中國土地征收制度變遷的財政邏輯

匡凱

基金項目：國家社會科學基金青年項目（17CFX064）

作者簡介：匡 凱（1985—），男，湖南汨羅人，博士，中南大學法學院副教授，研究方向：土地管理，經濟、社會與法治發展。

摘 要：土地征收制度會受到財政政策影響。1959-1982年，財政權力下放、重工業優先支出，致使農村通貨膨脹、地方征地權力增大，所以征地審批機關級別提高、權力回收，補償標準上調。1982-1998年，分稅制促使政府通過城市擴張提高GDP，加之通貨膨脹使得征地程序更嚴格，補償標準提高。新世紀公共財政下，法律細化了“公共利益”范圍、提高了征地透明度，農民參與土地分紅。財政從家財型向稅收型轉變，應當要嚴格征地程序，加強社會保障，處理好“央-地”關系。

關鍵詞：財政制度;土地征收制度;家財型財政;稅收型財政

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217（2021）06-0111-07

一、引 言

中共十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這意味著財政已經從單純的國家理財工具，上升為關系到“國家治理體系和治理能力優劣的具有基礎性、支撐性的重要要素”[1]。觀察發現，我國財政制度的幾次變革與土地征收制度變遷的四階段[2]在時間上有重合，這僅是時間上的巧合，還是存在某種內在聯系？顯然，土地征收的收益和成本作為財政收支的內容，必定會受到后者的影響。那么我們進一步追問：財政政策對土地征收制度的影響具體表現在哪里？由于財政政策引起的宏觀經濟變化，是如何影響到土地征收的？財政作為國家治理手段又將如何影響到土地征收制度？

本文從財政社會學①的角度，以土地征收制度變遷的四個階段為線索，分析建國后“家財型財政”到“稅收型財政”轉變對土地征收標準、征收程序、國家責任和補償標準的影響，從而為今后財政制度和土地征收制度的調整提供一定的借鑒和指導。

二、1950-1958：征地初始階段

（一）1950-1954：土地征收制度輪廓的確立階段

本階段關于土地征收的規定分散在1950年《土地改革法》、1950年政務院《關于鐵路留用土地辦法的幾點解釋》、1950年《城市郊區土地改革條例》和1953年《國家建設征用土地辦法》等法規中，具體包括：

第一，征收標準上，未明確區分國家利益和公共利益。1954年《憲法》第十三條規定“公共利益”標準，而政府的文件中則以“國家利益”和“人民的長遠利益”為標準。第二，國家責任上，主要采用農業安置和招工安置，如“調地補償”，變農民為體制內工人，強調農民的“歸屬”。第三，土地征收補償上，一是無補償，如1950年《土地改革法》規定征收農村中祠堂、廟宇、寺院、學校和團體的土地，不需要給予補償。二是一定補償，如《國家建設征用土地辦法》規定的以土地3-5年的產量總值為標準進行補償。第四，在征地程序方面，依據用地面積和遷移居民數量確定審批機關的層級，最低可至縣級人民政府。

1953年前主要是要建立國家統一財政制度。1950年《關于統一國家財政經濟工作的決定》規定了“三統一”：統一全國財政收入、統一全國物資調度和統一全國現金管理。土地征收上，也初步形成了制度框架，如相應的財政支出方式（是否給予補償和補償標準），中央和地方的關系和權限等框架也已成型。

在新中國成立初期，國庫較為空虛，財政措施是擴大收入，減少支出。被征地農民以“安置為主，補償為輔”的方式，可以將對他們的補償性財政支出，變為國家（集體企業、國營企業和生產隊）的財政收入，以盡量在征地問題上實現財政收支平衡。

（二）1954-1958：征地制度的第一次調整

在征地制度已經基本確立的情況下，1958年國務院修改了《國家建設征用土地辦法》，除征收標準，國家責任、補償數額和征收程序上都有變化。

第一，國家責任上，要求“盡量”就地安置，強調農民的地域歸屬性。第二，中央下放了權力。如批準程序上，取消了全國性和地方性用地的區分，僅以數量區分程序繁簡。第三，征收補償上，縮小為2-4年的土地定產量總值標準，增加了附著物和農作物的“公平合理”補償原則。第四，突出了“節約用地原則”。

此時，社會主義改造已見成效，高級合作社普及全國。1953年抗美援朝勝利減輕了財政壓力，但同年的經濟決策失誤卻引起了財政赤字。該階段財政的主要目標是鼓勵增產、貫徹農業合作化和保障工業發展。在央-地關系上，由中央集中管理變為地方靈活處理。引起征地制度變化的原因有：

第一，財政收入需要有稅源數量的保障。1953年“一化三改造”中，農村基本消滅了個體戶。1956年國務院批轉財政部報送的《關于1956年農業稅收工作中幾個問題的請示》，規定：“對于初級社一般也應改為以社為單位征收。”這意味著國家最終建立起了按社而非按農戶征收農業稅的制度。也即無論合作社中人數多少，稅賦量不變。采用就地安置和農業安置能減少人口流動，保障稅源。

第二，良好的稅收政策增加了農民收入，為減少土地征收補償提供了基礎。1954年修改的“臨時商業稅”規定農民銷售自產品給國營公司和合作社，可以免納臨時商業稅。這大大促進了農民開展農林副業的積極性。1954-1957年，農民出售農副產品獲得的收入從196.3億元上升到227.1億元[3] ，漲幅達到15.7%。陶希晉在《關于國家建設征用土地辦法修正草案的說明》中匯報：“鑒于農業合作化以后農民的生產、生活都有所提高，原來的標準，就顯得有些過高，……修正草案本著既照顧群眾利益又節省國家開支的原則，將補償標準改為二年至四年的定產量總值”[4]。

第三，預算改革加大了地方財政自主性，地方在央-地關系中占據了主動性，為征地權力下放提供了財政上的支持。1953年中國的財政狀況好轉后，中央為調動地方生產積極性，取消了統收統支的政策，下放財政權。依據周恩來改進預算管理體制的指示和鄧小平的財政六條方針，財政部改進了1954年預算收入分類分成的管理體制。農（牧）業稅屬于固定比例分成的種類，地方固定收入和固定比例分成收入兩項合計，劃分給地方的部分，一般可以達到各省（市）預算支出的60%-80%[5]。在這種財力支持下，土地征收中的權力幾乎都是由地方負責。

第四，應對財政赤字要求厲行節約，國家緊縮銀根。1953年和1956年確定的《國民經濟計劃（草案）》中基建規模過大，導致出現財政赤字。1956年基建投資比上年增長62%，但是同期財政收入只增長了5.7%。由于實際執行的結果大超預算，所以只好向銀行借款。原計劃增加貸款2.9億，但最終增加到了9.4億，這又引起了通貨膨脹[6] ，1957年的計劃對基本建設的規模進行了壓縮。基本建設用地來源于土地征收，故此《國家建設征用土地辦法》中也就重點強調了節約原則。

三、1959-1982：計劃經濟時期的征地制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現

1958-1978年間，中國政治、經濟環境不穩定，財政工作較為混亂，征收制度變化不大。改革開放初期，國務院頒布《國家建設征用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》，調整了征地制度：

第一，修改了征收標準。1978年《憲法》取消了征地“公共利益”的條文，1982年《國家建設征用土地條例》的第一條確立了“保證國家建設”的征地標準。第二，在國家責任方面，確立了農業安置、招工安置和移民安置三種途徑。目的仍然是讓農民處于體制內。第三，征收補償上，由總產量值計算法變為平均年產量倍數計算法，并規定了補償費和安置補助費合計的“二十倍”最高額。第四，征收程序上，加強了中央的權力，如規定了中央的直接批準權，征收土地的選址、面積都必須經過縣、市人民政府的審核，改變了以往計劃部門批準即可的制度。第五，將節約用地提高到了國策的地位。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

財政權力下放和重工業的優先支出是造成上述制度變化的主要原因，而大躍進的浮夸風和“文革”則加劇了后果。

1958年，我國確定了“收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一變”的財政政策。中央的目的是下放財力，搞活經濟，但“大躍進”的左傾思想使得地方分得的機動財力遠超設想。農村“兩放、三統、一包”，將國家在農村的糧食、商業、財政等部門的服務權限幾乎全部下放到人民公社，中央對地方的管理難度較大。“文革”中，財政機構撤并，地方受中央管控弱化，征地工作基本無法可依。1971年，國家預算管理恢復收支包干制。其預期是調動地方的積極性，但是當時社會環境卻造成了地區間財力不平衡，削弱了中央機動財力，使得地方權力和財政難受中央管制。

為解決包干制的問題，1974年全國試行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干”，但這不利于中央財政收入，也難以體現地方預算的權責關系，地方財政基本處于無責可究的狀態[7]。直至1976年，國家才開始恢復“收支掛鉤、總額分成、一年一定”的財政政策，其后確定了中央對地方的預算管理體制。1980年財政從統收統支變為分灶吃飯，這種財政政策實行時，僅實現了統收，卻未實現統支。地方遇到征地難題時，仍然要中央財政撥款。最終，中央的財政逐年下降，權力進一步被削弱。而這又使得農民將多要征地費作為致富途徑，政府的“吃大項”、揩油的情況時有發生[8]。

財政的重工業優先支出政策改變了農民在征地中的地位。1958年，中共中央通過《全黨全民為生產1070萬噸鋼而奮斗》的決議，“鋼元帥升帳”導致物資積壓和農產品缺乏。為加大投資工業，國家增發鈔票。但農產品短缺，貨幣便流向農村，農產品大幅度漲價。1962年，農民只用正常價格10億元的物資，換到了30億元左右的鈔票[9]。通貨膨脹致使農業產值提升，征地補償費用增加[10]。而補償數額一旦增加便很難再下降，為了減少后續征地的阻力，國家改變了征收補償計算方法。同時，為了防止地方政府和農民基于強勢地位漫天要價，1982年《國家建設征用土地條例》確定了保證國家建設的征收標準，規定了補償上限和相應的程序。

“文革”期間，地方掌握了較大的財力，在基礎設施和重工業上存在較大的重復建設。以水泥為例，1969-1970年，全國各地小水泥廠的產量，已占全國水泥總產量的40%。到1972年，全國小水泥廠增加到2400多個，70%的縣都有了水泥廠[10]。 基本建設項目多，但是使用效率卻不高。1979年，李先念在全國計劃會議上指出，1970年以來，基本建設規模過大，積累率過高，1978年積累率達到了36.5%。重復基礎建設分散了財力物力，重點建設上不去，還浪費了大量耕地。

總之，“大躍進”中過度重視重工業生產，地方財力和權力集中，地方政府征收耕地進行了重復性建設。但由于建設缺乏程序的保障，土地浪費時有發生，故此國家將節約用地上升為國策。

四、1982-1998：改革開放之后土地征收制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現

1986年《土地管理法》是土地領域內的重要法律。基于合憲性要求，法律規定了征收的“公共利益”標準。其他的一系列規范性文件，如《關于國家建設用地審批工作的暫行規定》《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《土地管理法實施條例》，在征收補償、國家責任及央-地關系方面并未有太多的變動。

1998年，國家修改了《土地管理法》，頒布了《土地管理法實施條例》，征收制度有了相應改變：

第一，征收程序上，中央回收了部分權限。其一，將1988年的分級審批改為1998年的土地用途管制制度，國家控制了土地用途的指標。其二，“農改建”的審批權從基層回收到省級政府和國務院。其三，增加了法律責任條款，加大了對行政機關的監督和責任追究力度。

第二，提高了補償標準。1998年的耕地補償費由原來三年平均產值的3～6倍提高至6～10倍，安置補助費由被征耕地三年每畝均產值的2～3倍提高至4～6倍。每公頃最高補助額從被征地前三年均產值的10倍提高到15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的20倍提高為30倍。

第三，以貨幣安置為主，取消了農業安置和就業安置。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

影響上述制度變化的財政原因主要包括：

第一，分稅制改革導致地方財力下降，政績的唯GDP論使得地方政府將征地作為新的財政收入點。中央通過加強程序來規范征地行為，減少由此引發的糾紛。

在原財政包干制下，中央財政并非處于主導地位。1994年，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確了分稅制。自此中央財政開始占據支配地位。1990-2004年，地方財政支出與財政總支出的比例基本維持在70%左右，但是地方財政收入占財政總收入比卻從1993年的80%下降到1994的45%，直到2004年，數值基本都在50%左右[11] 。地方為解決財政困境，只能從中央分配的營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅和耕地占用稅等稅款方面著手加大財政收入。于是在“以地興企”中，地方政府“承擔了繁重的招商任務，很多違規操作土地征收的案例中政府是最主要的推動力”[12] 。

1998年之前，征用補償采取1986年的標準，這與城市飛漲的地價相比明顯偏低，由此出現了大量的征地沖突、亂占耕地[13]。國家不得不通過嚴格征地程序來應對這些問題。

第二，通貨膨脹使得征收補償數額再次增加。1988年“分級包干”制擴大了地方的財權和事權，地方投入大量資金建工廠，但企業缺乏現代管理經驗，生產線產出少，這導致市場貨幣多而產品少。1988年國家基本建設投資中固定資產交付使用率只有65.8%[14]。這造成了社會的結構性通貨膨脹。

在財政支出方面，支農投資減少。1981-1989年連續九年，每年農業基本建設投資總額和農業基本建設投資占基建總投資的比重都在下降[15]。到20世紀90年代，資源要素仍向非農產業流動。1994年耕地面積減少570萬畝，全國1/3以上水庫帶病運轉。1994年稅制改革初期，國家支農支出占財政支出比重降到了8%，農業投資占全部國有單位投資的比重僅為1.7%左右[16]。由于農業產出少，市場缺乏足夠的農產品，而貨幣又向農村流動，導致農村通貨膨脹嚴重。

外匯方面，我國開始了外匯體制改革，中國人民銀行公布《關于進一步改革外匯管理體制的公告》《結匯、售匯及付匯管理暫行規定》和《外匯賬戶管理暫行辦法》，財政部發布了《非貿易非經營性外匯財務管理暫行規定》。新的規定取消了外匯收支的指令性計劃，強調國家運用經濟、法律手段對外匯和國際收支進行宏觀調控[17]。市場放開后，國家產品大量出口，1993年外匯儲備211.9億元，1994年的外匯儲備則高達516.2億元，增長了143.6%[18] 。這直接導致了國內市場中產品數量少、貨幣量多，通貨膨脹又加劇。從數據來看，1993年中國通貨膨脹率為13.2%，1994年達到21.7%。1993年我國居民消費價格指數上升14.7%，全社會商品零售物價指數上升13%;1994年兩指數分別上升24.2%和21.7%。1995年4月，全國35個大中城市商品零售價格指數與上年同期相比增長15.2%，消費價格指數增長19.7%，而糧食價格增長了57.8%[19] 。而同期美國的通脹率則只有5%左右[20] 。通貨膨脹導致按原標準補償已經不再合適，故法律提高了補償標準。

第三，企業市場化改革和社會保障的完備使得國家責任轉向以貨幣補償為主。計劃經濟中用地單位承擔著就業安置責任，但市場經濟中，用地單位自負盈虧，必須要“輕裝上陣”。貨幣安置方式簡單，成為了最普遍的失地農民安置方式。 另外，國家加大了社會保障方面的支出，通過轉移支付的方式保障了農民征地后的生活。到1997年，農村社會保障服務網絡覆蓋率達到40%，養老保險年支出33368萬元，除農村集體組織外，國家還支出1.1億元保障農村五保戶生活[21] 。農村鄉（鎮）共有衛生院5.1萬個，有醫療點的村數占總村數的89.3%，鄉村醫生和衛生員132萬人[22] 。隨著改革開放的深入，財政不再直接對國有企業注資，轉而提高社會保障和民生的支出。這意味著“財政支出的生產建設特征讓位于社會發展，讓位于公共服務的均等化”[23]。

五、新世紀土地征收制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現

此階段土地征收制度的變化趨勢主要包括以下幾個方面。

第一，征收標準上，公共利益的界定越來越明晰。2019年《土地管理法》規定了軍事、外交、能源、水利、交通、通信、郵政、科教文衛、環境保護等內容屬于公共利益的范疇，可以征收土地。明確公共利益的外延，能夠有效地限制政府權力濫用。

第二，征收程序上，政府的權力越來越受到限制。一方面，1998年和2019年的《土地管理法》《征收土地公告辦法》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中規定了征求意見、聽證和安置等程序為征收的前置程序。這使得整個征收過程透明化，同時也以民意的方式限制地方政府征收土地的權力。另一方面，2019年《土地管理法》將建設用地范圍擴大到了集體土地，也減弱了政府征收的權力。

第三，提高了補償費用，新增不得降低生活水平原則。《關于完善征地補償安置制度的指導意見》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《土地管理法》中的不降低原有生活水平原則突破了先前的30倍最高數額。此外，征地區片綜合地價計算方法改變了征地中的“剪刀差”，提高了農民的征收補償費用。

第四，確定了以貨幣補償為主，兼及考慮其他安置的方式。2004年國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中規定了“農業生產安置”“重新擇業安置”“入股分紅安置”以及“異地移民安置”。2019年《土地管理法》中則確定了貨幣安置的方式。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

影響上述土地征收制度的財政原因主要包括兩個方面。

一方面，公共財政目標和框架的確立，明確了財政支出的方向，農民征地后的生存有了保障。1998年稅費改革，國家將非規范性的政府收入納入到規范化的道路[24] 。同年全國財政工作會議上，當時的財政部長項懷誠提出建立公共財政框架的目標。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任”。這都標志著財政要向公共型和服務型轉變。定位了財政的公共目的，也就定位了土地征收中公共利益標準：只有為了公共利益的需要，才有資格啟動財政支出。

此外，中央部分財政收入通過轉移支付返還給地方，以實現公共目的。2009年，農村社會保障體系建立，政府補貼成為新型農村社會養老保險的三個來源之一。2010年，國家再次提高農村社會保障水平和補助標準。2018年國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，其中提出優先和重點保障的八大類支出中，就涵括了教育、就業、養老、醫療、生活救助和住房保障。且在2019年《土地管理法》中還規定了農地就業、擇業就業培訓和基本住房保障，這都為征地農民失地后的生活和工作提供了制度保障。

另一方面，土地財政中，“剪刀差”的分配方式引發了諸多矛盾。通過確定綜合地價標準和嚴格的程序，弱化政府財政對土地的依賴，從而減少尋租現象。

1994年分稅制改革之后，地方財政收入占總財政收入的比重從之前的80%降至45%左右，但地方財政支出卻一直維持在65%以上[25] 。于是他們轉向了獲取土地收益來增收。2018年1-8月，國有土地使用權出讓收入占政府性基金收入的比重達到85.6%，相當于全國一般公共預算收入的1/2[26]。

與地方政府通過土地征收而獲得的出讓金相比，農民所獲得的土地征收補償非常少。在出讓的土地收益中，農民僅得到成本價的5%～10%，村級經濟集體得到25%～30%，政府及各級部門得到60%～70%[27] 。地方政府通過“賣地”增長GDP，獲得大量財政收入，這使得征地變得越來越有吸引力，一些政府甚至不將土地出讓金納入財政收入[28] ，其中不規范的征收時有發生。2013年，在國家對農地轉用和土地征收審批事項的監督檢查中，新增的14.86千個批次項目中，4.02千個違法，占到了總數的27%[29] 。

為了增強對地方的控制，減少征地帶來的矛盾。2019年《土地管理法》便在程序上進行嚴格控制，提高透明度。同時法律規定農民通過參與分紅的方式來分享征地中所獲的收益，減少地方政府的土地收益依賴，弱化地方財政權力，再次平衡中央與地方的關系。

六、結論及啟示

按照財政社會學的理論，中國主要存在家財型財政和稅收型財政兩種類型[30] 。家財型財政強調收入來源于政府支配的財產，國家的財政收支就是社會的收支，財政中只有國家的單一主體。稅收型財政指財政收入主要依靠稅收，社會與國家分離，社會以其財力作為國家的收入部分。稅收型財政又包括了兩種：一種是落后型稅收財政，主要指稅收依靠土地、進出口貿易和寡頭企業;另一種是先進型稅收財政，它是向流動性商品（資產）、國內貿易和勞動收入征稅，支出則用于提供公共服務和社會保障[31]。

從前文梳理中，我們發現，隨著財政從家財型轉為稅收型，中國的土地征收制度也受其影響而變化。

第一，家財型財政中收支的單一性向稅收型財政收支多元性的轉型表現在：一方面，土地征收中國家責任的變化。家財型財政的收支是一個封閉的系統，財政資源在國家內部循環，故而是以身份為主的農業安置和就業安置。農民失地后被安置在另一個位置上，從而保證財政收入來源總數不變，新單位為其提供各種保障。稅收型財政中，企業有了明確的市場主體地位，農民的社會保障由財政支付，這也就實現了貨幣補償安置為主的國家責任轉型。另一方面，國家財政的主要來源也決定了補償的數額。家財型財政中，企業是國家的財產，國家當然會對之投入更多。相應的，為減少財政支出，征地農民的補償就會較少。落后型稅收財政中，土地是財政收入的主要來源，直到農民參與土地收益分紅，才逐漸改變這種情況，實現向先進型的稅收財政類型轉變。

第二，國家利益向公共利益的轉型。家財型財政“強調收入與公眾無關，不需要公眾的同意”[31] 。這意味著它注重國家利益，土地征收中也保護國家利益。稅收型財政關注社會與國家之間的關系，這也是公共財政中公共利益的題中必有之義。在土地征收的標準上，“八二憲法”重提公共利益，《土地管理法》《物權法》《民法典》等法律確定了公共利益原則，2019年《土地管理法》中公共利益范圍的確定，公共財政的支出逐漸在征收制度中體現和明確。

在財政治理中，國家治理體系和治理能力的現代化就體現為財政的公共性轉型。之所以財政具有這樣重要的作用，本質上是因為財政收入、支出撥付以及政策實施，是實現國家治理的重要物質基礎[32] 。那么在新時代之下，公共財政需要在以下幾個方面對土地征收的相關問題予以保障：

第一，在公共財政的支出方面，應當加大地方法治社會和基層民主建設的投入。農民在征地中容易受到權利侵害，這就要求一方面要加大基層民主建設投入，擴寬征地農民反映意見和建議的渠道，例如通過征求意見、聽證甚至是村民代表監督的方式在程序上保證土地征收過程的透明性，從而減少地方政府和基層政府的權力空間，保證基層民主落到實處。另一方面，加大地方法治社會建設，明確在土地征收過程中法律秩序的運行，能夠讓人們自覺守法，發生問題時能通過司法，而非群體性糾紛的方式來解決。

第二，公共財政應加大對農村基本保障和農村經濟發展的政策支持。一方面，加大對農民社會保險、醫療保險、就業保險等社會保障的投入，使得農民在醫療和子女教育等方面有較好的保障，使失地農民從土地保障進入到社會保障。另一方面，加大農村經濟發展的優惠政策，健全農村公共就業服務和終身職業技能培訓制度。對失地農民或者集體組織開辦企業能夠給予稅收上的優惠，使得其能夠有效地利用貨幣補償金。加大對失地農民的勞動技能培訓，擴寬失地農民的就業渠道，讓安置補償金真正起到安置的作用[33]。

第三，處理好中央與地方的關系。通過劃分中央與地方的財權和事權，確定各自在土地征收和整個國家經濟中的地位。通過《憲法》《財政法》《預算法》等法律規定中央和地方的權責，以及它們在財政上運行的程序，做到中央在財政問題上，既能放得開又能收得回;地方政府既具有活力，可以發揮能動優勢，又能夠守法，保障農民權利。

注釋：

① 財政社會學是社會學的一門分支，它考察“稅收和公共財政是如何影響政治、經濟、文化、制度和歷史因素，以及如何受到這些因素影響的”。見John L， Campbell. The State and Fiscal Sociology[J].Annual Review of Sociology， 1993（19）：13-185.

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（責任編輯：王鐵軍）