(chuàng)新，使私人收益率接近社會收益率。”[9]與從馬車到汽車的變革類似，從人工駕駛向無人駕駛的跨越，同樣是交通工具的巨變，尤其需要良好的制度環(huán)境予以保障。對于制度的重要功能以及制度競爭的重要性，當代各國已有清晰的認識，因而紛紛出臺涉及無人駕駛的諸多規(guī)劃和戰(zhàn)略，在政策層面加以支持，同時，還特別強調通過法律有效促進和保障無人駕駛的發(fā)展。

例如，2013年，美國高速公路交通安全管理局（NHTSA）曾發(fā)布《對自動駕駛車輛管制政策的初步意見》，對自動駕駛技術持肯定態(tài)度;2016年，美國交通運輸部（DOT）出臺《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》，對自動駕駛涉及的安全和監(jiān)管問題提出要求，同時，有多個州著手推進無人駕駛的相關立法。又如，2017年，德國修改《道路交通法》，允許自動駕駛車輛上路。此外，法國、日本、韓國等也都對無人駕駛的發(fā)展予以政策或法律層面的積極回應[10]，從而形成了這些國家支持無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的基本制度環(huán)境。

與上述國家類似，我國對無人駕駛的發(fā)展也持積極態(tài)度。例如，2016年，中共中央、國務院發(fā)布了《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調要發(fā)展引領產業(yè)變革的顛覆性技術，推動無人駕駛汽車的發(fā)展。2017年，國務院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35號），強調推進自主無人系統(tǒng)的理論、技術、平臺建設，尤其是大力發(fā)展自動駕駛汽車和軌道交通系統(tǒng)，加強車載感知、自動駕駛、車聯(lián)網、物聯(lián)網等技術集成和配套，從而形成中國自主的自動駕駛平臺技術體系。此外，國家發(fā)展改革委等部委還聯(lián)合發(fā)布了《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，工信部和國家標準委也制定了國家車聯(lián)網產業(yè)標準體系建設的相關“指南”[11]。上述戰(zhàn)略、規(guī)劃、指南的出臺，體現(xiàn)了我國對無人駕駛積極促進的態(tài)度，從而形成了有利于其發(fā)展的良好政策環(huán)境。

總之，從馬車到汽車，從人工駕駛到無人駕駛，從手動駕駛到自動駕駛，都是從無到有的過程，涉及顛覆性的技術創(chuàng)新。各主要國家均對無人駕駛等新技術、新產業(yè)的發(fā)展持積極肯定的態(tài)度，這有利于形成良好的制度環(huán)境。目前，對于快速發(fā)展的無人駕駛等人工智能領域，各國著重在政策層面予以回應，因此，政策環(huán)境的好壞在很大程度上決定了整體制度環(huán)境的優(yōu)劣。

此外，在“技術—制度”的二元框架下，應高度重視技術與制度的良性互動：一方面，由市場需求推動的技術進步，需要制度的回應，并由此帶來制度變遷;另一方面，良好的制度又會有力地促進和保障技術的發(fā)展，帶動相關產業(yè)的轉型升級，并推動一國經濟和社會的發(fā)展。上述“技術與制度”之間的關系，對于無人駕駛同樣適用。無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，同樣需要良好的制度環(huán)境。如果缺少相應的知識產權制度，以及有關技術研發(fā)、轉讓、應用、保護等方面的制度，無人駕駛技術則無法有序發(fā)展。因此，有必要探討在無人駕駛制度環(huán)境方面存在的突出問題，從而使其進一步優(yōu)化。

制度環(huán)境存在的問題及其改進方向。從無人駕駛的制度環(huán)境看，盡管各國對無人駕駛技術的應用基本上均持積極的態(tài)度，但相關制度環(huán)境仍存在一定的問題：一方面，各國主要是通過制定政策的方式來實現(xiàn)治理，使整個制度環(huán)境呈現(xiàn)過于“政策化”的特點;另一方面，無人駕駛涉及的諸多法律問題，需要通過立法加以解決，但各國卻普遍存在著法律供給不足的問題。

上述兩類問題是相互關聯(lián)的。由于對無人駕駛技術的應用剛剛起步，各方面經驗積累不足，因此，各國主要通過制定政策作應急性回應亦有其合理性，并由此形成了各國制度環(huán)境的共同特點。但隨著無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，一方面，需要考慮將行之有效的政策上升為法律，解決好“政策的法律化”問題;另一方面，針對法律供給不足的問題，需要結合無人駕駛帶來的具體問題，通過修改立法或出臺新規(guī)，強化法律的規(guī)范、促進和保障功能。因此，從優(yōu)化制度環(huán)境的角度看，應針對相關法律領域需要解決的突出問題，在技術與制度有效融合的框架下推進立法，在以下重要領域解決立法缺失問題。

第一，無人駕駛涉及交通工具的“駕駛”方式，要讓無人駕駛汽車在道路上行駛，就需要在法律上對無人駕駛的出行方式加以規(guī)定。對此，《國際道路交通公約（維也納）》已對車輛控制者的規(guī)定作出修改，允許其在符合條件的情況下，“將駕駛車輛的職責交給自動駕駛技術”，從而確立了無人駕駛在公約層面的合法地位。在國內法層面，目前我國的《道路交通安全法》僅適用于人工駕駛的情形，沒有關于無人駕駛的規(guī)定。只有在立法上明確無人駕駛的合法地位，無人駕駛汽車才能享有“道路通行權”，無人駕駛技術才能從測試環(huán)節(jié)真正走向普遍應用。為此，我國需要修改《道路交通安全法》以及其他配套法律法規(guī)，融入無人駕駛的相關內容，從而保障無人駕駛享有“能夠上路”的基本權利，在此基礎上，才能進一步規(guī)定無人駕駛的法律義務和法律責任。

第二，無人駕駛是“無人”的自動操作，安全問題至為重要。為此，需要在法律上明確不同層次的無人駕駛的技術標準。從最低層次L0（人工駕駛）、L1（駕駛輔助）一直到L5（完全自動駕駛），隨著自動化的程度不斷提高，人工干預會不斷降低，需要通過各類技術手段確保安全。因此，在未來的立法中，應在各類技術標準中明確對安全或技術手段的要求，其中涉及技術與制度或者科技與法律的融合，使此類法律呈現(xiàn)出技術性特征。當然，由于在技術層面對安全性并不存在同一的理解，因而在法律層面作出規(guī)定也會有很大難度[12]。

第三，與安全問題直接相關的是法律責任承擔問題。以往的法學研究，對于無人駕駛的侵權責任、刑事責任等問題研究較多，更關注侵權法、刑法的立法完善[13]，而較少關注到責任問題的解決還與保險法相關。但傳統(tǒng)的保險法也存在諸多不適用于無人駕駛的情形，同樣需要進行配套調整。隨著無人駕駛技術的不斷進步，相關的責任問題會隨之發(fā)生變化，責任的承擔方式也需要多元化，并應在立法上預留空間[14]。另外，要有效防范安全風險，盡量避免發(fā)生責任問題，需要強化智能汽車生產、準入、銷售、檢驗、登記、召回等方面的監(jiān)管制度。

第四，無人駕駛作為人工智能的重要應用領域，還涉及個人信息保護、網絡安全等信息法問題，要確保用戶信息、車輛信息、測繪地理信息等數(shù)據(jù)安全可控。例如，無人駕駛汽車擁有乘客的出行數(shù)據(jù)，其高分辨率攝像頭會拍下乘客和路人的照片，收集大量人臉數(shù)據(jù)，并可能出現(xiàn)濫用的問題，等等[15]。對此，在我國的個人信息保護立法以及未來完善《網絡安全法》的過程中，都需要有相應的規(guī)定。在無人駕駛方面，網絡安全對于駕駛安全有決定性影響，因此是至關重要的[16]，應在硬件和軟件方面加強整體的網絡安全，保障相關支撐數(shù)據(jù)的安全可控，從而確保無人駕駛的安全。

第五，無論是無人駕駛技術的應用，還是相關產業(yè)發(fā)展，都涉及市場準入或交通規(guī)制等監(jiān)管問題;同時，上述的風險防控、安全保障，更與監(jiān)管制度直接相關。因此，不僅需要在上述立法中增加有關交通運輸方面的監(jiān)管規(guī)范，還需要在反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法、價格法等領域加強監(jiān)管。在廣受關注的無人駕駛汽車領域，在從人工駕駛到無人駕駛的轉變過程中，會涉及科技公司、汽車企業(yè)、監(jiān)管機構、職業(yè)司機和消費者參與的復雜博弈，需要監(jiān)管制度的有效實施。事實上，歷史上所有大型交通運輸工具或設施的應用，都包含著巨大的不確定性，面對新時代無人駕駛的不確定性[17]，監(jiān)管機構如何發(fā)揮作用，尤其需要在各類相關的監(jiān)管立法中加以明確。

第六，無人駕駛對就業(yè)、交通規(guī)劃、基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展等會產生深遠影響，由此需要加強勞動法、社會保障法、科技法、產業(yè)法的調整，同時，還要加強智能化道路基礎設施規(guī)劃，建設智慧道路及新一代國家交通控制網，推進道路基礎設施的信息化、智能化和標準化[18]。通過上述對無人駕駛的立法回應，有助于實現(xiàn)多種法律的綜合調整，從而形成有關無人駕駛的規(guī)范體系，推進制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。

總之，上述領域存在的問題，以往都不同程度地受到關注，但在許多方面仍存在立法空白。只有有效實現(xiàn)立法補白，才能彌補無人駕駛制度環(huán)境的缺失和不足。同時，在相關立法中需要平衡效率與公平、自由與秩序、安全與發(fā)展等重要價值，將其貫穿于各類人工智能法律制度中，并構成此類制度應當依循的基本價值體系。鑒于“安全與發(fā)展”的價值對于無人駕駛的制度構建尤為重要，下面著重根據(jù)這兩類價值的要求，探討無人駕駛制度環(huán)境優(yōu)化的重點。

制度環(huán)境優(yōu)化的重點

基于前述討論，優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，需要針對目前過于倚重政策的問題，結合無人駕駛的實踐和未來發(fā)展，加強相關領域的立法。在立法過程中，特別需要兼顧安全與發(fā)展的價值，既要保障無人駕駛技術應用的安全，減少或避免其可能帶來的相關風險，又要保障和促進無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，使其更好地造福人類，推進經濟和社會的發(fā)展。

優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，重點是加強對無人駕駛的法律規(guī)制。具體的規(guī)制包括兩個方面：一是積極的鼓勵和促進，二是消極的限制和禁止。一方面，要有效防控無人駕駛可能帶來的各類風險，對相關影響安全和秩序的行為予以限制或禁止;另一方面，又要保障市場主體的經濟自由，推進無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其對經濟增長的促進作用，以及對社會、文化的積極影響。

隨著無人駕駛技術的進步，相關技術環(huán)境和制度環(huán)境的不斷優(yōu)化，無人駕駛引發(fā)的風險或消極影響會得到更多的防控和消除，安全性將得到進一步提升，積極效應會得到更多顯現(xiàn)。正因如此，國家有關促進無人駕駛發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，會逐步轉化為具體的政策和法律，從而使無人駕駛獲得更多的政府支持，并在整體上形成促進和保障其發(fā)展的制度環(huán)境。

在對無人駕駛的法律規(guī)制方面，學界從法律的規(guī)范功能角度，對防控無人駕駛的風險、保障相關主體安全等已進行諸多研究[19]，今后還需從法律的保障和促進功能的角度，探討改進無人駕駛的發(fā)展制度。無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展需要良好的財稅、金融、產業(yè)、競爭等制度環(huán)境，為此，在制度優(yōu)化及具體法律規(guī)制方面，應重點關注宏觀調控法和市場規(guī)制法領域。

在宏觀調控法領域，首先，無人駕駛產業(yè)涉及多種高新技術，對其應予以財政支持和稅收優(yōu)惠（包括優(yōu)惠稅率、稅收減免等），依據(jù)財政法定原則和稅收法定原則，在財政法和稅法上進行相應的制度安排，而不只是出臺臨時性政策[20]，這才符合法治的基本要求。其次，無人駕駛產業(yè)的發(fā)展離不開資金支持，需要通過資本市場或銀行等多種渠道進行直接或間接融資，也需要保險機構的支持。因此，證券法、銀行法、保險法等各類金融法的調整非常重要，而金融監(jiān)管方面的制度安排，對于無人駕駛的法律環(huán)境（特別是營商環(huán)境）尤其具有重要影響。最后，無人駕駛涉及感知系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和通信系統(tǒng)等，其技術應用將直接帶動雷達、傳感器、導航系統(tǒng)等產業(yè)的發(fā)展，對于產業(yè)結構的轉型升級和整體數(shù)字經濟的發(fā)展，都具有重要作用。為此，需要明晰無人駕駛產業(yè)在國家整體產業(yè)結構中的地位。其發(fā)展是著重靠市場推動，還是靠政府的大力扶持？對上述問題的不同回答，會影響產業(yè)政策和競爭政策的選擇，不僅涉及企業(yè)之間的公平競爭，也會涉及產業(yè)結構的調整和區(qū)域布局等，對此需要加強產業(yè)法的調整;同時，上述問題還與國家產業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關，需要加強“發(fā)展規(guī)劃法”或計劃法的調整。

在市場規(guī)制法領域，首先，與無人駕駛密切相關的是消費者權益保護法。無人駕駛可能會損害消費者權益，這是其法律責任問題備受關注的重要原因。基于安全價值，消費者的人身安全、信息安全等基本權利，必須得到有效保障。為此，在產品質量、技術保障、個人信息保護以及法律責任的承擔方面[21]，應作出全面規(guī)定，以切實保護消費者的合法權益。其次，無人駕駛產業(yè)的發(fā)展會涉及競爭問題，既存在傳統(tǒng)的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等反壟斷法規(guī)制的重點問題，也存在諸如算法合謀、算法歧視等新問題，需要依法反壟斷、反不正當競爭，并在此過程中保護消費者權益。另外，該領域也可能存在政府濫用行政權力限制競爭的問題，只有不斷完善和加強競爭法規(guī)制，構建全國統(tǒng)一的大市場，對違法限制競爭的地方保護行為加以禁止，才能不斷優(yōu)化無人駕駛產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

上述宏觀調控法領域的制度優(yōu)化，更側重于對無人駕駛技術和產業(yè)的促進和保障。這是因為從宏觀層面和未來發(fā)展看，無人駕駛技術在汽車等交通工具上的應用，有利于提升產業(yè)基礎能力和培育數(shù)字經濟，加快科技強國、網絡強國、制造強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會建設，因此，它不只是交通工具的變革，還會改變生產方式和生活方式，從而對經濟、社會、文化等諸多領域產生深遠影響。無人駕駛技術的不斷成熟，尤其有利于增進經濟發(fā)展的新動能，提升國家長遠發(fā)展能力和國際競爭力。

需要強調的是，盡管從鼓勵和促進的角度看，政府在無人駕駛領域出臺的扶持政策和相關立法，在一定程度上會發(fā)揮重要作用，但制度環(huán)境僅是外因，只能從外部起到保障和促進作用;無人駕駛產業(yè)的健康發(fā)展，歸根結底還是要靠自身技術的不斷完善和市場需求的不斷增長。只有無人駕駛切實提升人民的生活質量，降低社會成本，真正培育和滿足市場需求，其技術和產業(yè)發(fā)展才可持續(xù)，良好的制度環(huán)境才能發(fā)揮更大的作用。因此，在促進和保障無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展方面，同樣需要處理好“政府與市場”的關系。

總之，上述優(yōu)化無人駕駛制度環(huán)境的各類重點領域，涉及統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的構建，也涉及現(xiàn)代產業(yè)體系、對外開放體系的建設，其中貫穿政策與法律、政府與市場、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關系，直接影響現(xiàn)代化經濟體系的形成。處理好上述關系，有助于為應用無人駕駛技術營造更好的制度環(huán)境，并由此促進和保障無人駕駛產業(yè)的健康發(fā)展。

結論

在我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，需要大力推動包括現(xiàn)代產業(yè)體系在內的現(xiàn)代化經濟體系建設，促進高質量發(fā)展，而在此過程中，包括無人駕駛在內的人工智能技術的應用，可以發(fā)揮重要作用，為此，需要營造有利于無人駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

無人駕駛技術和產業(yè)的發(fā)展環(huán)境，主要包括技術環(huán)境和制度環(huán)境，兩類環(huán)境都十分重要，不可或缺。本文側重于從制度建設的視角，著重討論無人駕駛制度環(huán)境的特點和存在的問題，以及優(yōu)化制度環(huán)境的重點和努力方向，并揭示貫穿其中的“安全與發(fā)展”價值的重要性。

從歷史的維度看，制度對于促進和保障技術發(fā)展具有重要價值。在無人駕駛的制度環(huán)境方面，客觀存在著“重政策輕法律”的特點和問題，因此，應基于無人駕駛領域的特殊性，彌補相關立法領域空白;同時，應以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權衡與引領的標準，加強對重點領域的法律規(guī)制，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，并在有效防控無人駕駛帶來的風險或消除其消極影響的前提下，充分發(fā)揮其積極功用，促進該技術與經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。

在未來制度環(huán)境的優(yōu)化方面，需要處理好政策與法律、政府與市場、技術與制度、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關系。事實上，國家關于無人駕駛的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，有助于形成良好的政策環(huán)境，形成有效市場和有為政府。將行之有效的“好政策”予以法律化，將技術規(guī)范融入立法，在立法中兼顧自由與秩序，在保障安全的前提下推動發(fā)展，從而形成具有“包容性”的“發(fā)展導向型”法律體系，是無人駕駛等人工智能技術以及整體數(shù)字經濟領域推動法治建設的重要任務。因此，上述探討中所涉及的基本問題及其解決路徑，對于信息化、網絡化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領域，亦具有普遍意義。由此進行理論拓展，將有助于豐富法理學和各相關部門法學的研究，特別是推動“信息法學”和“發(fā)展法學”的發(fā)展;也有助于明晰制度優(yōu)化的方向，從而促進“發(fā)展導向型”法治的建設。

（本文系國家社科基金重大專項“稅收立法的核心價值及其體系化研究”階段性成果，項目編號：19VHJ008）

注釋

[1]對于自動駕駛、無人駕駛、智能汽車等概念，有人強調其在不同語境下的區(qū)別，也有人為方便討論將其大略等同。考慮到智能汽車又被稱為自動駕駛汽車，而完全的自動駕駛即為最高級別的無人駕駛，因此，許多研究成果并未對上述概念作嚴格區(qū)分，往往在廣義上使用無人駕駛的概念。

[2]對于無人駕駛等各類人工智能所存在的風險，需要加強法律規(guī)制。參見馬長山：《人工智能的社會風險及其法律規(guī)制》，《法律科學》，2018年第6期。

[3]解決交通問題非常重要，交通現(xiàn)代化是實現(xiàn)經濟社會現(xiàn)代化的前提。參見許云飛等：《現(xiàn)代化和交通現(xiàn)代化研究》，《理論與現(xiàn)代化》，2013年第3期。

[4]各類人工智能的應用都存在安全問題。參見[美]托斯：《人工智能時代》，趙俐譯，北京：人民郵電出版社，2017年，第69～80頁。

[5]“技術—制度”分析框架以及“安全與發(fā)展”價值，對分析人工智能各領域的法律問題具有普遍意義。相關探討可參見張守文：《人工智能產業(yè)發(fā)展的經濟法規(guī)制》，《政治與法律》，2019年第1期。

[6][8][17]例如，馬車時代的街道兼具多種功能，既可供行人和馬車行走，又可在路邊售賣商品，還是社交場所和兒童玩耍的地方。但在汽車時代，街道功能分化，交通設施和規(guī)則增多，重要街道需設交通信號燈，等等。參見[愛爾蘭]戴維·克里根：《無人駕駛：未來出行與生活方式的大變革》，譚予墨凡譯，北京：機械工業(yè)出版社，2019年，第26～32頁，第27～29頁，第12～13頁。

[7]吳敬璉：《制度重于技術——論發(fā)展我國高新技術產業(yè)》，《經濟社會體制比較》，1999年第5期。

[9]參見[美]諾思、托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，北京：華夏出版社，1999年，第191頁。

[10]參見田喜清、韓偉：《無人駕駛汽車及其法律規(guī)制》，《長安大學學報》（社會科學版），2019年第1期。

[11]國家發(fā)改委、中央網信辦、科技部、工信部等十一部委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》（發(fā)改產業(yè)〔2020〕202號），對于智能汽車產業(yè)發(fā)展具有重要的指導意義。此外，交通運輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，工信部等2017年發(fā)布的《汽車產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，均強調積極推動自動駕駛或無人駕駛技術的發(fā)展。

[12]參見[美]卡洛、弗魯姆金等：《人工智能與法律的對話》，陳吉棟等譯，上海人民出版社，2018年，第98頁。

[13]參見許中緣：《論智能汽車侵權責任立法——以工具性人格為中心》，《法學》，2019年第4期;劉憲權：《人工智能時代的刑事責任演變：昨天、今天、明天》，《法學》，2019年第1期。

[14]有研究者認為，對智能機器人造成的損害分配法律責任，可以有嚴格責任、差別化責任、強制保險和賠償基金等多種法律方案。參見司曉、曹建峰：《論人工智能的民事責任：以自動駕駛汽車和智能機器人為切入點》，《法律科學》（西北政法大學學報），2017年第5期。

[15]參見[美]胡迪·立普森、梅爾芭·庫曼：《無人駕駛》，林露茵、金陽譯，上海：文匯出版社，2017年，第290頁。

[16]交通運輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》強調，要加強網絡安全與信息系統(tǒng)的同步建設，提高交通運輸關鍵信息基礎設施和重要信息系統(tǒng)的網絡安全防護能力，加強對交通數(shù)據(jù)全生命周期的管控，完善適應新技術發(fā)展的行業(yè)網絡安全標準。

[18]與此相關，國家要建設廣泛覆蓋的車用無線通信網絡，提升全國統(tǒng)一的高精度時空基準服務能力，建設覆蓋全國路網的道路交通地理信息系統(tǒng)，以及國家智能汽車大數(shù)據(jù)云控基礎平臺。上述基礎設施建設，都有助于優(yōu)化技術環(huán)境。相關規(guī)劃可參見國家發(fā)改委等2020年發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》。

[19]許多研究者關注了無人駕駛的技術風險、社會風險、倫理風險等，并強調應加強法律規(guī)制。參見張玉潔：《論無人駕駛汽車的行政法規(guī)制》，《行政法學研究》，2018年第1期。

[20]目前國家已明確對符合條件的企業(yè)按現(xiàn)行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠，并強調落實中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策。但這些稅收優(yōu)惠政策都應符合稅收法定原則的要求。

[21]有關責任問題的討論，參見鄭志峰：《自動駕駛汽車的交通事故侵權責任》，《法學》，2018年第4期。

責 編/李少婷（見習）