加快開展航天工業能力深度評估工作的思考與建議

欒恩杰 劉雅楠 朱 毅 胡良元 屈昌海 馬雪梅 /文

黨的十九大報告明確提出建設航天強國的戰略目標，強大厚實的航天工業能力是我國技術和工業實力發展的標志。對標世界航天強國，我國航天工業仍存在某些深層次值得關注的問題。面對世界百年未有之大變局，尤其面對現代局部戰爭“一打庫存二打能力”的現實狀態，及時發現我國航天工業存在的問題，摸清航天工業能力的“底數”和短板，是一項重要的基礎性工作，而對航天工業能力的評估更是一項基礎性、先行性課題，也是一項刻不容緩的工作，啟動持續開展航天工業能力深度評估工作是十分重要且迫切需要的。在深度評估的基礎上提出有效應對錯綜復雜的國內外環境、持續提升航天工業基礎能力的政策建議，以滿足航天強國建設的新要求。

航天工業能力深度評估的內涵和主要特征

航天工業能力，是指以航天技術為核心的支撐能力，為開展航天活動、維護國防安全、支撐經濟社會發展，提供相關元器件、產品與服務及創新發展的保障能力，以及用于航天產品設計、研發、制造、試驗、驗證、產品維護和供應鏈配套設施保證的、具有與整體水平和規模相適應的制造提供能力，是衡量一國航天科技工業實力和水平的重要標志，是建設航天強國的基礎和保障。

本文提出的航天工業能力深度評估，是指以滿足國家安全和航天發展需求為目標，國家責成政府有關部門對航天工業能力進行全面調查，以識別航天工業所面臨的問題、矛盾、短板、可能存在的風險和挑戰，預估對突發事件的彈性吸納和快速響應能力。深度評估的“深度”，表現在以下八個方面：（1）評估機制責任化、長效化；（2）評估任務常態化：包括階段性、節點性、隨時性、戰術性；（3）評估機構的常設化和專門化；（4）評估導向的去風險和促響應作用；（5）評估團隊的人才培養和專業化培訓的制度化建設；（6）評估方法的數據支撐，及評估模型的標準化；（7）評估手段法制化和規范化；（8）評估管理體系的制度化建設。

開展航天工業能力深度評估的緊迫性和必要性

航天工業的高質量發展對建設航天強國、支撐強軍建設、維護國家安全、推動科學技術進步、服務經濟社會發展、促進人類文明進步至關重要。而‘深度評估工作’對航天工業的高質量發展具有透視把脈的作用，我們必須提高對航天工業能力深度評估的深入認識，深刻把握航天工業能力深度評估的緊迫性和必要性，并加快建設我國航天工業能力深度評估工作機制。

深度評估是加快“補航天短板”的重要環節

美國2019財年的國防能力報告指出，美國的航天工業存在119項供應鏈方面的能力風險點，如精密陀螺儀、太陽能電池、行波管放大器等，大多都依賴于過時的技術并存在供應脆弱等危機。令人不解的是，航天工業還拒絕對少數新技術和新資源進行投資和資格審查。對標我國實際，我國航天核心技術及新型原材料、高端元器件、高精度單機設備、工業軟件、高端制造裝備等依賴進口的現狀仍然存在，制造鏈、供應鏈存在諸多“盲點”，且尚未開展國產化研制工作或研制進展不滿足型號進度需求，存在或隱含著諸多“卡脖子”因素。并且，國防系統、研發體制、社會發展的環境現實和科學技術進步之間的復雜相關性，導致航天工業的發展可能因某些環節出現漏洞、缺陷、錯誤、失察，將會對戰略、戰術決策產生不利影響或對某些重大工程的完成產生顛覆性阻塞。

當前我國正處于“雙循環”新發展格局，其核心內容是補短板、調結構的過程。開展深度評估工作可以有效加強對未來航天發展趨勢的跟蹤和預判，以便及時加快“補航天短板、調不合理結構”，確保我國航天工業健康有序發展，及時梳理并破除制約“雙循環”要素流通的阻礙。

深度評估是推動航天強國事業的重要保障

面對嚴峻復雜的國際局勢，國外航天強國加大力度推進航天工業轉型，針對各自的短板和各自的發展目標，制定相應的航天及國防發展戰略。部分航天大國特別強調加強航天的工業建設，推進其太空軍事化進程，這些均嚴重威脅我國國家安全及國家利益。因受2019年以來疫情的影響，我國在短時期內將面臨著國際格局、涉臺國際環境更趨復雜多變的境況，亟需加強軍隊的現代化建設來保障國家安全和發展。特別是，美國已陸續將我國近300家機構和個人納入出口管制“實體名單”中，在國防軍工產業方面，以航天專業見長的高校、航天兩大集團及下屬各大研究院為清單的主要制裁機構。

航天工業以支撐世界一流軍隊建設為己任，切實提升裝備研制、生產和庫存能力。對于現代一場局部戰爭而言，戰爭初始階段的彈藥是打庫存，隨后是打“當量提供能力”，也即能適應戰爭急需的“日”和“月”的提供能力。開展對航天工業能力的深度評估既能滿足平時生產所需，又能保障戰時能力要求，有助于為保軍強軍、保衛世界和平作出更大貢獻。

深度評估是應對世界大變局的現實需要

改革開放以來，我國航天領域實施了許多特定工程計劃、基本建設計劃、技術創新攻關計劃等，對推動國防及航天工業發展發揮了重要作用，但也有一些計劃的實際實施效果有待進一步完善和充實。當前和今后一個時期，世界仍將處于百年未有之大變局之中，與此相適應，我國航天事業必定要進行重大而深刻的改革，這是時代賦予我們的機遇，也是空前的挑戰。在深化改革中，所有的判斷、決策、風險和利弊都要有國際視野、全局眼光、舉國體制、融合共進的科學分析、風險評估、政策支持和條件保障的實施，這些措施的前提就是航天科技工業的深度評估。尤其是對一些重大工程計劃、重大基本建設計劃和重大技術創新計劃進行定期評估，并依據評估結果提出及時調整并完善的相關措施，發揮深度評估在航天發展決策中的關鍵作用。

國外航天工業能力深度評估對我的啟示

國外在航天工業能力深度評估方面早已形成了一套較完整的體系。我國在此方面的研究還剛剛起步，可借鑒國外航天工業深度評估的經驗，并形成適合國情及當前形勢，且具備可操作性的中國特色的深度評估工作方案。

美航天工業能力深度評估工作回顧

21世紀以來，美國政府感覺其國防工業能力及其滿足國家安全和國防建設需求的能力受到威脅。2011年起,美國政府發起了聚焦于國防工業各行業“逐行業、逐層級”的深度評估工作，深度評估是對內容龐大、系統復雜的國防工業能力進行識別、分類和監測的全流程,旨在不斷加深美國政府對其國防工業能力及其發展的理解和認知。從2014年起，美國商務部工業與安全局（BIS）同美國空軍、國家航空航天局和偵察辦公室聯合發起了“美國航天工業深度評估”工作，旨在“全方位厘清支撐其國防、情報、民用和商業航天領域產品和服務的研發、生產和維護的龐雜的供應鏈網絡”。評估依托一套調查問卷展開，調查對象涵蓋與航天相關的企業、大學、非營利組織和政府部門等近萬個機構。調查分三個階段展開，收集的信息以匯總及報告的形式公布，根據美《國防生產法案》的規定，提交給BIS的信息都作為商業機密受到保護。

“美國航天工業深度評估”分析了當前所面臨的各種風險和挑戰，同時肯定了美國政府增加國防預算、規范出口管制、改革采辦流程、調整管理機構等相關舉措。本文經分析認為，美國政府進一步將最終的評估結果應用到以下方面：（1）基于對美國國家安全的考慮，對衛星及其相關零部件實施嚴格的出口管制；（2）為美國政府采購制度的改革提供了重要參考依據；（3）強化航天供應鏈彈性，以提高軍事任務準備能力，以及與戰略對手長期競爭的能力；（4）在深度評估中還關注了在當前建軍思路下，航天工業對提振美國軍備設計與制造能力、計劃執行能力等軍事需求的響應。

對我航天工業能力深度評估工作的反思

美國在航天工業能力深度評估中首先明確評估工作的責任單位，使深度評估工作成為政府主管部門的責任行為。從執行情況看，這種深度評估在監測自身運行狀況、滿足采辦和戰略需求等方面取得了積極成效。而我國航天領域的大多數評估工作的責任主體多以系統內部的自評估形式出現。在這種相對封閉的自評估機制中，管理決策層通常以自身需求建立評估標準和規范，甚至還存在未設定評估標準的局面，導致評估工作往往處于表面形態的表達，不夠深刻，或只是對現狀的某種認可，沒有深度發展形勢的評估，使我們的評估工作沒有達到上述深度評估的八條要求。

美國在深度評估中特別關注航天工業對當前建軍思路下提振美國軍力的支撐能力，如軍備設計與制造能力、計劃的執行能力，這些都體現了美國政府從夯實航天工業支持能力的角度，落實航天強國競爭和重振軍力的思想。夯實航天工業基礎，是建設航天強國和履行強軍首責的基本條件，而深度評估的“深度”正是針對其基礎性問題切入的。對我國而言，需要警惕原材料對外依賴等對建設世界一流軍隊的影響，針對現代局部戰爭需求的增加，亟需排查軍備生產供應緊缺風險。

此外，美國之所以要開展航天工業能力深度評估，并取得一定的成果，一個關鍵原因就在于政府設置了專門的評估組織機構負責開展深度評估工作，提供專項評估經費，并使深度評估常態化。對美國“深度評估航天工業的實踐”這一行動的“深度評估”，我們認為，美國政府視航天工業發展為國家的國策行為沒有變化，且在日益強化，也再一次說明“航天”工業是戰略性新興產業的命題是正確的。在多數情況下，我國航天及國防工業領域的評估基本是依據上級領導的意愿或有關部門的文件要求和部署加以確定的，呈現隨機性、應對性、特殊關注性的特征，缺乏必要的預估性、告警性成果。沒有專門的組織機構負責落實各項具體的評估工作，航天工業能力深度評估工作必然會流于形式，評估后問題仍停留在原處的事例不在少數。

航天工業能力深度評估工作初步建議

明確國家及政府機構的主體責任和行為規定，在此基礎上啟動航天工業能力的深度評估工作

應盡快明確深度評估的責任主體，并將深度評估工作作為國家主管部門的責任行為。國家及政府機構應在深度評估工作中厘清自身責任內容與行為規范、不斷深化自身責任意識與責任能力，充分發揮和履行政府、企業、任務方各自應盡的職責。特別是當前形勢下，更要認識到開展航天工業能力深度評估的必要性和緊迫性，逐步建立起以國家為責任主體、相關企事業單位為落實主體的工作機制和管理規范，加快啟動常態化的航天工業能力深度評估工作，建立穩定的工作機制和定期報告制度，并適情納入航天科技中長期發展規劃，以便評估結果具有及時的政策導向性。

為使航天工業能力深度評估工作真正有效運行，需先行開展深度評估工作程序及規范等機制設計，確保評估工作合規且精細化管理。準確把握航天工業能力深度評估中“能力”與“深度”的含義，重視為特定計劃、基本計劃、技術計劃、提高工業及工藝服務的能力。同時結合我國建設航天強國、構建航天工業新體系等發展戰略和規劃的指導思想、目標任務以及基本原則，把握“以評促建、分步實施”的建設思路，使深度評估的程序與規范成為落實工作的“風向標”。

制定符合我國國情的航天工業能力深度評估工作方案

應合理規劃航天工業能力深度評估的主要內容、評估手段和方法論等工作方案。將問題導向和目標導向兩方面作為主要內容，即航天工業供應鏈風險預警和航天工業能力綜合評估。美國的經驗表明，航天工業能力深度評估的主要內容應以問題導向為主，目標導向為輔。其中，問題導向的供應鏈風險預警，擬包括供應鏈風險的識別和供應鏈網絡的量化評估；目標導向的工業能力綜合評估，擬包括裝備供給能力、技術創新能力、基礎保障能力、應急管理能力、軍民協同能力、產業發展能力、國際競爭能力等。

航天強國的重要標志是有航天科技工業的基礎能力，這些基礎能力涵蓋其發展研究、預先研究、工程研究、產品制造、系統集成、裝備提供、工程實現和相應的業務與服務。與工業能力相關的原件、器件、材料、試驗驗證條件、生產工藝手段以及各類軟件的自主可控，更是涉及國家安全的重中之重。故需要以供貨源、配套鏈、供應鏈前端等方面的全方位市場調查為主要評估手段，把握好企業在供應鏈網中的位置、狀態及相互依存關系，及時識別出關鍵的不確定性風險，對航天工業能力進行系統的評估和預判。以定性和定量相合、定量研究支持定性結論的數據分析為評估方法論，對數據進行全方位測算、仿真和靈敏度分析，形成深入系統的評估結果，服務于相關政策和計劃的制定和實施。

設立專門化的評估組織機構，避免評估工作流于形式是深度評估的重要核心

應建立國家責任層面的航天工業能力深度評估組織架構，從制度、體制、運行機制上真實、扎實地實施深度評估工作。首先，要明確組織架構，建立健全組織機構體系，以相應機關作為牽頭單位，負責航天工業能力深度評估團隊的組建?？梢杂蓢覈揽萍脊I局主導，也可組建或委托建立“國防工業政策局”來協調航天工業全面評估工作，并且需要工程組從專業技術的角度進入評估工作。其次，為促進航天工業能力深度評估的規范化，還需建立健全管理體系。在實踐的基礎上研究出臺評估管理制度，從法律層面賦予航天工業能力深度評估必要的地位，明確評估的原則、目的、范圍、內容、方法、法律責任，規范評估結果的應用等，確保不同落實主體長期合法享有同等地位，從法律層面保護航天工業健康發展。

此外，由于我國政治體制和經濟發展基礎等與美國存在很大差別，加之航天工業的戰略性、高端性和特殊性，政策聽證、第三方評估等方式適用范圍有限，不足以系統性地支撐深度評估工作。因此，航天工業能力深度評估體系架構要由航天機構人才團隊組建而成，充分體現評估的權威性、專業性、獨立性、保密性和規范性。牽頭單位需進一步下設多個航天機構專業人才團隊，諸如航天情報與分析團隊、航天工業數據采集團隊、航天工業評估與數據分析團隊等跨部門工作組。同時設立深度評估研究中心，擔負起評估理論與方法的研究工作，并對航天領域的發展、短板、創新和改革等諸多問題開展研究。除此之外，需打造權威的專家團隊或智庫，所涉及的領域要涵蓋總體、控制、測通、地面、發控、信息、數據處理、生產、工藝、投資、管理、系統工程等多個方面，規范專家團隊的集中工作和研討時間。

推動航天工業信息化管理，重視深度評估結果運用

由于高度保密等特殊原因，航天領域內尚未實現設計、研發、試驗、生產、制造等全過程的信息化管理，造成基礎數據缺乏，使得基于模型的系統工程也較難進一步完善。建議在高保密約束下，搭建航天工業能力動態調查數據庫，加強數據管理、運用和分析機制建設，充分發揮航天工業動態數據在評價、引導和管理上的作用，推動航天工業信息化發展。

基于評估結果，國家有關部門、航天系統領導部門及航天工業能力深度評估責任單位，應將航天工業能力深度評估的意見作為決策制定和實施的重要參考依據，對可能出現的潛在風險制定應急預案。此外，決策部門應跟蹤了解重大決策的實施情況，及時組織決策實施部門有針對性地做好預防、排查、調整和處置的工作。