個稅起征點一刀切有利公平？

編者按：

中國又處于新的一輪財稅體制大變革前夜。全國人大常委會選擇了把“個人所得稅修正案”納入聽證程序。從某種意義上講，這項決策是本輪財政體制改革的奏鳴曲。

在這首曲調中，我們第一次看到財政部的官員、學者們為一項法律不厭其煩地、邏輯地在各種場合向公從做出解釋，也為公眾或業界人士提供發現這些邏輯的漏洞以及站出來辯駁的機會。

就像任何一項法律都永遠不是最公平的道理一樣，在這段奏鳴曲中，它給了我們一個追求——法律產生過程中的公平。

史耀斌的漏洞

在上月底結束的全國人大個稅起征點聽證會上，1500元扣除標準再次成為民意“靶心”。盡管從公開聽證與相關報道的情況看來，個稅起征點依然有可能再次上調，但公眾的滿意率并不高。

公眾滿意率不高是意料之中的事。截至目前，一個信息一直非常地明確——個稅起征點將不考慮地區差異，一旦以立法的形式確立之后，任何地方都不得擅自更改個稅起征點。

這種執行全國統一的扣除標準也被公眾叫做全國“一刀切”式起征點政策。這種觀點最直接的代表者是財政部稅政司司長史耀斌，在個稅起征點聽證會上，史司長公開表態：全國統一扣除標準有利于稅收公平。

不妨再看看史司長的陳述：“如果實行地區稅收差別待遇，富裕地區扣除標準定得高，貧困地區定得低，不但起不到合理調節收入分配的作用，還會加大不同地區收入差距，形成稅收逆向調節。同時，全國統一扣除標準，有利于人才在全國的自由流動，也有利于為中西部地區經濟社會的發展創造公平的稅收環境。”

個稅起征點全國統一與人才自由流動之間究竟有多大關聯姑且不論，我們首先可以否認讓中西部站在同一個起跑線上征稅就叫公平，要是那樣的話，個稅收人中的很大一部分也不需要由中央以財政轉移支付的方式調撥給落后地區。稅收正是一種很好的經濟調節杠桿，所以，真正的公平是照顧到各自的實際，如果讓中西部站在同一個起跑線上征稅，就是將稅收的經濟調節杠桿作用視而不見。

而不同的起征點將使不同地區收入差距加大，形成稅收逆向調節的看法更是站不住腳的，考慮個稅起征點的地區差異是相對的，并不是簡單地讓發達地區提高標準，讓貧困地區降低標準，而是免征額要與當地居民收入水平與生活成本開支相匹配。稍稍動一下腦筋就會發現問題：落后地區居民與發達地區居民執行同一個稅扣除標準，難道對他們是公平的么？許多人指責此前的全國統一的800元個稅起征點是“劫貧濟富”，說的就是這一標準已經產生了稅收的逆向調節，為什么改掉它居然不合理？

還有一種代表性的支持觀點認為，全國定制統一的起征點有利于維護稅法的統一和權威，因為全國只有一部稅法，地方沒有制定稅法的權力，如果在全國實施不同的起征點，就會影響到稅法權威性。

這種觀點因為穿上了法埋的外衣，看似正確，實則荒謬之至。生活中許多政府服務部門或者大企業不能為群眾提供個性化服務，就借口是電腦程序使然，不可更改。大家都知道，電腦程序是人制訂的，程序中有BUG(瑕疵)是可以修改的。同理，法是人制定的，而且當前個稅法正處于修訂期，個稅法如果限定了個稅起征點不搞全國一刀切，如果賦予地方政府相應的權力，那么，實施不同的起征點還會影響稅法的權威么？

只能說這些支持的觀點沒有講出真正的理由。傳統上，中國人辦事的“一刀切”思維由來已久，在筆者看來，繞開復雜現實，用“一刀切”邏輯使事情化繁為簡，將管理成本降至最低是中國常見的官方思維。

由此觀之，個稅起征點“一刀切”思維還是更多地反映了財政及稅務部門的意志，這種思維方式視多種實際情況而不顧，將問題以“一刀切”的方式簡單化處理，是因為做到個稅起征點靈活執行是件高管理成本甚至是挑戰稅務部門征管能力的事情。

他們從財政收入與個稅征管成本為出發點考慮問題，將便利和利益都留給自己，把成本和負擔乃至損失都甩給社會，是一種典型的官本意識。這種官本意識最終的結果將導致法律法規人本精神缺失、預見性差、權威低下。

這種思維方式本身就是稅改必須要全力攻伐的一個重要課題，但不幸的是，此次個稅法的修正過程中，這種思維方式依然要占主流。

我們現在看到的是，一個執行了20多年已經不合國情的統一起征點，在成本巨大的法律修訂過程中再次被“一刀切”。

18世紀德國著名的重商主義經濟學家尤斯第在其代表作《支出與賦稅》中將“征稅方式必須簡便，節時省費”作為征稅的重要原則之一，也許這可以成為此次法律修訂者的理論依據，但是，不顧社會損失的簡便只是稅務部門的簡便。

實際上，個稅起征點是完全可以做到照顧不同地區不同人的實際情況的，世界上許多國家在個稅的征收法律上都有極具人性化的制度設計，而不是單純地只為稅務部門征收方便而設計出“一刀切”式操作模式。

粗放式征管與精細化的社會？

在現代社會，法律屬于立法機關為公眾提供的特殊“公共產品”，立法的質量將直接影響到每一個公民的切身利益。古希臘著名的思想家普羅泰格拉有一句名言：“人為萬物之尺度”。而中國傳統文化中一直就有很濃厚的民本情結：“民為貴，社稷次之”、“民惟邦本，本固邦寧”。所以，事關國計民生的個稅起征點調整，不僅應該具有廣泛的適應性，還應該有預見性和民本精神，絕對不能搞簡單的“一刀切”。

很顯然，個稅起征點的靈活性與寬容度會給百姓帶來直接好處的同時更能體現稅法的公平精神，同時實現社會財富的最大化。早在17世紀，英國古典經濟學的創始人威廉·配第就在其代表作《賦稅論》申明確提出：“征收費用不能過多，應注意盡量節省。”

許多人認為，個稅起征點全國統一有利于保障增加財政收入，實際上，起征點的差異化制定并不會直接導致財政人大幅度降低。

相反，多留在居民手里的那收入，如果并沒有完全變成儲蓄用于消費，就會轉移成別的稅種進入財政收入系統，國家并沒有失去太多，而百姓卻得到了更多實惠。筆者認為，盡管當前不能做到在個稅起征點的制定中考慮到不同生活負擔人群的差異，但是至少可以做到考慮地區性差異。

所以，成本巨大的個稅法修訂過程中，就必須打破起征點的“一刀切”，而轉向民本精神的真正體現與稅務部門征管能力的提高及精細化、人性化管理能力的建設。

一部好的個稅法，一定是多方充分博弈和妥協的結果，而且也是考慮到更多實際需求，民本精神充分彰顯的結果，因而其立法成本也相應要大得多。這個博弈的進程寧可慢一點，成本寧可高一點，但是一定要有普遍適應性和預見性，一定要考慮到老百姓的實際需求。

如果為追求迅速拿出立法結果、降低立法成本甚至用簡單化的“一刀切”式思維主導立法，則一定會產生三種不良后果：一、執法成本高，二，社會損失大，三、行而不遠，朝令夕改，法將不法。

這些負面作用和未來再次修改法律的支出，也屬于立法成本的范疇。由于立法上的原因而使社會不應付出的這些代價，立法應當承擔責任。盡管這種責任可能不會由立法機關直接支付，但整個社會必須要為之“埋單”。

可喜的是人大在立法方面的進步日益突出。據公開報道，北京市人大等國家地方人大機構日前已將收集整理的個稅法修訂意見送呈全國人大。北京市人大還建議個稅起征點不宜一刀切，也不宜以法律的形式長期固定，建議全國人大授權國務院根據經濟發展形勢，定期調整個稅起征點與各地個稅起征點。

這些讓我們看到了立法精神的進步。個稅法修訂是以多年的探索換來的難得歷史機遇，我們不應該在成本巨大的法律修訂過程中，再次人為地留下補丁。

資料鏈接：

國外個人所得稅征收方式種種

據報道，德國從2000年開始進行個人所得稅改革后，個稅比例每年都要調整。從今年開始，德國個人所得稅起征點從6322歐元提升到7664歐元，最低稅率由25.9％降為15％，最高稅率從53％降到42％。同時，政府還根據家庭情況(如單身、已婚無子女、已婚有子女等)采取不同的個稅起征點。

法國法律規定不同的家庭在繳納個人所得稅時依據不同的參照系數，那些已婚的、有孩子的家庭雇納稅時受到更多優待。

美國稅法中的“寬免額”是不固定的，一般來說，聯邦個稅法規定的“寬免額”約為年收入7500美元。“寬免額”隨個人收入的增加而按一定比例減少，當收入高到一定程度后，個人“寬免額”將全部取消。

美國個稅的扣除包括：個人退休保險及醫療儲蓄賬戶的個人繳付部分、離婚或分居贍養費支出、教育貸款利息支出、慈善捐助支出、購買專業書籍和職業培訓費等個人職業發展費用支出，甚至包括變換工作的搬家費用等。各種免稅收入則包括：特定的獎學金、傷病補償費、州或市政府債券利息所得等。對于有孩子的家庭，美國稅法規定為每個孩子撫養費退稅1000美元。

印度的個稅按年征收，由于起征點規定得比較高，印度10億人口中只有3000萬居民納稅，占全國人口97％的農民和工薪階層全部不繳個稅。

這些國家在個稅起征點方面有著足夠的靈活性，同時也沒有影響到稅法的權威性。