完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系對(duì)暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)意義重大

【摘要】暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏?guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。由于面臨諸多“卡脖子”問(wèn)題，疊加外部不確定性因素，當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在明顯的脆弱性。國(guó)家物資儲(chǔ)備是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要保障。然而，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的儲(chǔ)備管理協(xié)同不足、儲(chǔ)備主體單一、能力儲(chǔ)備滯后、資金來(lái)源渠道不廣等問(wèn)題，致使物資儲(chǔ)備還不能很好滿足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)從建立統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系、壯大社會(huì)儲(chǔ)備力量、堅(jiān)持實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備并重、拓寬儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道等四個(gè)方面入手，完善物資儲(chǔ)備體系，提高國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的保障水平。

【關(guān)鍵詞】新發(fā)展格局? 產(chǎn)業(yè)鏈? 供應(yīng)鏈? 韌性? 物資儲(chǔ)備

【中圖分類號(hào)】F20? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.006

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程。經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體是好的，但國(guó)際發(fā)展環(huán)境與國(guó)內(nèi)發(fā)展條件正在發(fā)生復(fù)雜深刻的變化。我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈高度依賴專業(yè)化生產(chǎn)和全球范圍內(nèi)的分工合作。新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易保護(hù)主義加劇，給我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菄?guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線，其安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分。2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力”。自主可控并非指產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈只能在國(guó)內(nèi)封閉循環(huán)，而是強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，即在確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的基礎(chǔ)上，提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。本文擬從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求出發(fā)，研究國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力所發(fā)揮的重要保障功能，分析當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的短板弱項(xiàng)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

新發(fā)展格局需增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性

構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段、培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的必然選擇。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，其中，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏?guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。

增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性是暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必然要求。按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)再生產(chǎn)理論，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)并不是孤立存在的，而是一個(gè)相互促進(jìn)、相互制約的有機(jī)統(tǒng)一整體。其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的起點(diǎn)，決定著后面三個(gè)環(huán)節(jié)的對(duì)象、水平、結(jié)構(gòu)與具體形式。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)欠€(wěn)定生產(chǎn)、暢通循環(huán)的重要基石。

近年來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場(chǎng)合用“韌性”說(shuō)明中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。2020年2月18日，國(guó)家主席習(xí)近平在同英國(guó)首相約翰遜通電話時(shí)說(shuō)到，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)勁，內(nèi)需空間廣闊，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，我們有信心、有能力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”。2020年5月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表示，“我們統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，及時(shí)有效促進(jìn)了保供穩(wěn)價(jià)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出堅(jiān)強(qiáng)韌性和巨大潛能”。2020年7月30日，習(xí)近平總書記在主持召開中共中央政治局會(huì)議時(shí)指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性是強(qiáng)勁的”。同年召開的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，“經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，人力資源豐富，市場(chǎng)空間廣闊，發(fā)展韌性強(qiáng)勁”。“韌性”已成為概括新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的重要概念與構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“韌性”意指物體受外力作用時(shí)，產(chǎn)生變形而不易折斷的性質(zhì)。這一概念廣泛應(yīng)用于生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域（蘇杭，2015）。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性強(qiáng)調(diào)的是在遭遇沖擊后，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能夠及時(shí)抵御、吸收、快速適應(yīng)并作出有效反應(yīng)的能力。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能減輕外部沖擊帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，并在抵御、吸收沖擊時(shí)獲取新的發(fā)展機(jī)遇。從靜態(tài)的角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性能保證在極端情況下生產(chǎn)有效維持、流通高效順暢。從動(dòng)態(tài)角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性具備“黑天鵝”事件來(lái)襲時(shí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的維持力，短暫“斷鏈”后的復(fù)原力，以及實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的轉(zhuǎn)型力。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，有兩方面的要求：一是確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定;二是提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力。只有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，才能聯(lián)動(dòng)各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，為暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供基礎(chǔ)與保障;只有提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，才能形成我國(guó)參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在脆弱性。經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，一國(guó)經(jīng)濟(jì)循環(huán)并非封閉的國(guó)內(nèi)循環(huán)，而是開放的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，全球經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起，各國(guó)的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)環(huán)節(jié)均已延伸到國(guó)外。世界經(jīng)濟(jì)交織成一個(gè)相互依存、相互融合的有機(jī)整體，同時(shí)也加大了一國(guó)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體特別是作為全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體發(fā)生暫時(shí)的生產(chǎn)停擺或采取嚴(yán)厲的貿(mào)易限制，都會(huì)給其他經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成巨大的外部沖擊（唐玨嵐，2020），尤其是對(duì)外依存度高的國(guó)家面臨的“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)更大。

作為一個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)大國(guó)，當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在著明顯的脆弱性。

一方面，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈面臨著諸多“卡脖子”問(wèn)題。這種“卡脖子”問(wèn)題主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)受制于人。比如，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，種源安全缺乏保障。種子是一國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”，但近年來(lái)國(guó)外種業(yè)巨頭來(lái)勢(shì)洶洶，企圖控制我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)，一大批洋種子已滲透到國(guó)內(nèi)田間地頭（王建等，2020）。此外，部分農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重依賴進(jìn)口。目前除水稻、小麥、玉米三大主糧外，我國(guó)其他農(nóng)產(chǎn)品均嚴(yán)重依賴進(jìn)口，其中食用植物油進(jìn)口依存度超過(guò)60%，大豆更是超過(guò)80%。又如，在工業(yè)領(lǐng)域，一些關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)受制于人，部分關(guān)鍵元器件、零部件、原材料依賴進(jìn)口，“缺芯少基”現(xiàn)象普遍[1]。再如，能源資源領(lǐng)域，我國(guó)是全球第二大煉油國(guó)和石油消費(fèi)國(guó)、第三大天然氣消費(fèi)國(guó)，但石油對(duì)外依存度達(dá)70%以上，天然氣對(duì)外依存度超過(guò)40%。因此，來(lái)自產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游的任何外部沖擊，都有可能威脅到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。

另一方面，威脅產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定的外部不確定性因素明顯增加。比如，由于萬(wàn)物互聯(lián)，一場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊可以使受攻擊的國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓;由于社會(huì)流動(dòng)性提高，一種未知的病毒可以引發(fā)烈性傳染病大流行;由于全球經(jīng)濟(jì)相互依存，一場(chǎng)境外工廠罷工或礦山事故可以造成一國(guó)生產(chǎn)梗阻……“黑天鵝”事件總是發(fā)生在意想不到的地方。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)的沖擊下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游供給不暢甚至“斷鏈”情況時(shí)有發(fā)生。疫情影響下的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前路漫長(zhǎng)且易受挫折，一部分國(guó)家為了有效防控疫情，從采用單向限制性手段逐漸轉(zhuǎn)向雙向、多邊的嚴(yán)格管制措施，不僅造成貿(mào)易成本大幅上升，還加大了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈“縮鏈”甚至“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)，而這又進(jìn)一步傳遞到我國(guó)參與國(guó)際分工的相關(guān)領(lǐng)域與企業(yè)，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。從國(guó)際貿(mào)易環(huán)境來(lái)看，如果中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的摩擦進(jìn)一步擴(kuò)散，美國(guó)對(duì)中國(guó)科技領(lǐng)域的打壓與遏制進(jìn)一步升級(jí)，未來(lái)我國(guó)可能將面臨更為激烈的博弈手段、更難應(yīng)對(duì)的博弈策略，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈依賴境外的產(chǎn)業(yè)將面臨較大困難。

面對(duì)外部諸多不確定性挑戰(zhàn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，確保在關(guān)鍵時(shí)刻不掉鏈子且能自我循環(huán)，鞏固提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體必須具備的重要特征。（習(xí)近平，2020）

國(guó)家物資儲(chǔ)備具有增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的功能

20世紀(jì)30年代，在吸取第一次世界大戰(zhàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，許多國(guó)家出于備戰(zhàn)需求紛紛儲(chǔ)備石油、鋁、鉻等物資。如今，各國(guó)物資儲(chǔ)備的目的已不限于軍事需求，而是從國(guó)家安全全局出發(fā)考慮，將物資儲(chǔ)備作為國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)、國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，以及彰顯國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。加強(qiáng)物資儲(chǔ)備已成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)。

國(guó)家物資儲(chǔ)備的基本內(nèi)涵。不同于一般的物資，國(guó)家儲(chǔ)備物資，“是指由中央政府儲(chǔ)備和掌握的，國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需的關(guān)鍵性礦產(chǎn)品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資”[2]。相應(yīng)地，國(guó)家物資儲(chǔ)備是指以政府為主體，以保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的，有計(jì)劃地儲(chǔ)備關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需物資。在遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)、傳染性疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，儲(chǔ)備物資可發(fā)揮保障物資供給、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用;在事關(guān)國(guó)家重大戰(zhàn)略、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域，儲(chǔ)備物資可體現(xiàn)國(guó)家威懾力與反制力（晏然，2020）。

國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐作用。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出、外部環(huán)境不穩(wěn)定不確定因素明顯增多的環(huán)境下，國(guó)家物資儲(chǔ)備將發(fā)揮“穩(wěn)定器”“蓄水池”功能，是增強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要支撐與保障。

第一，國(guó)家物資儲(chǔ)備能提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。國(guó)家進(jìn)行物資儲(chǔ)備的目的主要是為了滿足未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件帶來(lái)的沖擊，是對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的供給不足提前進(jìn)行的防范性物資安排。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)投放儲(chǔ)備物資的方式降低本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈所受的沖擊，增強(qiáng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)外部沖擊的防御、吸收能力，進(jìn)而穩(wěn)定市場(chǎng)主體對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期。

第二，國(guó)家物資儲(chǔ)備能增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制具有一定的自發(fā)性、滯后性與盲目性，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)。政府往往通過(guò)宏觀調(diào)控平抑市場(chǎng)波動(dòng)，其中，國(guó)家物資儲(chǔ)備可以彌合、平抑供求差異，是保障市場(chǎng)供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的特殊力量。國(guó)家物資儲(chǔ)備往往以逆風(fēng)向行事為特征，即當(dāng)市場(chǎng)供過(guò)于求、價(jià)格低落時(shí)，政府通過(guò)收儲(chǔ)提振經(jīng)濟(jì);當(dāng)市場(chǎng)供不應(yīng)求、價(jià)格高漲時(shí)，通過(guò)投放儲(chǔ)備物資給市場(chǎng)降溫，防止市場(chǎng)出現(xiàn)大起大落的情況。由于國(guó)家儲(chǔ)備物資的采購(gòu)、存儲(chǔ)、調(diào)用不必經(jīng)過(guò)市場(chǎng)配置與社會(huì)分配，必要時(shí)可以直接將關(guān)鍵物資投放到市場(chǎng)甚至不必通過(guò)市場(chǎng)交易發(fā)放給特定對(duì)象，這種一般宏觀調(diào)控手段所不具備的快速響應(yīng)能力，有助于產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定發(fā)展。

第三，國(guó)家物資儲(chǔ)備有助于培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈過(guò)度依賴外部資源與市場(chǎng)，容易受制于人，進(jìn)而影響本國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。國(guó)家物資儲(chǔ)備能提升本國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)與對(duì)資源的定價(jià)權(quán)，也能增強(qiáng)一國(guó)參與國(guó)際博弈的能力。在遭遇“斷鏈”等極端沖擊時(shí)，儲(chǔ)備物資的投放可確保本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，尤其是通過(guò)增強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，可拉緊國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)本國(guó)的依存關(guān)系，形成對(duì)外方人為“斷鏈”的強(qiáng)有力反制和威懾能力。

上文簡(jiǎn)略分析了國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的關(guān)鍵支撐作用，這些作用包括對(duì)抗外部沖擊的應(yīng)急保障功能、穩(wěn)定生產(chǎn)流通的宏觀調(diào)控功能和應(yīng)對(duì)國(guó)際博弈的威懾反制功能，確保極端情況下產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不“斷鏈”，或即使中斷也能及時(shí)自我修復(fù)，并能快速適應(yīng)變化實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的不足。要發(fā)揮國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“壓艙石”“穩(wěn)定器”作用，必須樹立系統(tǒng)思維，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系。國(guó)家物資儲(chǔ)備體系是物資儲(chǔ)備管理部門為了維護(hù)國(guó)家總體安全，以物資儲(chǔ)備為中心工作，依照物資的流動(dòng)方式，使與儲(chǔ)備有關(guān)的所有管理活動(dòng)、要素資源、環(huán)節(jié)過(guò)程協(xié)同運(yùn)作的整體系統(tǒng)。完善的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系具有儲(chǔ)備主體多元參與、管理部門協(xié)同運(yùn)作、內(nèi)容環(huán)節(jié)覆蓋全流程及管理方式動(dòng)態(tài)化等特征（唐玨嵐，2021）。

新中國(guó)成立之初，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)和百?gòu)U待興的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，黨和政府高度重視儲(chǔ)備工作。1951年，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和財(cái)政部首次提出建立國(guó)家物資儲(chǔ)備的建議。1952年開始建設(shè)儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，并利用國(guó)家預(yù)算撥專款收儲(chǔ)物資。1953年國(guó)家物資儲(chǔ)備局作為政務(wù)院的一個(gè)獨(dú)立局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)有了專門的物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家物資的收儲(chǔ)、輪換和日常管理工作。60多年來(lái)，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系在支持國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大自然災(zāi)害、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展方面作出了積極貢獻(xiàn)。但2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的醫(yī)用設(shè)備、防護(hù)服、口罩等物資頻頻告急，以及產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一度面臨的“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)，反映了我國(guó)物資儲(chǔ)備體系仍存在突出短板，還不能很好滿足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的問(wèn)題，主要包括以下方面。

第一，儲(chǔ)備管理協(xié)同不足。目前我國(guó)的物資儲(chǔ)備管理體制已較為全面地涵蓋了不同區(qū)域和層級(jí)，但尚未形成縱橫聯(lián)動(dòng)的物資儲(chǔ)備格局。就縱向而言，盡管已經(jīng)形成了從中央到地方的三級(jí)垂直管理體制，但分級(jí)管理還不夠科學(xué)高效，分級(jí)動(dòng)用機(jī)制還不夠完善;從橫向協(xié)調(diào)來(lái)看，相關(guān)部門和儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)之間的會(huì)商協(xié)作還不夠靈活暢通（晏然，2020），難以實(shí)現(xiàn)物資綜合性和應(yīng)急性的高效配置。

第二，儲(chǔ)備主體單一化。我國(guó)物資儲(chǔ)備一直以政府儲(chǔ)備為主，社會(huì)儲(chǔ)備發(fā)展相對(duì)滯后，其優(yōu)勢(shì)在于高度集中，能夠及時(shí)作出決策應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。但儲(chǔ)備主體單一化導(dǎo)致了以下問(wèn)題：一是國(guó)家儲(chǔ)備物資的儲(chǔ)備場(chǎng)所和日常管理所需資金完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨大壓力;二是儲(chǔ)備物資運(yùn)行管理帶有較強(qiáng)的行政色彩，市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家物資儲(chǔ)備運(yùn)作管理中運(yùn)用不充分。政府儲(chǔ)備物資的采購(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)都通過(guò)指令性計(jì)劃進(jìn)行，物資采購(gòu)項(xiàng)目與資金都需要經(jīng)過(guò)層層審批，有些物資因儲(chǔ)存過(guò)久，在品質(zhì)上達(dá)不到使用要求，而有些物資，比如新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的物資又難以及時(shí)儲(chǔ)備，造成已有儲(chǔ)備物資的品類、規(guī)模與增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求之間仍有不小差距。

第三，能力儲(chǔ)備是短板。不論是儲(chǔ)備規(guī)模還是結(jié)構(gòu)，僅僅依靠實(shí)物儲(chǔ)備難以滿足因突發(fā)性事件所產(chǎn)生的突發(fā)性物資需求。能力儲(chǔ)備可有效彌補(bǔ)實(shí)物儲(chǔ)備之不足。作為一種特殊的儲(chǔ)備模式，能力儲(chǔ)備是儲(chǔ)備管理部門通過(guò)與企業(yè)簽訂合同的方式，儲(chǔ)備可快速用于生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、生產(chǎn)線、原材料、人員以及先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)等，確保企業(yè)及時(shí)增產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，生產(chǎn)供應(yīng)相應(yīng)物資以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件產(chǎn)生的突發(fā)需求（陳俐穎等，2020）。但目前我國(guó)的能力儲(chǔ)備相對(duì)不足，在“一張網(wǎng)”統(tǒng)籌相關(guān)要素方面還有欠缺，在法律法規(guī)方面還不夠完善，缺乏具體操作指引。

第四，資金來(lái)源渠道狹窄。目前，我國(guó)物資儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，總體上用于物資儲(chǔ)備的財(cái)政資金支持不足。由表1可見(jiàn)，我國(guó)糧油物資儲(chǔ)備支出額從2015年的2613.09億元減少到2019年的1897.11億元，減少了27.4%;同期，糧油物資儲(chǔ)備支出占一般公共預(yù)算支出的比例也呈逐年下降之勢(shì)，由2015年的1.49%下降到2019年的0.79%。儲(chǔ)備資金的大幅縮減導(dǎo)致物資儲(chǔ)備的品類偏少、總體規(guī)模偏小，難以確保極端情況下國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)之需。更何況，儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)與動(dòng)用通常會(huì)受到不確定事件的影響，但財(cái)政資金的使用一般需經(jīng)過(guò)人大審批[3]，進(jìn)而使得儲(chǔ)備物資無(wú)法對(duì)突發(fā)事件作出快速反應(yīng)。

完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系的對(duì)策建議

從提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的突出問(wèn)題，應(yīng)著重從以下四方面完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，增強(qiáng)物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐保障功能。

一是建立統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系。儲(chǔ)備物資的動(dòng)用涉及多個(gè)部門，有關(guān)部門既要各守其職，還要加強(qiáng)協(xié)同運(yùn)作。需要?jiǎng)佑脙?chǔ)備物資的緊急狀態(tài)往往具有發(fā)生突然、成因復(fù)雜、危害嚴(yán)重的特點(diǎn)。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，為維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定，儲(chǔ)備物資的調(diào)用是帶有應(yīng)急性質(zhì)的，必須快速響應(yīng)。所謂“快速響應(yīng)”，就是在關(guān)鍵時(shí)刻，儲(chǔ)備物資能“拿得出、調(diào)得快、用得上”。儲(chǔ)備物資的生產(chǎn)、收儲(chǔ)、調(diào)用往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)儲(chǔ)備物資品種及儲(chǔ)備運(yùn)行管理的多種資源。因此，健全國(guó)家物資儲(chǔ)備體系關(guān)鍵是建立起一個(gè)超越部門利益的統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系，能統(tǒng)籌管理分散在不同部門的儲(chǔ)備物資，并構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各部門跳出自身的利益訴求密切配合，發(fā)揮“整體大于部分之和”效應(yīng)。

二是壯大社會(huì)儲(chǔ)備力量。國(guó)家物資儲(chǔ)備的主體無(wú)疑是政府，但從儲(chǔ)備方式來(lái)看，除了國(guó)家儲(chǔ)備（中央和地方政府的專項(xiàng)儲(chǔ)備），還有企業(yè)儲(chǔ)備（包括法定儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備）及家庭儲(chǔ)備等。一旦企業(yè)與家庭儲(chǔ)備的數(shù)量發(fā)生變化，國(guó)家物資儲(chǔ)備的規(guī)模就會(huì)受到影響。因此，完善的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，應(yīng)是一個(gè)政府儲(chǔ)備與家庭儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合的體系。運(yùn)用政府儲(chǔ)備、企業(yè)代儲(chǔ)、協(xié)議儲(chǔ)備、家庭儲(chǔ)備等各種方式，逐步構(gòu)建起多元主體參與的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，這既能減輕物資儲(chǔ)備的財(cái)政資金負(fù)擔(dān)，又可提升物資儲(chǔ)備對(duì)不確定事件的響應(yīng)能力。國(guó)家物資儲(chǔ)備具有公益性，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)主體，兩者之間有時(shí)不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾，對(duì)于這一矛盾的破解，一方面，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)切實(shí)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，另一方面，政府在資金、政策上應(yīng)為企業(yè)儲(chǔ)備提供相應(yīng)支持。比如，政府可以聯(lián)合相關(guān)企業(yè)，通過(guò)給予企業(yè)倉(cāng)庫(kù)建設(shè)補(bǔ)貼等方式，利用企業(yè)周轉(zhuǎn)庫(kù)存實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備物資的動(dòng)態(tài)輪換。

三是堅(jiān)持實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備并重。實(shí)物儲(chǔ)備是關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)急保障的第一道防線。在緊急事件發(fā)生時(shí)，調(diào)用實(shí)物儲(chǔ)備能迅速起到穩(wěn)人心、強(qiáng)信心的作用。與此同時(shí)，要積極利用投放實(shí)物儲(chǔ)備所爭(zhēng)取到的時(shí)間，迅速啟用能力儲(chǔ)備，組織短缺物資的集中生產(chǎn)與應(yīng)急采購(gòu)。如果說(shuō)實(shí)物儲(chǔ)備構(gòu)筑起應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的第一道防御線，那能力儲(chǔ)備則是事關(guān)應(yīng)急物資補(bǔ)給的生命線。能力儲(chǔ)備通過(guò)提升供應(yīng)彈性，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性。大規(guī)模能力儲(chǔ)備的釋放，體現(xiàn)的是一國(guó)包括生產(chǎn)制造、交通運(yùn)輸、人力動(dòng)員等在內(nèi)的強(qiáng)大綜合實(shí)力。我國(guó)可根據(jù)突發(fā)事件產(chǎn)生的需求，建立一批戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)線，平時(shí)用于軍用產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可轉(zhuǎn)為民用，尤其是應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)能力儲(chǔ)備，保證在重大緊急情況下能快速有效地組織產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上下游各環(huán)節(jié)開展生產(chǎn)（秦海林，2020）。

四是拓寬儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道。資金是完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系的關(guān)鍵保障。建議設(shè)立專項(xiàng)物資儲(chǔ)備基金，該基金來(lái)源除財(cái)政撥款外[4]，還可來(lái)自儲(chǔ)備物資輪換中產(chǎn)生的盈利、儲(chǔ)備資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，并在一定條件下，探索國(guó)家物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施商用租賃模式，產(chǎn)生的租賃費(fèi)用也可充實(shí)儲(chǔ)備基金（盧藝，2020）。同時(shí)，統(tǒng)籌安排各類儲(chǔ)備。物資儲(chǔ)備、外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備，都是一國(guó)儲(chǔ)備的重要組成。作為一個(gè)開放發(fā)展的超大型經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系的構(gòu)建不應(yīng)局限于國(guó)內(nèi)的資源與生產(chǎn)能力，而應(yīng)放眼世界，特別是通過(guò)對(duì)龐大外匯儲(chǔ)備資源的戰(zhàn)略性運(yùn)用，在全球范圍內(nèi)采購(gòu)國(guó)計(jì)民生所需的資源與物資。這既能避免“錢多了咬手”，達(dá)到外匯儲(chǔ)備運(yùn)用多元化目標(biāo)，也能實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資來(lái)源多渠道、增強(qiáng)本國(guó)物資儲(chǔ)備資金實(shí)力的目的，為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性提供堅(jiān)實(shí)支撐。

注釋

[1]芯片自給率目前不到30%，尤其是高端芯片嚴(yán)重依賴進(jìn)口;核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等工業(yè)基礎(chǔ)能力薄弱，大量依賴進(jìn)口。

[2]《國(guó)家物資儲(chǔ)備管理規(guī)定》第3條，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/201504/t20150417_960796.html，2015年4月17日更新。

[3]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第64條規(guī)定，各級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門提出，報(bào)本級(jí)政府決定。

[4]建議在儲(chǔ)備立法時(shí)，明確規(guī)定每年提取一定比例的國(guó)家財(cái)政收入作為國(guó)家儲(chǔ)備資金來(lái)源。考慮到儲(chǔ)備加強(qiáng)的大趨勢(shì)，財(cái)政還應(yīng)確保儲(chǔ)備資金逐年增長(zhǎng)。

參考文獻(xiàn)

陳俐穎、王豐、徐萊，2020，《戰(zhàn)備物資生產(chǎn)能力儲(chǔ)備激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建》，《軍事交通學(xué)院學(xué)報(bào)》，第9期。

盧藝，2020，《加快健全我國(guó)國(guó)家物資儲(chǔ)備體系》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，第11期。

秦海林，2020，《經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展亟須增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈彈性》，《紅旗文稿》，第12期。

蘇杭，2015，《經(jīng)濟(jì)韌性問(wèn)題研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，第8期。

唐玨嵐，2020，《新冠肺炎疫情給經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)哪些影響》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，3月23日。

唐玨嵐，2021，《“大儲(chǔ)備”：國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系的重構(gòu)》，《治理研究》，第1期。

王建、宋曉東、周楠，2020，《“洋種子”價(jià)高幾十倍也要買？豐收背后浮現(xiàn)種子隱憂》，《瞭望》，第38期。

王思斌，2016，《社會(huì)韌性與經(jīng)濟(jì)韌性的關(guān)系及建構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，第3期。

習(xí)近平，2020，《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》，《求是》，第21期。

晏然，2020，《健全國(guó)家物資儲(chǔ)備體系》，《紅旗文稿》，第9期。

責(zé) 編/李少婷（見(jiàn)習(xí)）