宏觀審慎視角下金融監管的改革與重構研究

王曙平 陳立芳

摘? ?要：2008年全球金融危機爆發后，世界各國均在已有的微觀審慎監管體制基礎上研究和加強了宏觀審慎逆周期管理，對本國金融監管體系和框架進行改革和重構。本文通過研究美國、歐盟、英國、日本金融監管模式的演進，并結合中國實際，提出我國金融監管改革應持續完善金融立法強化監管機制，科學設置金融機構處置機制，加強監管措施與貨幣政策的協調、補全地方金融監管缺口等政策建議。

關鍵詞：金融監管;宏觀審慎;改革;研究

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.005

中圖分類號：F832.0? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）11-0048-08

一、宏觀審慎管理是金融監管改革的重要內容

金融危機后，世界各國為避免出現系統性金融風險、減少金融風險帶來的沖擊和損失，在關注獨立的金融機構個體所面臨的風險情況的同時，從宏觀和整體視角全盤考慮。因此，各國均在現有的微觀審慎監管體制基礎上加強了宏觀審慎逆周期管理，重構、改革金融監管框架。當前，建立科學的宏觀審慎監管體系對我國維持金融市場穩定尤為重要，監管當局應當進一步強化基于宏觀審慎視角的市場分析和監測，靈活運用宏觀審慎工具，提升穩定金融體系政策效果，從而確保不出現系統性的金融風險蔓延。總體來說，學術界所定義的宏觀審慎監管框架可以分為三個構成部分。一是宏觀層面上的審慎分析框架;二是理論層面上的監管政策的選擇;三是操作層面上的監管工具的運用。

審慎分析框架主要是從數量分析角度出發，運用統計學體系構建監管框架相關的指標體系，并在此基礎上建立能夠提前識別和發現風險的體系，從而及時發現風險隱患，為應急處置機制做好準備。宏觀審慎分析應綜合運用宏觀經濟運行指標和控制跨行業風險擴散方法。在銀行為金融活動主體國家，宏觀審慎分析應重點關注信貸規模、銀行資產負債表;在金融高度脫媒國家，應納入證券市場價格類指標作為分析的主要對象。

監管政策的選擇是基于監管目標，借助風險分析結果，從現有的政策工具箱中選取合適的政策或政策組合。從宏觀方面看，主要有三個方面的特征：一是逆周期性。針對金融系統在風險爆發初期的順周期風險，對于可能出現的金融市場集中、單向交易行為，通過逆周期因子進行調節，防止因恐慌造成的風險擴大。二是綜合性。在制定政策時，不單純從單個行業或企業的層面考慮進行政策調整，而是從全行業視角，選取分析重點機構、重點業務、重點行業，在此基礎上對整個系統的運行情況進行預估，合理配置監管資源;通過綜合性的監管措施完成對整個系統的科學監管。三是針對性。按照本國金融系統的特點，科學地分析當前金融機構面臨的風險現狀和整個體系的健康狀況，有針對性地采取監管措施，補齊金融系統短板，增強金融體系整體抗沖擊性。

宏觀審慎框架下的監管工具，主要是對實際操作層面各類可用的措施的總體代指。監管措施不同，但監管目標相同，即提高金融系統的穩定性，防范并化解當前面臨的各類風險，提高金融體系應對風險的韌性。具體包括微觀監管工具、財稅工具等。宏觀審慎工具不應由單一機構掌管運用，而應由央行、金融監管當局、財稅部門等不同機構聯合掌管實施。從功能視角看，不同的監管工具實現監管目標的路徑各有差異。從宏觀上可以概括為三大類。一是周期型工具。周期型工具涵蓋范圍相對較廣，涵蓋了宏觀層面的資本金和資金杠桿工具，也涵蓋了資產價格、資金成本等數量型工具。二是反脆弱性工具。如簡化金融機構復雜度和業務鏈條，建立衍生品集中清算制度等。三是風險救助性工具，包括破產金融機構的有序處置和清算安排、中央銀行的最后貸款人職能等金融安排。

二、世界主要經濟體金融監管模式演進

（一）當前世界四種主流金融監管模式

依據治理體制、經濟規模及發展階段、金融監管傳統不同，各國金融監管模式各不相同。通過對西方發達國家和市場開放較早的發展中國家的實踐看，主要由四大類型的監管模式可供借鑒。一是采用最多的綜合性監管;二是以監管目標為導向的功能監管;三是根據監管對象細分的分業監管;四是注重協調性的雙峰監管。

綜合監管是由一個綜合型監管機構對整個金融體系進行監管。目前，德國、加拿大和新加坡采用該模式。綜合監管模式的優點：一是易形成統一的監管體系和標準。二是可避免因監管邊界模糊導致的監管漏洞或重疊，從而擴大監管覆蓋面，減少監管盲區，最大程度上抑制市場參與者利用監管政策套利情況的發生。三是可從更加全面、綜合的角度監管金融機構，監管機構可對金融機構各類業務合規性、潛在風險以及持續經營能力進行全面審查、考核和評估，有助于全面識別金融風險。而站在監管部門的視角看，該監管模式對于自身的管理較為友好，保證了監管機構內部協調的效率。從監管部門內部管理的角度看，綜合監管有利于監管機構根據金融機構業務和風險合理配置監管資源，監管的重點放在重點業務、重點機構和重點領域。綜合監管模式的不足：一是可能存在單一監管失靈，金融體系某方面的風險容易被忽略。二是監管機構的復雜、龐大，易出現交流協調困難。三是監管權力過度集中和缺乏競爭約束機制易造成監管效率下降。綜合監管當局在工作中易產生“集團思維”，往往會過度關注對金融系統影響最大的風險機構或業務，導致新產品和新業務蘊含的風險不能在早期被及時發現。

功能監管是以金融業務類型為基礎實施跨產品、跨市場監管模式。在此模式下，監管機構的重心有所側重，主要是基于金融機構的活動，及時調整監管政策，最終目標是找到最有效的制度結構去實現給定的功能。目前采用該監管模式的國家較多。西方發達國家，典型代表有意大利和法國;發展中國家的代表是巴西。功能監管模式的優點，一是可以采用相對統一的標準監管類型不同、業務不同的金融機構，避免監管套利。二是可以集中監管資源。一方面能夠有效地引入專業性更強的監管力量，提高監管成效;另一方面，可以進一步強化監管機構的公信力和權威性，有利于市場主體更好地了解監管機構的思路，引導正確的市場預期，監管行為“對癥下藥”。三是促進金融機構公平競爭，因為監管是依據業務劃分，由此開展相同業務金融機構即使法律屬性不同，也適用相同的監管框架，監管效率較高。功能監管模式的不足，一是創新產品監管邊界有時難以界定，若監管機構互相爭奪創新產品監管權，則會造成金融壓抑;若監管機構均認為創新產品不屬于自己管轄范圍，則易形成“踢皮球”現象。二是功能監管模式對系統性風險缺乏有效管理手段，該模式獲得的宏觀審慎監管信息相對零碎、松散，難以監測到潛在系統性風險。

分業監管是根據金融機構許可類型及法律屬性類型分設監管機構，開展金融機構監管。監管機構從審慎和行為兩個方面監管金融主體。目前，美國采用的就是該監管模式。我國當前的監管架構也與之有較大的相似性。分業監管模式適用于金融分業經營或部門分工、界限比較明確的金融環境，監管范圍交集較少，有利于防止權力過度集中。但分業監管也存在一些不足：一是伴隨金融混業經營和業務邊界模糊，監管邊界也隨之模糊，導致部分交叉業務面臨無人監管或多頭監管問題。二是分業監管不利于混業競爭。若開展相似業務金融機構分屬不同監管部門，由于適用的法律規范不同，導致監管尺度、監管負擔差異，進而容易滋生特定業務流向監管負擔最低領域的“監管套利”行為。三是監管責任重疊、存在多頭監管。監管重疊是各個監管部門對同一監管主體的經營行為有同樣的監管職責，一定程度上造成了監管資源的冗余;而多頭監管主要是對同一行為有著不同的監管目標，會干擾市場主體對監管目標的判斷和理解把握，造成監管目標不清晰、監管成本增高，社會公共資源浪費。

雙峰監管理念最早源自英國的經濟學研究領域，后被引入金融監管體系并得到了進一步發展和延伸。該理念認為政府應建立兩個獨立的監管機構，分別負責保持金融穩定和保障消費者權益。雙峰監管理念主要應用國家是英國和受英式管理體系影響較大的國家。從實踐看，除英國外，英聯邦國家中的澳大利亞也采用該模式，此外荷蘭的監管體制也具有明顯的雙峰監管特點。雙峰監管模式的優點：一是可以保持銀行體系穩健與維護消費者權益并重;二是可以避免監管機構職能的重疊;三是有利于市場的可持續發展。一方面促使市場參與者的合規意識和職業道德不斷提升;另一方面還可以更好地保護市場消費者的權益。雙峰監管模式的不足：一是主觀抉擇目標的優先性，當消費者利益和監管目標發生沖突時，雙峰監管的保護重點偏向性較強。該監管思路傾向于認為銀行系統穩健性永遠是最重要的;二是存在兩個部門同時監管一家銀行的情況，監管負擔較高;三是消費者保護主要通過對商業銀行的行為監管實現，對信息披露的充分性以及評級機構、審計機構專業水準要求較高。

（二）世界主要經濟體應對金融危機的金融監管體系改革和調整

在次貸危機發生前，美國的金融體系奉行分業經營，配套的監管措施也是分業監管。從監管法規看，主要是以格拉斯斯蒂格爾法案為基礎，營造了相對寬松的監管環境。但該模式在金融危機下暴露出監管重疊、成本過高等弊端。危機發生后，美國政府通過多德弗蘭克法案對分業監管的漏洞進行了彌補，將提升宏觀審慎體系的統一性和協調性作為改革重點，提高監管效率，對重要的機構、重要的業務領域進行規范。一方面由金融穩定監管委員會來監管和解決國家金融穩定的系統性風險。另一方面，又在美聯儲內部設立獨立的監管機構，即金融消費權益保護局，強化了宏觀審慎監管和行為管理，完善其分業監管體系。

歐盟作為一個主權國家集團，貨幣雖然統一，但對各國金融機構監管的難題一直沒有解決。金融危機后，歐盟設立歐洲系統性風險委員會（ESRB），協同歐洲銀行業監管局（EBA）、歐洲證券和市場監管局（ESMA）和歐洲保險和養老金監管局（EIOPA）負責金融體系宏觀審慎監管，同時負責銀行、證券和保險微觀審慎監管。2012年6月，為解決監管職能和監管權力分散于各成員國，泛歐監管執行力弱這一弊端，歐盟進一步明確提出，應建立單一標準的監管和處置體系，包括單一監管機制（SSM）、單一處置機制（SRM）和單一存款保險計劃（SDIS），增強宏觀審慎執行處置能力。

金融危機前，英國主要通過金融服務局（FSA）、英格蘭銀行和財政部共同對金融機構實施監管，但金融危機中該模式的表現反映出其存在的不足，即沒有一個強有力的監督機構來監管金融體系風險，同時在英國法律法規體系中，宏觀審慎監管制度也不完善。于是，英國在金融危機后依次推出《2009年銀行法案》《改革金融市場》《金融監管的新方法—判斷、焦點及穩定性》《2012年金融服務法》等法律文件，改革現有金融監管框架。在新監管體系中，金融服務局被拆分為審慎監管局和金融行為局。英格蘭銀行內部新設金融政策委員會實施宏觀審慎監管，制定貨幣政策。審慎監管局被并入英格蘭銀行，同時增強了金融政策委員會的獨立性。英國的強化宏觀審慎的雙峰監管體制也得到進一步完善。

日本早期金融體制帶有較多政府干預成分，在金融監管框架設置、金融立法、政策實施、行為監管等方面“金融行政”特征鮮明。經濟泡沫破滅后，日本進行了金融監管改革，新的金融監管框架融入了宏觀審慎管理理念。在日本，承擔監管職責的機構并非日本央行，而是將監管權設置在金融廳。日本銀行主要職能是對在日本銀行開立賬戶的金融機構進行現場檢查和非現場監測，并對其業務運營、風險管理、資本充足率和盈利能力進行評估，維護整個金融體系的穩定。此外，日本設置了存款保險公司，對投保的金融機構進行監管，對金融機構的行為進行一定程度的約束，同時保護存款人的資金安全，也起到了維護金融系統穩定的作用，提高了應對風險沖擊的能力。

三、我國金融監管的改革與發展

十九屆五中全會上，我國確立了“一委一行兩會”的監管架構，對宏觀審慎監管模式進行完善的基礎性變革，有利于整合監管力量和監管資源，避免多頭監管和重復監管帶來的弊端，對維護國家金融體系的長治久安有重要的現實意義。

國務院金融穩定發展委員是我國宏觀審慎監管框架的核心。人民銀行內部設立宏觀審慎管理局和金融委辦公室秘書局，承擔銀行風險宏觀審慎監管以及系統性重要機構監管等方面的職責。隨著監管理念不斷發展進步，我國的監管思路也逐漸轉變，從單一地職能監管和業務監管逐步發展為宏觀審慎和微觀監管，形成了與貨幣政策相互協調、配合的“雙支柱”監管模式。同時，對于監管機構的設置也從“一行三會”調整為“一行兩會”，成立銀保監會，負責銀行、保險業的微觀審慎和行為監管。中國證監會整體職能和機構設置保持相對穩定。此外，財政部和發改委也各自承擔一小部分職責范圍內的金融監管職能，同時在省、市、縣三級地方政府均開始設立地方金融監督管理部門。

具體實踐中，借鑒世界各國在加固宏觀審慎監管體系方面的具體措施和經驗，在當前金融結算電子化、網絡化;資金跨境流動業務快捷化、渠道多元化;金融風險暴露突然化、蔓延快速化;金融監管主體創新提速，業務模式快速變革、迭代的背景下，要實現金融風險對經濟體系影響創面的最小化，有效對沖、消化金融危機對經濟運行帶來的振動和沖擊，必須建立協調聯動、快速反應的宏觀審慎監管體系，提升風險處置、風險阻斷行動能力。具體的講，應加強宏觀審慎監管專門機構或聯合委員會建設，構建充分體現我國經濟發展水平和運行特點的監測體系，提升對周期風險、宏觀風險、風險蔓延快速識別、應對能力;強化金融監管處置法規制度建設，構建流程周密、授權充分的監管處置環境，提升監管部門化解、處置突發金融風險的職權和能力，快速、高頻消解金融體系運行中暴露的風險和風險隱患，保持經濟和金融體系各項指標在合理區間健康運行。

四、進一步完善宏觀審慎監管的政策建議

（一）持續完善金融立法，強化監管機制

一是強化法律法規制度建設，在現有金融立法的基礎上，針對當前面臨的問題，出臺相應的細則，或者以上位法的形式增強監管法規的權威和可執行性，建立適合當前司法體系的金融法規體系，以法律的形式明確金融治理體系中的處置機構、處置權力、可處置性評估、恢復和處置計劃、信息獲取和信息共享、實施程序、權益制衡等方面的規定，為人民銀行、銀保監會、證監會、存款保險基金管理機構、財政及法院分工合作，形成一套行之有效的問題處置體系。

二是協調好宏觀審慎與微觀監管、審慎監管與貨幣政策、行為監管與功能監管之間的關系，從而形成更高層次的監管合力，更好發揮協同監管的效果。更加強調人民銀行的監管作用，在當前工具基礎上完善逆周期調節機制。增強微觀管理能力，約束資本市場的行為。在對金融市場風險進行處置的過程中，協調好風險處置與金融市場參與者權益保護之間的關系，維護市場參與者尤其是市場參與者的權利。

（二）科學設置金融機構處置機制

一是學習借鑒發達國家經驗，建立統一的金融處置部門，統一管理存款保險基金、投資者保護基金等基金，并賦予該機構對系統重要性金融機構的認定及管理、金融機構風險等級評估、接收處置計劃、確定處置及清算程序等職責，實現對銀行、證券、保險以及金融控股公司等全部類型金融機構的有效處置，防止金融風險通過市場微觀鏈條進行傳播。

二是以數量型監管指標為基礎，建立適用于整個金融市場的風險識別、風險預警和風險處置體系，形成系統化的金融風險防控體系。首先，通過逆周期操作目標，及時干預市場主體的順周期行為，阻斷風險在短時間內的傳播和蔓延。其次，提高監管政策的協同性、互補性，防止出現重復監管和多頭監管，填補監管遺漏。再者，注重風險防控和消費者權益保護并重的監管思路。避免在化解金融風險時侵害市場參與者的合法權益，確保金融市場的可持續發展條件得到保障。

（三）加強監管措施與貨幣政策的協調

一是建立聯席會議制度，相互通報監管政策的目標和執行情況，根據實際的效果，對宏微觀審慎政策進行評估，依據評估結果，對各監管條線的措施進行協同調整，同時定期或不定期商討重大問題。

二是從建立程度較高的金融信息聚合中心，強化信息共享，提升監管的協同性，懲治不規范的市場行為，維護金融市場的穩定。

三是建立定期信息披露制度。根據需要定期或不定期披露監管信息，利用大數據手段監測市場的看法和預期，掌握政策的執行情況，緩解政策預期對金融市場帶來的沖擊。

（四）補全地方金融監管缺口

從宏觀層面完善治理體系的同時，重視監管體系中的基層建設。目前，中央層面監管框架還不能對所有區域特色金融業務實施有效監管。但當區域性的金融風險發生時，按照屬地管理原則，地方政府在救助和處置方面要承擔重要責任，這就使得地方政府的責任、權力和利益不相匹配。為解決上述問題，必須做到兩頭并重，即在從宏觀和全局角度采取改革措施的同時也應研究如何建立、健全和完善地方金融機構的監管制度體系，發揮中央和地方的監管措施相互協調，消滅監管空白和重復監管，更好地達成協同監管的目標。■

（責任編輯：夏凡）

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