重大外匯政策落實跟蹤審計的特點、難點及對策

聶長森 潘文娣 傅瑾

摘? ?要：重大政策落實事關國家戰略發展和市場主體切身利益，只有把政策落實好，才能真正釋放政策紅利，惠及社會主體，更好服務國家戰略。本文將基層外匯局開展的傳統審計與重大外匯政策落實跟蹤審計進行了對比分析，介紹了重大外匯政策落實跟蹤審計的特殊性和挑戰性，提出圍繞政策實施的全流程構建配套措施制定、政策傳導、政策執行、政策落實和政策反饋五大評價指標體系，開展重大外匯政策落實跟蹤審計，并提出要探索制定重大外匯政策落實跟蹤審計操作指南、強化基層外匯局審計隊伍建設、以科技手段助力審計效率提升的工作思路。

關鍵詞：重大外匯政策;落實;審計

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.006

中圖分類號：F831.2? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）11-0056-06

政策落實跟蹤審計已成為各級各部門內審工作的首要職責。開展重大外匯政策落實跟蹤審計是基層外匯局內審部門圍繞外匯管理中心工作，當好政策落實“助推器”，助力外匯領域改革的必然要求。通過開展重大外匯政策落實情況跟蹤審計，持續關注重大外匯政策措施的貫徹落實力度和執行效果，及時提出加強監管和改進政策的意見建議具有重要的現實意義。

一、重大外匯政策落實跟蹤審計的特殊性

重大外匯政策落實跟蹤審計與基層外匯局開展的傳統審計項目相比專業性和針對性更強，在審計對象、內容和邏輯上有較大的不同。重大外匯政策落實跟蹤審計的特殊性主要表現為以下三個方面。

（一）堅持問題導向，注重揭示政策風險隱患

基層外匯局開展的傳統審計項目，重點關注的是本單位工作運行中可能出現的履職風險、業務辦理的合規性及履職成效等。而基層外匯局開展的重大外匯政策落實跟蹤審計，重點圍繞外匯管理改革重點，如落實防范跨境資金流動風險、促進貿易投資便利化等方面的重大政策措施的情況等，旨在揭示政策執行中遇到的問題和難點、可能存在的風險隱患，以問題為導向，提出解決問題和優化政策落實工作機制的可行性建議等。

（二）堅持目標導向，關注政策落實全流程

傳統的審計項目主要是集中于本單位依法行政工作、財務管理和內控制度的執行等方面，防范可能發生的履職風險。而重大外匯政策落實跟蹤審計，審計的目標是發現重大外匯政策執行中的堵點問題，提出解決方案，提升政策執行的效果，從而更好的服務國家戰略的實施。基于這一目標，重大外匯政策落實跟蹤審計則需要關注從政策落實工作的推進情況到配套措施、實施細則的制定情況、政策傳導、政策落地的全流程開展審計，客觀評估政策貫徹落實情況。

（三）堅持需求導向，覆蓋政策涉及全部主體

基層外匯局傳統的內部審計工作，其審計對象通常為內部的職能部門。而重大外匯政策落實跟蹤審計需要關注政策實施的全流程。由于基層外匯局貫徹落實重大外匯政策時，主要負責地方配套措施的制定、政策傳導和業務指導等工作，而政策的實施主體可能涉及相關政府部門、銀行金融機構等，在開展審計過程中，審計組需要以需求為導向，通過問卷調查、開展政銀企現場座談、實地走訪等方式，廣泛調研政策執行情況，審計的對象不僅涉及政府機構還可能涉及銀行金融機構、企業等，覆蓋面更廣。

二、重大外匯政策落實跟蹤審計的挑戰性

（一）政策評價標準較難確定

在開展重大外匯政策落實跟蹤審計過程中，不同的外匯政策實施效果的評價標準可能不同。一是重大外匯政策貫徹落實跟蹤審計內容復雜，且政策的執行主體經常涉及到銀行金融機構等。二是重大外匯政策效果的顯現是一個長期和漸進的過程，傳統的審計評價標準難以適用重大外匯政策落實跟蹤審計的要求。在開展審計過程中，通常因為對政策貫徹落實的效果沒有明確的標準和充分的依據，導致審計結論中對政策落實情況關注不夠，轉而關注政策執行中的合規性問題，從而偏離重大外匯政策落實跟蹤審計的初衷。

（二）審計技術方法復雜度高

重大外匯政策落實跟蹤審計需要處理和分析的業務材料和數據較多，審計復雜度更高。一是相較于傳統的合規性審計，重大外匯政策落實跟蹤審計的覆蓋面更廣泛，審計的過程更加復雜，審計標準的把握難度更高。二是開展重大外匯政策落實跟蹤審計過程中需要對執行政策的大量外匯業務數據進行分析，僅僅依靠傳統人工現場查閱資料的審計方法，難以適應政策落實跟蹤審計的要求。

（三）審計隊伍綜合素質有較大差距

重大外匯政策落實跟蹤審計對審計人員的外匯政策水平提出了更高要求。一是開展重大外匯政策落實情況審計，更關注外匯政策落實績效，應能對外匯政策實施的效果和效益進行綜合判斷和評價，需要準確反饋市場主體執行外匯創新政策中遇到的問題、對政策應用中的意見建議、政策執行中是否存在變形走樣的情況等關鍵信息。這就要求要審計人員準確把握重大外匯政策的內涵，將對審計人員的外匯政策水平提出更高要求。二是基層外匯局內審人開展政策落實跟蹤審計經驗不足，通常更多關注外匯業務辦理的合規性，且不直接參與政策的執行，對政策內涵的理解和政策落實效果的評價能力有待提升。

三、重大外匯政策落實跟蹤審計的方法

重大外匯政策落實跟蹤審計，最重要的是圍繞外匯政策實施的全流程制定完善的政策效果評價指標體系，科學評價政策執行效果，揭示政策執行中的具體問題，進而提出合理化建議。本文結合基層外匯局開展的重大外匯政策落實跟蹤審計實踐情況，探索構建重大外匯政策實施效果評價指標體系，并用于指導實踐。

（一）重大外匯政策跟蹤審計評價指標體系構建邏輯

重大外匯政策落實跟蹤審計評價指標體系，必須圍繞外匯政策實施的全流程，能夠全面、科學評價政策實施情況，緊扣外匯管理改革方向，且在開展審計中應具有較強的可操作性。本文以過程為導向，提出圍繞政策配套措施制定、政策傳導、政策執行、政策落實和政策反饋等五個方面構建重大外匯政策評價指標體系（見圖1）。

（二）重大外匯政策實施效果評價指標的具體內容

根據政策跟蹤審計指標體系構建邏輯，結合基層外匯局開展重大政策落實跟蹤審計實踐，本文對外匯政策實施的五個重要環節進行梳理，細化為5項一級指標和15項二級指標（見表1）。

一是回歸政策本源，關注配套措施制定情況。基層外匯局制定配套措施和相關實施方案是貫徹落實重大外匯政策的重要方式，是推動重大外匯政策落實的重要手段。開展重大外匯政策落實跟蹤審計應重點關注制定的實施方案是否不折不扣的對重大措施進行細化落實;制定的配套措施和實施方案是否具有可操作性;是否存在不易理解，不易操作的情況;配套措施的制定依據是否充分、合理;是否存在政策依據不當的情況等。

二是夯實工作作風，緊盯政策傳導情況。政策傳導的到不到位，是體現基層外匯局工作作風是否扎實，是否履職盡責的重要內容。在對重大外匯政策傳導情況審計中，應重點關注以下兩個方面。一方面是開展政策宣傳情況。是否建立常態化政策宣傳傳導機制;是否通過網站、新聞媒體等及時進行宣傳報道和政策解讀;是否通過研討會、座談會等會議形式向銀行、企業、個人等市場主體進行便利化政策傳導等。另一方面是市場主體對重大外匯政策的了解程度。以結果為導向，對轄內市場主體對最新出臺的便利化政策等的了解程度進行調查，從而評估基層外匯局重大外匯政策傳導工作成效。

三是壓實主體責任，瞄準政策執行情況。重大外匯政策落實的好不好，重點要關注是否嚴格執行政策的各項要求，包括相關管理機制的調整情況。如是否及時更新相關的業務辦理指南;是否指導銀行按照最新的政策要求辦理業務等。相關銀行等金融機構對政策的執行情況，如新出臺的試點業務在轄內的開展情況，包括銀行機構辦理是否能夠按照創新政策要求開展業務等。

四是突出結果導向，注重政策落實效果。良好的政策執行效果，是貫徹落實重大外匯政策的基本要求。重點關注政策出臺后市場主體反應情況。如是否便利市場主體辦理業務;是否降低市場主體到外匯局或銀行辦理業務的腳底成本。便利化政策實施成效是否獲得地方政府肯定等。同時應深入了解對當地涉外經濟產生的影響情況。如創新政策相關的業務外匯收支增長情況，轄區外商投資金額增長情況，涉外企業名錄企業數量增長情況等。

五是暢通工作機制，重視政策反饋情況。政策反饋主要是反映，基層外匯局是否對轄區重大外匯政策的執行情況、落實效果及時跟進調研，對政策執行中的問題，是否及時提出可行性解決方案，對政策惠及主體的反饋是否及時解答，是否階段性總結政策執行中的問題，提出優化政策落實機制的工作建議等。具體來看，主要包括便利化政策執行后是否及時對市場主體開展實地調研;是否對政策實施效應開展階段性評估;是否及時反饋便利化政策執行存在的問題;是否針對政策實施情況提出針對性意見建議及時反饋;是否對市場主體反應較多的問題開展針對性解讀培訓等。

（三）重大外匯政策落實跟蹤審計指標體系的應用

一是化整為零，逐項梳理工作推進情況。重大外匯政策落實跟蹤審計是一項復雜的系統性審計項目，在開展審計過程中，可基于以上評價指標體系，將審計項目化整為零，針對每一個細化的評價指標，梳理相關單位、部門工作推進的相關材料，具體操作中，可通過查看工作報告、開展座談會、實地走訪等多種形式深入了解每項工作成效。

二是對比分析，綜合評價政策落實效果。重大外匯政策的實施是一項長期推進的工作，在開展審計時，可采用對比分析法，針對政策實施不同時間節點的，工作推進情況、業務開展成效等，進行對比分析，并綜合各項評價指標的審計評分，對重大外匯政策落實效果進行綜合評價。

三是精準定位，準確揭示風險隱患。對得分較低的評價指標，可精準定位到政策實施中的薄弱環節。審計部門可結合審計情況，精準反饋政策落實中的問題，及時揭示風險隱患，并提出改進和完善的建議。

四、強化重大外匯政策落實跟蹤審計的思路

（一）探索制定重大外匯政策落實跟蹤審計操作指南

規范的審計操作指南是重大外匯政策跟蹤審計的迫切需要。一是結合外匯管理政策實施特點，探索制定較為統一的操作指南。對基層外匯局開展的重大外匯政策落實跟蹤審計內容、重點關注事項、審計的方式、政策效果評估標準等進行總體設計，優化提升政策落實審計的工作機制，完善評估標準。二是基層外匯局在開展重大外匯政策落實跟蹤審計時，結合要審計的政策實際情況，準確把握政策內涵，按照“一審一案”的要求，制定可行性高、可操作性強的審計方案，夯實審計基礎。

（二）強化基層外匯局審計隊伍建設

當前，基層外匯局審計人員數量有限，為進一步提升審計工作成效，可通過以下兩方面加強審計隊伍建設。一是加強審計人員的政策培訓。在開展審計前，可邀請相關業務部門專家對重大外匯政策進行解讀，重點理解政策出臺的初衷、內涵及要解決的問題，提升審計人員政策水平。二是建立聯合審計組。邀請重大外匯政策涉及的部門業務人員全程參與審計工作，確保政策的每一項業務和每一個環節都有人懂，形成內部審計監督合力，在審計中鍛煉和提升審計隊伍，不斷提升審計人員綜合素養和審計工作質量。

（三）以科技手段助力審計效率提升

隨著外匯管理信息化系統建設的不斷完善，數字化進程不斷提升，大量的審計資料都以電子化形式保存，且業務數據的數據量巨大，迫切需要使用大數據、云計算等方法提升審計工作效率。一是不斷完善重大外匯政策落實跟蹤審計模型。總結已開展的政策落實跟蹤審計工作經驗，利用人工智能和大數據算法設計審計模型。二是加強和完善已制定的審計模型。在審計工作中，加強對模型的應用，使用已制定的算法模型開展審計實踐，對應用遇到的問題不斷優化，建立健全模型應用和優化工作機制，形成良性循環，不斷提升重大外匯政策落實跟蹤審計工作成效。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]徐麗紅.關于“兩統籌”在重大政策落實跟蹤審計中的運用及思考——基于金融支持疫情防控及復工復產政策落實視角[J].中國內部審計，2021（8）：56-59.

[2]張耀宏，周旭東，李天星.“四化四審多維”重大政策措施落實情況跟蹤審計機制探索[J].中國內部審計，2021（6）：31-34.

[3]馬明，柏春紅，封守華.重大政策措施落實跟蹤審計的理論重構研究[J].會計師，2021（11）：72-73.

[4]孫權.基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況審計實踐的比較研究[J].中國集體經濟，2021（17）：80-81.

[5]大數據在重大政策措施落實跟蹤審計中的應用[J].現代審計與經濟，2021（2）：12-14.

[6]羅爽.基于“三維”視角的基層央行重大政策措施貫徹落實情況審計[J].中國內部審計，2021（4）：39-43.

[7]張林，焦海清.基層央行開展重大政策措施落實情況審計的現狀、難點及對策[J].大眾投資指南，2021（8）：21-22.

[8]張龍平，熊雪梅.我國政策執行效果審計研究——關于政策執行效果評價指標體系的構建[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2020（2）：79-90.

[9]趙曉紅.踐行新時代內部審計的重要使命? 助力國家重大政策措施貫徹落實[J].中國內部審計，2019（10）：11-14.

[10]王曉光.內審如何在促進國家重大政策措施貫徹落實中發揮作用[N].中國審計報，2019-06-19.